我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法：現(xiàn)狀、問題與完善路徑研究一、引言1.1研究背景與意義國有資本作為我國經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵組成部分，在推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生、維護(hù)國家安全等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為管理國有資本收支的重要手段，對(duì)于優(yōu)化國有資本配置、提高國有資本運(yùn)營效率、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值意義重大。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)踐中取得了顯著成效，但也面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。在此背景下，加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算立法研究，完善相關(guān)法律制度，對(duì)于推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從理論層面來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算立法研究有助于豐富和完善財(cái)政法學(xué)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的理論體系。國有資本經(jīng)營預(yù)算涉及國家財(cái)政收支、國有資產(chǎn)管理等多個(gè)領(lǐng)域，其立法研究需要綜合運(yùn)用財(cái)政法、公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等多學(xué)科知識(shí)，深入探討國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律性質(zhì)、基本原則、主體權(quán)利義務(wù)等問題。通過對(duì)這些問題的研究，不僅能夠?yàn)閲匈Y本經(jīng)營預(yù)算制度的完善提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐，還能促進(jìn)財(cái)政法學(xué)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)在國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的交叉融合，拓展學(xué)科研究的廣度與深度。在實(shí)踐層面，國有資本經(jīng)營預(yù)算立法是規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算管理、解決現(xiàn)實(shí)問題的迫切需求。目前，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)施過程中存在著預(yù)算范圍不夠全面、收支管理不夠規(guī)范、預(yù)算透明度不高、監(jiān)督機(jī)制不完善等問題。這些問題的存在，不僅影響了國有資本經(jīng)營預(yù)算功能的有效發(fā)揮，也容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，損害國家和人民的利益。通過立法，明確國有資本經(jīng)營預(yù)算的各項(xiàng)規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的規(guī)范和約束，能夠有效解決上述問題，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，保障國有資本的安全與增值。國有資本經(jīng)營預(yù)算立法對(duì)于促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，能夠引導(dǎo)國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過立法明確國有資本經(jīng)營預(yù)算的戰(zhàn)略導(dǎo)向和政策目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)國有資本投資方向的引導(dǎo)和調(diào)控，能夠更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。國有資本經(jīng)營預(yù)算立法研究在理論和實(shí)踐層面都具有重要意義。通過深入研究國有資本經(jīng)營預(yù)算立法問題，完善相關(guān)法律制度，能夠?yàn)槲覈鴩薪?jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，助力國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀國外對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的研究，主要集中在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家。這些國家在國有資產(chǎn)管理和預(yù)算制度方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其研究成果對(duì)于我國具有一定的借鑒意義。美國、英國等國家，在國有企業(yè)管理方面，通過完善的法律法規(guī)體系，明確了政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，規(guī)范了國有企業(yè)的運(yùn)營和預(yù)算管理。美國在對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，通過制定一系列法律法規(guī)，明確國有企業(yè)的經(jīng)營范圍、經(jīng)營目標(biāo)以及與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。這些國家注重從產(chǎn)權(quán)制度、公司治理等角度研究國有資本的管理，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在國有資本配置中的作用。在國有資本經(jīng)營預(yù)算立法方面，國外研究主要關(guān)注預(yù)算的透明度、績效評(píng)價(jià)以及與公共預(yù)算的協(xié)調(diào)等問題。部分國家通過立法明確規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督程序，提高預(yù)算的透明度和公開性；在績效評(píng)價(jià)方面，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)國有資本的運(yùn)營效益進(jìn)行評(píng)估；在與公共預(yù)算的協(xié)調(diào)方面，研究如何合理劃分兩者的收支范圍，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。國內(nèi)對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的研究起步較晚，但隨著我國國有經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，相關(guān)研究逐漸增多。理論界對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念、必要性和目標(biāo)進(jìn)行了深入探討，已形成較為一致的觀點(diǎn)。對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)是實(shí)現(xiàn)國有資本收益的最大化，確保國有資本保值增值；也有學(xué)者認(rèn)為其目標(biāo)應(yīng)服務(wù)于政府宏觀調(diào)控，推動(dòng)國有資本合理布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；還有學(xué)者主張以上兩種目標(biāo)兼而有之。在國有資本經(jīng)營預(yù)算體系研究方面，學(xué)者們?cè)陬A(yù)算范圍、收支內(nèi)容等問題上存在一定分歧。在預(yù)算范圍上，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍僅是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也有學(xué)者主張將經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)納入，甚至有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)收入及各專項(xiàng)基金收入等都納入。在收支內(nèi)容方面，關(guān)于收入內(nèi)容的分歧點(diǎn)在于政府債務(wù)收入是否應(yīng)包括在內(nèi)，在收益計(jì)征和支出方向上也存在不同觀點(diǎn)。在國有資本經(jīng)營預(yù)算立法研究方面，國內(nèi)學(xué)者主要從以下幾個(gè)方面展開：一是對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的必要性和緊迫性進(jìn)行分析，認(rèn)為立法是規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算管理、解決現(xiàn)實(shí)問題的迫切需求；二是對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的基本原則和框架進(jìn)行探討，提出應(yīng)遵循公平、效益、民主等原則，構(gòu)建包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的法律框架；三是對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算立法中的具體問題進(jìn)行研究，如預(yù)算主體的權(quán)責(zé)、預(yù)算程序的規(guī)范、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的完善等。已有研究為我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法提供了重要的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍存在一些不足之處。一方面，現(xiàn)有研究在國有資本經(jīng)營預(yù)算的一些基本理論問題上尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，如國有資本經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)、范圍等，這在一定程度上影響了立法的科學(xué)性和系統(tǒng)性。另一方面，在國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的具體制度設(shè)計(jì)方面，研究還不夠深入和細(xì)致，缺乏對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新情況的及時(shí)回應(yīng)。對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算與其他預(yù)算之間的協(xié)調(diào)機(jī)制研究不夠充分，如何實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的有效銜接，還有待進(jìn)一步探討。本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)踐情況，深入分析國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的相關(guān)問題。從理論基礎(chǔ)、基本原則、主體權(quán)利義務(wù)、預(yù)算程序、監(jiān)督機(jī)制等方面，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算立法進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，旨在構(gòu)建完善的國有資本經(jīng)營預(yù)算法律制度，為我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)本文綜合運(yùn)用多種研究方法，力求全面、深入地剖析我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法問題，為構(gòu)建完善的法律制度提供理論支持與實(shí)踐指導(dǎo)。文獻(xiàn)研究法是本文的重要研究方法之一。通過廣泛搜集國內(nèi)外關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的相關(guān)文獻(xiàn)資料，包括學(xué)術(shù)論文、政策法規(guī)、研究報(bào)告等，全面梳理國有資本經(jīng)營預(yù)算的理論發(fā)展脈絡(luò)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。對(duì)國內(nèi)外學(xué)者在國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)、范圍、編制主體、監(jiān)管體系等方面的研究成果進(jìn)行深入分析，了解該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和前沿動(dòng)態(tài)，從而為本研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，避免研究的盲目性和重復(fù)性，確保研究在已有成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化和拓展。案例分析法也是本文不可或缺的研究手段。選取國內(nèi)具有代表性的地區(qū)或企業(yè)在國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)踐中的具體案例，如上海、深圳等地在國有資本經(jīng)營預(yù)算管理方面的創(chuàng)新舉措，以及部分國有企業(yè)在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督過程中遇到的問題和解決經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)這些案例的詳細(xì)分析，深入了解國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)際操作中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，為立法完善提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。從具體案例中提煉出具有普遍性和規(guī)律性的問題，使研究成果更具針對(duì)性和可操作性，能夠切實(shí)解決實(shí)際問題。比較分析法在本文中發(fā)揮著重要作用。對(duì)國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家如美國、英國、法國等在國有資本經(jīng)營預(yù)算立法和管理方面的制度和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較研究，分析不同國家在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及與公共預(yù)算關(guān)系處理等方面的特點(diǎn)和差異。通過比較，汲取國外先進(jìn)的立法理念和制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國國情和實(shí)際需求，為我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法提供有益的借鑒和啟示。在預(yù)算透明度建設(shè)、績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建等方面，借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，完善我國相關(guān)法律制度，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算管理水平。本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在研究視角上，從法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科交叉的視角出發(fā)，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算立法進(jìn)行研究。打破傳統(tǒng)單一學(xué)科研究的局限，綜合運(yùn)用各學(xué)科的理論和方法，全面分析國有資本經(jīng)營預(yù)算立法中的相關(guān)問題。從法學(xué)角度探討國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律性質(zhì)、主體權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析國有資本經(jīng)營預(yù)算的經(jīng)濟(jì)功能、資源配置效率等；從管理學(xué)角度研究預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的管理機(jī)制和方法。通過多學(xué)科交叉研究，為國有資本經(jīng)營預(yù)算立法提供更全面、更深入的理論支持，提出更具創(chuàng)新性和科學(xué)性的立法建議。在研究內(nèi)容上，深入探討國有資本經(jīng)營預(yù)算與其他預(yù)算之間的協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)有研究對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的協(xié)調(diào)問題關(guān)注不夠。本文將重點(diǎn)研究如何明確各預(yù)算之間的收支范圍和職責(zé)分工，建立有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資源的優(yōu)化配置。通過對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的研究，完善我國政府預(yù)算體系，提高財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在研究方法上，綜合運(yùn)用多種研究方法，注重理論與實(shí)踐相結(jié)合。在運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、案例分析法、比較分析法等傳統(tǒng)研究方法的基礎(chǔ)上，引入實(shí)證研究方法，通過問卷調(diào)查、實(shí)地訪談等方式收集第一手資料，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行深入調(diào)研。運(yùn)用數(shù)據(jù)分析工具對(duì)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析，為研究結(jié)論提供更具說服力的證據(jù)。將理論研究成果與實(shí)際案例相結(jié)合，使研究內(nèi)容更貼近現(xiàn)實(shí)，提出的立法建議更具可行性和可操作性，能夠真正應(yīng)用于實(shí)踐，推動(dòng)我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法進(jìn)程。二、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的現(xiàn)狀剖析2.1國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的發(fā)展歷程我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法經(jīng)歷了從初步探索到逐步完善的過程，不同階段的標(biāo)志性事件和政策法規(guī)反映了我國在國有資本管理領(lǐng)域的不斷改革與進(jìn)步。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算這一機(jī)制，在完善我國國有資本產(chǎn)權(quán)歸屬和委托經(jīng)營問題上邁出了關(guān)鍵一步，為后續(xù)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立奠定了理論基礎(chǔ)。這一時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，國有企業(yè)改革也進(jìn)入新的階段，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算被視為加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要舉措。然而，由于當(dāng)時(shí)國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、效益低下收益微薄，加上國有資產(chǎn)管理體制是以政府行政權(quán)限分級(jí)管理，缺乏出資人管理理念，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算在實(shí)踐中并未得到有效開展。2002年黨的十六大后，中央繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，國有資產(chǎn)管理體制改革不斷深入。十六大報(bào)告確定中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國家履行出資人職責(zé)。2003年，國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，代表國家履行出資人和監(jiān)管者職責(zé)，標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理所有者、國有資本出資者和監(jiān)管者、國有控股和參股企業(yè)三級(jí)分層的管理體制和財(cái)務(wù)體制初步建立。這一新型國有資產(chǎn)管理體制的確立，為國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的實(shí)施提供了體制基礎(chǔ)。在此框架下，國有資本的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰，出資人職責(zé)得到明確，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的有效執(zhí)行創(chuàng)造了條件。2007年，國務(wù)院頒布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍、編制審批、職責(zé)分工和組織實(shí)施做出相應(yīng)規(guī)定，意味著我國正式開始建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，終結(jié)了國有企業(yè)同國家之間“繳稅留利”的分配關(guān)系，中央企業(yè)在除了繳稅之外，開始向國家分紅，并且中央本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算當(dāng)年進(jìn)行試點(diǎn)。同年，財(cái)政部、國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，將中央企業(yè)分為資源類、競(jìng)爭(zhēng)類和公益類三類，分別確定上繳比例為10%、5%、暫緩3年上繳或免繳三個(gè)檔次。這一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著國有資本經(jīng)營預(yù)算制度從理論探索進(jìn)入實(shí)踐試點(diǎn)階段，為規(guī)范國有資本收益收取、加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理提供了政策依據(jù)。為保證國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的法律效力，2008年我國通過了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，將建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的基本框架納入其中，為我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度提供了法律保障。該法明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律地位，規(guī)定了預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等基本程序，使國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，進(jìn)一步推動(dòng)了國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的規(guī)范化和法治化。2010年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出進(jìn)一步擴(kuò)大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，將廣東省農(nóng)墾集團(tuán)公司、中國出版集團(tuán)公司等企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍。這一舉措使得國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，更多國有企業(yè)納入預(yù)算管理體系，有助于更全面地掌握國有資本的運(yùn)營狀況，提高國有資本配置效率。黨的十八屆三中全會(huì)提出完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，將支出更多投向保障和民生方面。這一政策導(dǎo)向進(jìn)一步明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能定位，強(qiáng)調(diào)國有資本經(jīng)營預(yù)算不僅要關(guān)注國有資本的保值增值，還要注重社會(huì)效益，體現(xiàn)全民共享國有企業(yè)發(fā)展成果，推動(dòng)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度向更加科學(xué)、合理的方向發(fā)展。2015年，《預(yù)算法》修訂實(shí)施明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的法律定位。在這一要求下，2016年財(cái)政部印發(fā)《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》，規(guī)定了預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、預(yù)算績效管理與監(jiān)督檢查。該辦法進(jìn)一步細(xì)化了國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算編制事前、事中、事后的規(guī)范，提高了預(yù)算管理的科學(xué)性和透明度。2017年，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。這為國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的完善指明了方向，要求國有資本經(jīng)營預(yù)算更加注重服務(wù)于國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國有資本運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。2019年，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)督管理暫行辦法》，專門對(duì)經(jīng)營預(yù)算支出進(jìn)行分類管理，旨在提高國有資本預(yù)算資金使用效率和取得的社會(huì)效用。該辦法針對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題，加強(qiáng)了監(jiān)督管理，確保預(yù)算資金按照規(guī)定用途使用，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)國有企業(yè)發(fā)展的支持作用。2024年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》，提出進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，擴(kuò)大實(shí)施范圍，強(qiáng)化功能作用，健全收支管理，提升資金效能，支持國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，建立更加緊密的國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有資產(chǎn)報(bào)告銜接關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的重要調(diào)控作用。這一意見的出臺(tái)，適應(yīng)了新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度進(jìn)行了全面升級(jí)，為未來國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的開展提供了新的指導(dǎo)方針。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法在不斷發(fā)展和完善的過程中，逐步建立起較為系統(tǒng)的制度體系。從最初的理論探索到實(shí)踐試點(diǎn)，再到法律法規(guī)的逐步完善，每一個(gè)階段都緊密結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)體制改革和國有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)程，為規(guī)范國有資本經(jīng)營管理、提高國有資本運(yùn)營效率、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用。2.2現(xiàn)行立法框架與主要內(nèi)容我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的現(xiàn)行立法框架由一系列法律法規(guī)和政策文件構(gòu)成，這些規(guī)范性文件從不同層面和角度對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施提供了基本的法律依據(jù)和制度保障?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》在國有資本經(jīng)營預(yù)算立法體系中占據(jù)核心地位。該法第六章專門對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行了規(guī)定，明確指出國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。這一規(guī)定從法律層面明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算的性質(zhì)和地位，為其后續(xù)的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。在預(yù)算編制方面，規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算按年度單獨(dú)編制，納入本級(jí)政府預(yù)算，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。這體現(xiàn)了預(yù)算編制的規(guī)范性和民主性，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，符合公共財(cái)政的要求。關(guān)于預(yù)算收支范圍，該法規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算收入包括從國家出資企業(yè)分得的利潤、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、從國家出資企業(yè)取得的清算收入以及其他國有資本收入；國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補(bǔ)助支出等。通過明確收支范圍，使國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金來源和使用方向有了清晰的界定，有助于實(shí)現(xiàn)國有資本的合理配置和有效利用?！额A(yù)算法》及其實(shí)施條例對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算也做出了重要規(guī)定?！额A(yù)算法》規(guī)定政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，進(jìn)一步明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算在政府預(yù)算體系中的地位，強(qiáng)調(diào)了其作為政府預(yù)算重要組成部分的不可或缺性。在預(yù)算編制原則上，要求國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。這一原則體現(xiàn)了財(cái)政穩(wěn)健性的要求，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算在自身收支平衡的基礎(chǔ)上，能夠與一般公共預(yù)算相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排和綜合利用?！额A(yù)算法實(shí)施條例》則對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了細(xì)化，如規(guī)定了預(yù)算草案的編制程序、報(bào)送時(shí)間等，增強(qiáng)了《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定的可操作性，使國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行過程中有了更明確的操作指南。國務(wù)院及財(cái)政部發(fā)布的相關(guān)政策文件，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體實(shí)施起到了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。2007年國務(wù)院頒布的《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍、編制審批、職責(zé)分工和組織實(shí)施做出了全面且具體的規(guī)定。在收支范圍方面，進(jìn)一步明確了國有資本收益包括國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司應(yīng)交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等，并對(duì)各類收入的收取方式和標(biāo)準(zhǔn)提出了原則性要求；在預(yù)算支出方面，明確了支出方向主要包括資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出等，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支管理提供了詳細(xì)的政策依據(jù)。在編制審批方面，規(guī)定了預(yù)算編制的主體、流程以及審批的權(quán)限和程序，明確了財(cái)政部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等在預(yù)算編制和審批過程中的職責(zé)分工，確保預(yù)算編制和審批工作的有序進(jìn)行。2016年財(cái)政部印發(fā)的《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算編制的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、編制內(nèi)容、編制方法等做出了詳細(xì)規(guī)定，要求預(yù)算編制要做到科學(xué)合理、細(xì)化準(zhǔn)確；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，明確了預(yù)算執(zhí)行的主體、執(zhí)行程序以及資金撥付的要求，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格按照預(yù)算安排執(zhí)行，確保預(yù)算資金的安全和有效使用；在決算環(huán)節(jié)，規(guī)定了決算的編制、審核和批復(fù)程序，要求決算要真實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行情況，為預(yù)算的總結(jié)和評(píng)估提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持；在預(yù)算績效管理與監(jiān)督檢查方面，提出要建立健全預(yù)算績效管理制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果的監(jiān)督檢查，提高預(yù)算資金的使用效益。地方政府也根據(jù)國家法律法規(guī)和政策文件，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理辦法。甘肅省財(cái)政廳發(fā)布的《甘肅省省級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理辦法》，對(duì)省級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理職責(zé)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、預(yù)算績效管理與監(jiān)督檢查等方面做出了具體規(guī)定。在管理職責(zé)方面，明確了省級(jí)財(cái)政部門、出資人單位和省屬國有企業(yè)在國有資本經(jīng)營預(yù)算管理中的各自職責(zé)，形成了分工明確、協(xié)同配合的管理機(jī)制；在預(yù)算收支范圍方面，結(jié)合甘肅省省屬國有企業(yè)的實(shí)際情況，對(duì)國有資本收益的收取范圍和標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算支出的方向和重點(diǎn)進(jìn)行了細(xì)化，使預(yù)算收支管理更具針對(duì)性和可操作性；在預(yù)算編制和批復(fù)方面，規(guī)定了詳細(xì)的編制流程和批復(fù)時(shí)間，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和及時(shí)性；在預(yù)算執(zhí)行和決算方面，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和決算的真實(shí)性，要求嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，如實(shí)編制決算；在預(yù)算績效管理與監(jiān)督檢查方面，建立了完善的績效管理制度和監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金使用的全過程監(jiān)控，提高資金使用效益。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的現(xiàn)行立法框架涵蓋了法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等多個(gè)層次，內(nèi)容涉及預(yù)算的各個(gè)方面，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施提供了較為全面的制度保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國有資產(chǎn)管理體制改革的不斷深入，現(xiàn)行立法框架仍存在一些需要完善的地方，有待進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化。2.3立法實(shí)施的成效與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法實(shí)施以來，在規(guī)范預(yù)算管理、促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整等方面取得了顯著成效，為國有資本的有效運(yùn)營和國有經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供了有力保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的深入推進(jìn)，國有資本經(jīng)營預(yù)算立法也面臨著一系列現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步加以完善。立法實(shí)施后，國有資本經(jīng)營預(yù)算管理更加規(guī)范有序。相關(guān)法律法規(guī)明確了預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的程序和要求，使國有資本經(jīng)營預(yù)算工作有了明確的法律依據(jù)和操作指南。《預(yù)算法》及其實(shí)施條例、《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》等規(guī)定，對(duì)預(yù)算編制的時(shí)間、內(nèi)容、方法以及審批的主體、程序等都作出了詳細(xì)規(guī)定，確保了預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。在預(yù)算執(zhí)行方面，明確了預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任和資金撥付的程序，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控，提高了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。國有資本經(jīng)營預(yù)算的透明度顯著提高，通過立法規(guī)定預(yù)算信息的公開披露，公眾能夠更加便捷地獲取國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)信息，增強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)了預(yù)算管理的公正、公平。國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的實(shí)施，有力地促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金引導(dǎo)，國有資本逐步向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，推動(dòng)了國有經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化。在能源、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國有資本加大了投入力度，提升了國有經(jīng)濟(jì)在這些領(lǐng)域的控制力和影響力。國有資本經(jīng)營預(yù)算資金支持國有企業(yè)的改革重組，推動(dòng)了國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高了國有資本的運(yùn)營效率和效益。一些國有企業(yè)通過并購重組、資產(chǎn)整合等方式，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。國有資本經(jīng)營預(yù)算立法在促進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。立法明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)國有企業(yè)的支持方向和重點(diǎn)，通過資本金注入、債務(wù)化解等方式，幫助國有企業(yè)解決發(fā)展中的資金瓶頸和體制機(jī)制問題，促進(jìn)了國有企業(yè)的健康發(fā)展。在一些國有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目中，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金給予了大力支持，推動(dòng)了企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品升級(jí)，提高了企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。國有資本經(jīng)營預(yù)算還支持國有企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在保障民生、促進(jìn)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了積極作用，提升了國有企業(yè)的社會(huì)形象。當(dāng)前，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法仍面臨著法律體系不完善的挑戰(zhàn)。雖然已經(jīng)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策文件，但這些規(guī)定較為分散，缺乏一部統(tǒng)一的國有資本經(jīng)營預(yù)算法來統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)制度體系，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在法律適用不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)困難等問題?，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)一些關(guān)鍵問題的規(guī)定不夠細(xì)化，在國有資本收益上繳比例的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、預(yù)算績效評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)和方法等方面，缺乏明確具體的規(guī)定，影響了制度的有效實(shí)施。國有資本經(jīng)營預(yù)算的覆蓋范圍不夠全面。部分國有企業(yè)，尤其是一些地方國有企業(yè)和小型國有企業(yè)，尚未完全納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系，導(dǎo)致國有資本經(jīng)營預(yù)算無法全面反映國有資本的運(yùn)營狀況，影響了國有資本的統(tǒng)籌配置和有效監(jiān)管。一些新興領(lǐng)域的國有企業(yè)，如混合所有制改革后出現(xiàn)的新型企業(yè)組織形式，在國有資本經(jīng)營預(yù)算管理上存在一定的模糊地帶，需要進(jìn)一步明確其管理方式和要求。國有資本經(jīng)營預(yù)算與其他預(yù)算之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善。在實(shí)際操作中，國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間存在職責(zé)交叉、資金使用重復(fù)等問題，影響了財(cái)政資金的整體使用效益。在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，可能同時(shí)涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算資金和一般公共預(yù)算資金的投入，但由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致資金安排不合理，項(xiàng)目推進(jìn)效率低下。在國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的比例和程序等方面，也需要進(jìn)一步明確和規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的合理統(tǒng)籌和有效使用。國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)。雖然法律法規(guī)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督作出了規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行中，監(jiān)督主體之間的職責(zé)劃分不夠清晰，存在監(jiān)督重疊和監(jiān)督空白的現(xiàn)象。人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督之間缺乏有效的協(xié)同配合，導(dǎo)致監(jiān)督合力不足。在預(yù)算執(zhí)行過程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和績效監(jiān)督方面，還存在薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算資金的使用效益和效果缺乏全面、深入的評(píng)估，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的問題，影響了國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范運(yùn)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法存在的主要問題3.1法律體系不完善3.1.1缺乏專門立法當(dāng)前，我國尚未制定一部統(tǒng)一的國有資本經(jīng)營預(yù)算法，這是國有資本經(jīng)營預(yù)算法律體系不完善的突出表現(xiàn)。盡管在《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《預(yù)算法》及其實(shí)施條例以及國務(wù)院、財(cái)政部發(fā)布的一系列政策文件中，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算有所規(guī)定，但這些規(guī)定較為分散，缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性。國有資本經(jīng)營預(yù)算涉及國有資本的收支管理、國有企業(yè)的運(yùn)營發(fā)展以及國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等多個(gè)方面，需要一部專門的法律來全面規(guī)范。由于缺乏專門立法，現(xiàn)有規(guī)定難以形成有機(jī)整體，在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)法律適用混亂的情況。不同部門發(fā)布的政策文件在具體規(guī)定上可能存在差異，導(dǎo)致相關(guān)主體在執(zhí)行過程中無所適從，影響了國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范實(shí)施。專門立法的缺失也使得國有資本經(jīng)營預(yù)算的權(quán)威性不足。與其他專門法律相比，分散的規(guī)定在法律層級(jí)上相對(duì)較低，對(duì)相關(guān)主體的約束力較弱。在國有資本收益上繳、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，缺乏強(qiáng)有力的法律保障，容易導(dǎo)致部分企業(yè)或部門不嚴(yán)格遵守規(guī)定，損害國有資本經(jīng)營預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性。在國有資本收益上繳方面，由于沒有專門法律明確規(guī)定上繳比例、上繳時(shí)間等關(guān)鍵要素，部分國有企業(yè)存在拖延上繳、少繳等現(xiàn)象，影響了國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的及時(shí)足額收繳。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面，缺乏專門法律賦予監(jiān)督主體明確的監(jiān)督權(quán)限和職責(zé)，導(dǎo)致監(jiān)督工作難以有效開展，預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)行為難以得到及時(shí)糾正和懲處。缺乏專門立法還不利于國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的長遠(yuǎn)發(fā)展和完善。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國有資本經(jīng)營預(yù)算面臨的新問題、新挑戰(zhàn)日益增多，如國有資本在新興產(chǎn)業(yè)的投資管理、國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有企業(yè)混合所有制改革的銜接等。沒有專門立法，就難以對(duì)這些新問題進(jìn)行及時(shí)、有效的規(guī)范和引導(dǎo)，限制了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的創(chuàng)新和發(fā)展。3.1.2現(xiàn)有法律規(guī)定粗疏《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》作為規(guī)范國有資產(chǎn)的重要法律，雖然對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行了專章規(guī)定，但這些規(guī)定較為原則化，在實(shí)際操作中缺乏明確的指導(dǎo)意義。在國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍方面，該法僅作了一般性列舉，對(duì)于一些特殊情況和新興業(yè)務(wù)的收支界定不夠清晰。對(duì)于國有企業(yè)在境外投資的收益如何納入國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中用于支持國有企業(yè)科技創(chuàng)新的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍等問題，缺乏詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在爭(zhēng)議和操作困難。在預(yù)算編制和審批程序上，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定也較為籠統(tǒng)。雖然明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算按年度單獨(dú)編制，納入本級(jí)政府預(yù)算，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，但對(duì)于預(yù)算編制的具體流程、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、編制依據(jù)以及審批的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，缺乏細(xì)致規(guī)定。這使得在實(shí)際工作中，各地在預(yù)算編制和審批過程中存在較大差異，影響了預(yù)算編制的科學(xué)性和審批的規(guī)范性?！额A(yù)算法》及其實(shí)施條例雖然對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算在政府預(yù)算體系中的地位和一些基本原則作出了規(guī)定，但對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體管理和實(shí)施細(xì)則，同樣缺乏深入細(xì)致的規(guī)定。在國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接方面，《預(yù)算法》僅提出了原則性要求，對(duì)于兩者之間資金的調(diào)入調(diào)出比例、程序以及如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的協(xié)調(diào)等具體問題，沒有明確規(guī)定。這導(dǎo)致在實(shí)際操作中，國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算之間存在銜接不暢的問題，影響了財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用和整體效益的發(fā)揮。國務(wù)院及財(cái)政部發(fā)布的政策文件雖然在一定程度上對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范，但由于政策文件的層級(jí)相對(duì)較低，穩(wěn)定性和權(quán)威性不足，且部分規(guī)定隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，已不能完全適應(yīng)實(shí)際需要。一些早期發(fā)布的政策文件對(duì)于國有資本收益上繳比例的規(guī)定，沒有充分考慮到不同行業(yè)、不同企業(yè)的實(shí)際情況，缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致上繳比例不合理，影響了企業(yè)的積極性和國有資本經(jīng)營預(yù)算的可持續(xù)性?，F(xiàn)有法律規(guī)定的粗疏，使得國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)踐中缺乏明確的操作指南，容易引發(fā)各種問題和爭(zhēng)議，影響了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的有效實(shí)施和功能發(fā)揮。為了更好地規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，提高國有資本運(yùn)營效率，必須對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和完善，使其更具可操作性和針對(duì)性。3.2預(yù)算主體與職責(zé)界定不明晰3.2.1預(yù)算編制主體爭(zhēng)議在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體的確定上，目前存在較大爭(zhēng)議，主要集中在財(cái)政部門與國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間。不同觀點(diǎn)的背后，反映了對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算性質(zhì)、目標(biāo)以及部門職責(zé)定位的不同理解，其利弊也各有體現(xiàn)。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政部門應(yīng)作為國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體。從財(cái)政職能的角度來看，財(cái)政部門作為政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理政府的各項(xiàng)收支，具有全面掌握財(cái)政資金運(yùn)行情況的優(yōu)勢(shì)。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府預(yù)算體系的重要組成部分，與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等共同構(gòu)成了完整的政府預(yù)算體系。財(cái)政部門在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算時(shí)，能夠從政府預(yù)算的整體角度出發(fā)，更好地協(xié)調(diào)國有資本經(jīng)營預(yù)算與其他預(yù)算之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌配置和綜合平衡。財(cái)政部門在預(yù)算編制方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的技術(shù)能力，擁有完善的預(yù)算編制流程和規(guī)范的管理制度，能夠確保預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性。財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，有利于提高預(yù)算編制的質(zhì)量和效率，保障國有資本經(jīng)營預(yù)算的順利實(shí)施。也有觀點(diǎn)主張國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制工作。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國有資本的出資人代表，對(duì)國有企業(yè)的經(jīng)營狀況、資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力等情況有著深入的了解和直接的監(jiān)管權(quán)力。由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，能夠充分考慮國有企業(yè)的實(shí)際情況和發(fā)展需求，使預(yù)算編制更加貼近企業(yè)實(shí)際，更具針對(duì)性和可操作性。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)國有企業(yè)改革發(fā)展等方面具有明確的政策導(dǎo)向和工作目標(biāo)，能夠?qū)⑦@些目標(biāo)和導(dǎo)向融入到國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中，更好地發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)國有企業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和支持作用。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，有利于增強(qiáng)其對(duì)國有資本經(jīng)營的責(zé)任感和積極性，提高國有資本的運(yùn)營效率和效益。這兩種觀點(diǎn)各有利弊。財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，雖然能夠從宏觀層面實(shí)現(xiàn)預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但可能對(duì)國有企業(yè)的具體情況了解不夠深入，導(dǎo)致預(yù)算編制與企業(yè)實(shí)際需求存在一定偏差。而國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，雖然能夠更好地結(jié)合企業(yè)實(shí)際，但在與其他預(yù)算的協(xié)調(diào)方面可能存在不足，難以從政府預(yù)算的整體角度實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前我國在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體的實(shí)踐中，采取了財(cái)政部門主導(dǎo)、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與的模式。國務(wù)院規(guī)定由財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案。這種模式在一定程度上兼顧了兩者的優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)際操作中，由于財(cái)政部門與國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分不夠清晰，仍然存在溝通協(xié)調(diào)不暢、工作效率低下等問題，影響了國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的質(zhì)量和進(jìn)度。3.2.2執(zhí)行與監(jiān)督主體職責(zé)不清在國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督過程中，各主體之間的職責(zé)交叉、推諉現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果產(chǎn)生了負(fù)面影響。國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行涉及多個(gè)主體，包括財(cái)政部門、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)等。財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的撥付和管理，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督國有企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行情況，國有企業(yè)則具體負(fù)責(zé)預(yù)算的實(shí)施。在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于各主體之間的職責(zé)劃分不夠明確，存在相互推諉、扯皮的情況。在預(yù)算資金的撥付環(huán)節(jié)，財(cái)政部門可能會(huì)因?yàn)閷?duì)國有企業(yè)的項(xiàng)目需求了解不充分，導(dǎo)致資金撥付不及時(shí)或撥付金額不準(zhǔn)確；而國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)則可能認(rèn)為資金撥付是財(cái)政部門的職責(zé)，對(duì)資金撥付過程缺乏有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。國有企業(yè)在預(yù)算執(zhí)行過程中，可能會(huì)出現(xiàn)超預(yù)算支出、擅自改變預(yù)算資金用途等問題，但由于缺乏明確的責(zé)任追究機(jī)制，財(cái)政部門和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往難以對(duì)其進(jìn)行有效的約束和處罰。國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督主體也較為多元，包括人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督等。這些監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中存在職責(zé)不清、監(jiān)督重疊和監(jiān)督空白的現(xiàn)象。人大監(jiān)督主要側(cè)重于對(duì)預(yù)算的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查，但在實(shí)際監(jiān)督中，由于缺乏專業(yè)的監(jiān)督力量和深入的調(diào)查手段，往往難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中的具體問題進(jìn)行有效監(jiān)督。政府監(jiān)督主要由財(cái)政部門和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但由于兩者既是預(yù)算的執(zhí)行主體，又是監(jiān)督主體，存在自我監(jiān)督的局限性，難以保證監(jiān)督的公正性和有效性。審計(jì)監(jiān)督雖然具有專業(yè)性和獨(dú)立性，但在審計(jì)范圍和審計(jì)深度上受到一定限制，難以對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的全過程進(jìn)行全面審計(jì)。社會(huì)監(jiān)督由于信息不對(duì)稱、監(jiān)督渠道不暢等原因，難以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。由于執(zhí)行與監(jiān)督主體職責(zé)不清，導(dǎo)致國有資本經(jīng)營預(yù)算在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一系列問題。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，部分項(xiàng)目資金長期閑置，影響了國有資本的使用效率；預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，存在違規(guī)支出、挪用資金等現(xiàn)象，損害了國有資本的安全和效益；預(yù)算監(jiān)督不到位，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的問題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，無法有效保障國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了解決這些問題，需要進(jìn)一步明確國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督主體的職責(zé)，建立健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。明確財(cái)政部門、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)在預(yù)算執(zhí)行中的具體職責(zé)，加強(qiáng)各主體之間的溝通協(xié)調(diào)，確保預(yù)算執(zhí)行工作的順利進(jìn)行。合理劃分人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督的職責(zé)范圍，加強(qiáng)各監(jiān)督主體之間的協(xié)同配合，形成監(jiān)督合力。建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督過程中的違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，追究相關(guān)人員的責(zé)任，以保障國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范運(yùn)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。3.3預(yù)算收支管理法律規(guī)范缺失3.3.1收入收繳法律依據(jù)不足國有資本收益收繳是國有資本經(jīng)營預(yù)算的重要環(huán)節(jié)，然而目前在這方面缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致收繳難度較大。在收繳比例方面，雖然國家對(duì)國有資本收益收繳比例提出了總體要求，如十八屆三中全會(huì)提出到2020年國有資本收益上繳公共財(cái)政比例提高到30%，但在實(shí)際執(zhí)行中，對(duì)于不同行業(yè)、不同類型的國有企業(yè)，缺乏具體的、差異化的收繳比例規(guī)定。對(duì)于壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國有企業(yè)，由于其盈利模式和市場(chǎng)環(huán)境存在差異，應(yīng)適用不同的收繳比例。但現(xiàn)有法律并未對(duì)此進(jìn)行明確區(qū)分，導(dǎo)致在收繳過程中，難以根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況確定合理的收繳比例，影響了收繳的公平性和科學(xué)性。一些地方在執(zhí)行國有資本收益收繳時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，存在收繳比例隨意調(diào)整的情況，導(dǎo)致企業(yè)之間稅負(fù)不公平，影響了企業(yè)的積極性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在收繳范圍上，目前也存在不明確的問題。部分國有企業(yè)的特殊收入，如國有企業(yè)在境外投資的收益、國有企業(yè)無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益等，是否應(yīng)納入國有資本收益收繳范圍，以及如何納入，缺乏明確的法律規(guī)定。這使得在實(shí)際操作中，對(duì)于這些收入的收繳存在爭(zhēng)議，一些企業(yè)可能會(huì)借此逃避收繳義務(wù)，導(dǎo)致國有資本收益流失。一些國有企業(yè)在境外投資獲得了豐厚的利潤，但由于相關(guān)法律規(guī)定不明確，這些收益未能及時(shí)足額上繳，影響了國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入規(guī)模。國有資本收益收繳的法律依據(jù)不足，還體現(xiàn)在收繳程序和責(zé)任追究方面。對(duì)于國有資本收益的申報(bào)、審核、繳納等程序，缺乏詳細(xì)的法律規(guī)定，導(dǎo)致收繳工作缺乏規(guī)范的操作流程，容易出現(xiàn)漏洞和腐敗現(xiàn)象。在責(zé)任追究方面，對(duì)于企業(yè)拖欠、拒繳國有資本收益的行為，缺乏明確的法律責(zé)任規(guī)定，處罰力度不夠，難以對(duì)企業(yè)形成有效的約束，使得收繳工作難以順利進(jìn)行。一些企業(yè)長期拖欠國有資本收益，卻沒有受到相應(yīng)的法律制裁，導(dǎo)致國有資本經(jīng)營預(yù)算收入無法及時(shí)足額到位，影響了預(yù)算的執(zhí)行和國有資本的合理配置。3.3.2支出方向與結(jié)構(gòu)缺乏法律約束國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方向和結(jié)構(gòu)缺乏明確的法律約束，導(dǎo)致支出隨意性較大，結(jié)構(gòu)不合理，難以充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)的支持作用。在支出方向上，雖然相關(guān)政策文件對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的主要方向進(jìn)行了規(guī)定，如用于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補(bǔ)助支出等，但這些規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和量化標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，對(duì)于哪些項(xiàng)目屬于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整范疇，哪些技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目應(yīng)得到重點(diǎn)支持，缺乏明確的判斷依據(jù)，導(dǎo)致支出方向存在較大的主觀性和隨意性。一些地方為了追求短期政績，將國有資本經(jīng)營預(yù)算資金投向一些非關(guān)鍵領(lǐng)域和非重點(diǎn)項(xiàng)目，而對(duì)關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域支持不足，影響了國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)也存在不合理的問題。在一些地區(qū)，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中，用于國有企業(yè)補(bǔ)貼和人員經(jīng)費(fèi)的比例過高，而用于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、科技創(chuàng)新等方面的投入相對(duì)不足。這使得國有企業(yè)過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新動(dòng)力，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一些國有企業(yè)長期依靠國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的補(bǔ)貼維持運(yùn)營，自身盈利能力較弱，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。而對(duì)于一些具有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新項(xiàng)目，由于缺乏足夠的資金支持，難以快速發(fā)展壯大，影響了國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。由于缺乏法律約束，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出在不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的分配也存在不均衡的現(xiàn)象。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金相對(duì)充裕，能夠?qū)衅髽I(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目給予較多的支持；而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金相對(duì)匱乏，難以滿足當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求。在不同行業(yè)之間，一些傳統(tǒng)行業(yè)得到的國有資本經(jīng)營預(yù)算資金支持較多，而一些新興行業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)得到的支持相對(duì)較少，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的多元化。為了解決這些問題，需要通過立法明確國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)，制定具體的實(shí)施細(xì)則和量化標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)支出的約束和監(jiān)督。明確規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)優(yōu)先支持關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排等方面的投入力度；建立科學(xué)合理的支出分配機(jī)制，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)的實(shí)際需求，合理分配國有資本經(jīng)營預(yù)算資金，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；加強(qiáng)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)，建立健全績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)支出的效果進(jìn)行全面、客觀的評(píng)價(jià)，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的使用效益。3.4與其他預(yù)算關(guān)系的法律協(xié)調(diào)不足3.4.1與公共財(cái)政預(yù)算的銜接問題國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算在資金劃轉(zhuǎn)方面存在諸多問題。目前，雖然《預(yù)算法》規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算，但對(duì)于資金劃轉(zhuǎn)的具體比例、程序和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，缺乏明確的法律規(guī)定。這導(dǎo)致在實(shí)際操作中，資金劃轉(zhuǎn)的隨意性較大，難以實(shí)現(xiàn)兩者之間的有效銜接。一些地方在資金劃轉(zhuǎn)時(shí)，沒有充分考慮國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算的實(shí)際需求，導(dǎo)致資金分配不合理，影響了財(cái)政資金的整體使用效益。在國有資本經(jīng)營預(yù)算收入較高的年份，由于缺乏明確的劃轉(zhuǎn)比例規(guī)定，可能出現(xiàn)大量資金閑置在國有資本經(jīng)營預(yù)算賬戶，而公共財(cái)政預(yù)算在教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域卻資金短缺的情況；反之，在國有資本經(jīng)營預(yù)算收入較低時(shí)，又可能無法按照實(shí)際需求向公共財(cái)政預(yù)算劃轉(zhuǎn)足夠的資金，影響了公共財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行。國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算在功能定位上也存在一定的模糊性。公共財(cái)政預(yù)算主要側(cè)重于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障社會(huì)公平正義，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；而國有資本經(jīng)營預(yù)算則主要是為了實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。在實(shí)際運(yùn)行中，兩者的功能定位有時(shí)會(huì)出現(xiàn)交叉和重疊。在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，既可能有國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的投入，也可能有公共財(cái)政預(yù)算資金的支持，這就容易導(dǎo)致在項(xiàng)目資金安排和管理上出現(xiàn)職責(zé)不清的問題。一些地方為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金支持，可能會(huì)將項(xiàng)目同時(shí)申報(bào)國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算，造成資金的重復(fù)安排和浪費(fèi)。在一些國有企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的項(xiàng)目中，如環(huán)境保護(hù)、扶貧幫困等，也難以明確界定是由國有資本經(jīng)營預(yù)算還是公共財(cái)政預(yù)算來提供資金支持，影響了預(yù)算資金的合理使用和項(xiàng)目的順利實(shí)施。由于缺乏明確的法律規(guī)范，國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合也存在困難。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，兩者的編制依據(jù)、編制方法和編制時(shí)間可能存在差異，導(dǎo)致預(yù)算編制難以同步進(jìn)行，影響了預(yù)算的科學(xué)性和完整性。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，可能出現(xiàn)資金撥付不同步、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不一致等問題，影響了項(xiàng)目的推進(jìn)效率。在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，由于監(jiān)督主體和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的不同，可能導(dǎo)致對(duì)同一項(xiàng)目的監(jiān)督結(jié)果存在差異，難以形成有效的監(jiān)督合力，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的問題。3.4.2與政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的協(xié)同困境國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府性基金預(yù)算在統(tǒng)籌使用資金方面存在困難。政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府性基金預(yù)算的資金來源和使用方向都有其特殊性，在實(shí)際操作中，兩者之間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，可能既涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算資金，也涉及政府性基金預(yù)算資金，但由于缺乏明確的法律規(guī)定和協(xié)調(diào)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)籌使用，導(dǎo)致資金使用效率低下。一些地方在城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金和政府性基金預(yù)算資金分別由不同部門管理和安排，由于部門之間溝通不暢，無法根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求合理分配資金，造成部分資金閑置，部分資金短缺，影響了項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量。國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在信息共享方面存在障礙。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在資金來源和使用方向上存在一定的關(guān)聯(lián)，在國有資本收益上繳公共財(cái)政后，可能會(huì)有部分資金用于補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金。由于缺乏完善的信息共享機(jī)制，兩者之間的信息交流不暢，導(dǎo)致在資金安排和使用上難以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同。社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門無法及時(shí)了解國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入情況和資金分配計(jì)劃，難以根據(jù)實(shí)際需求合理安排社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支；國有資本經(jīng)營預(yù)算管理部門也無法掌握社會(huì)保險(xiǎn)基金的缺口和需求，難以有針對(duì)性地安排資金補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金，影響了社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性和國有資本經(jīng)營預(yù)算的社會(huì)效益。國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在預(yù)算目標(biāo)和政策導(dǎo)向方面也存在一定的差異，這使得三者之間的協(xié)同配合更加困難。政府性基金預(yù)算主要是為了支持特定公共事業(yè)的發(fā)展，具有較強(qiáng)的專項(xiàng)性和政策性；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算則主要是為了保障社會(huì)成員的基本生活權(quán)益，具有較強(qiáng)的保障性和穩(wěn)定性；國有資本經(jīng)營預(yù)算則主要是為了實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值和國有經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化調(diào)整，具有較強(qiáng)的經(jīng)營性和戰(zhàn)略性。由于三者的預(yù)算目標(biāo)和政策導(dǎo)向不同，在實(shí)際操作中，難以形成統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制，容易出現(xiàn)各自為政的情況，影響了財(cái)政資金的整體效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在一些涉及民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目中，需要綜合運(yùn)用國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的資金，但由于缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)資金的整合和優(yōu)化配置，無法充分發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益。四、國外國有資本經(jīng)營預(yù)算立法經(jīng)驗(yàn)借鑒4.1典型國家的立法實(shí)踐4.1.1美國的國有資本經(jīng)營預(yù)算立法美國作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家，其國有資本在經(jīng)濟(jì)體系中雖占比相對(duì)較小，但在一些關(guān)鍵領(lǐng)域仍發(fā)揮著重要作用。美國沒有專門針對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的立法，其國有資本相關(guān)的預(yù)算管理主要融入聯(lián)邦預(yù)算制度之中。在預(yù)算編制方面，美國聯(lián)邦預(yù)算的編制是一個(gè)復(fù)雜且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程。編制工作由總統(tǒng)負(fù)總責(zé)，白宮所屬的管理與預(yù)算辦公室（OMB）負(fù)責(zé)具體編制?？偨y(tǒng)在編制預(yù)算時(shí)，需綜合考慮國家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策目標(biāo)以及各部門的需求。OMB會(huì)與多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同工作，如美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，為預(yù)算編制提供經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和趨勢(shì)判斷；財(cái)政部參與收入概算和稅收政策的策劃，依據(jù)歷年的收入情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)，編制收入預(yù)算，供預(yù)算局作參考。各行政部門需根據(jù)自身職能和發(fā)展規(guī)劃，向OMB提交預(yù)算申請(qǐng)，OMB對(duì)這些申請(qǐng)進(jìn)行審核、匯總和平衡，最終形成聯(lián)邦預(yù)算草案，提交總統(tǒng)審核。美國聯(lián)邦預(yù)算編制時(shí)間跨度長，從10月1日到下一年的9月30日，長達(dá)12個(gè)月之久，充足的編制時(shí)間使得預(yù)算編制能夠充分考慮各種因素，提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。預(yù)算執(zhí)行過程中，美國建立了嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算一經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)，各部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得隨意突破預(yù)算的收支規(guī)模。在預(yù)算執(zhí)行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事，經(jīng)過國會(huì)通過立法修正案。每個(gè)聯(lián)邦部門都設(shè)有自己的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由本部門的財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，對(duì)本部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常監(jiān)督。OMB有權(quán)檢查所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的賬目，確保預(yù)算執(zhí)行符合規(guī)定。為了防止公共領(lǐng)域里的權(quán)力濫用，美國于1978年成立了總檢察官辦公室，總檢察官經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)后由總統(tǒng)任命，有權(quán)查閱被審計(jì)部門的所有文件，各部門的各類人員必須回答總檢察官提出的所有問題，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行外部監(jiān)督。美國聯(lián)邦預(yù)算的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要由各部門內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和OMB負(fù)責(zé)，注重對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性和效率性進(jìn)行監(jiān)督；外部監(jiān)督則由總檢察官辦公室、國會(huì)等機(jī)構(gòu)承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)和問責(zé)，以及對(duì)預(yù)算決策的監(jiān)督。國會(huì)中與財(cái)政預(yù)算立法有關(guān)的機(jī)構(gòu)眾多，包括參眾兩院撥款委員會(huì)、參眾兩院籌款委員會(huì)、參眾兩院預(yù)算委員會(huì)、國會(huì)預(yù)算辦公室和總會(huì)計(jì)局等。國會(huì)預(yù)算辦公室對(duì)經(jīng)濟(jì)與預(yù)算進(jìn)行獨(dú)立的分析與預(yù)計(jì)，評(píng)判總統(tǒng)預(yù)算局編制的預(yù)算，并獨(dú)立地編制出一整套預(yù)算，為國會(huì)提供客觀、及時(shí)、非政治化的分析，這些分析有助于國會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審議和監(jiān)督?？倳?huì)計(jì)局的任務(wù)是審計(jì)政府財(cái)務(wù)，使政府財(cái)務(wù)活動(dòng)限制在國會(huì)批準(zhǔn)的范圍內(nèi)，確保預(yù)算執(zhí)行的合法性和規(guī)范性。4.1.2英國的國有資本經(jīng)營預(yù)算立法英國的國有資本經(jīng)營預(yù)算立法具有獨(dú)特的特點(diǎn)，在國有企業(yè)監(jiān)管和預(yù)算管理方面形成了較為完善的體系。在國有企業(yè)監(jiān)管方式上，英國政府主要通過立法和政策引導(dǎo)來規(guī)范國有企業(yè)的運(yùn)營。英國政府制定了一系列法律法規(guī)，明確國有企業(yè)的設(shè)立、運(yùn)營、管理和監(jiān)督等方面的規(guī)則，保障國有企業(yè)在法律框架內(nèi)運(yùn)行。英國政府注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，在國有企業(yè)的經(jīng)營決策、投資運(yùn)營等方面給予企業(yè)較大的自主權(quán)，使其能夠根據(jù)市場(chǎng)需求和自身發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。政府通過向國有企業(yè)派駐董事等方式，參與企業(yè)的重大決策，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營管理，確保國有企業(yè)的運(yùn)營符合國家利益和政策導(dǎo)向。在國有資本經(jīng)營預(yù)算收支管理方面，英國國家預(yù)算的編制由財(cái)政部負(fù)責(zé)。財(cái)政收入由財(cái)政大臣擬定概算，預(yù)算支出的編制是為期五年的政府公共支出計(jì)劃，并以白皮書的形式公開發(fā)表。具體過程為財(cái)政部向各部門發(fā)出編制概算的通知，各部門編制概算估計(jì)書后提交財(cái)政部，由財(cái)政部審核匯編出英國政府支出概算，然后與收入概算一起提請(qǐng)國會(huì)議決。在預(yù)算執(zhí)行過程中，支出預(yù)算部分由財(cái)政部指導(dǎo)、監(jiān)督各政府主管機(jī)關(guān)來執(zhí)行，財(cái)政部主計(jì)長負(fù)責(zé)按規(guī)定的項(xiàng)目和數(shù)額撥付款項(xiàng)；收入預(yù)算主要由關(guān)稅和貨物稅局以及國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)執(zhí)行，國庫出納業(yè)務(wù)由英格蘭銀行代理。各部大臣負(fù)責(zé)本部門支出的經(jīng)濟(jì)效益和資金的有效使用，英王任命的審計(jì)長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，確保預(yù)算資金的使用符合預(yù)算安排和相關(guān)規(guī)定，提高資金使用效益。英國現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度的根本出發(fā)點(diǎn)是在政府逐步放權(quán)的情況下，利用財(cái)政預(yù)算完備的法規(guī)，使國家預(yù)算盡可能民主和完善。從預(yù)算的編制、審查，再到監(jiān)督，既做到了放手讓各部門和機(jī)構(gòu)參與預(yù)算過程，又運(yùn)用分權(quán)的機(jī)制來使得各個(gè)權(quán)力部門之間相互制約、相互促進(jìn)。在預(yù)算編制過程中，各部門參與編制概算，財(cái)政部進(jìn)行審核匯編，體現(xiàn)了一定的民主性；在預(yù)算審查和監(jiān)督方面，國會(huì)、內(nèi)閣、審計(jì)長等不同機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)不同的職責(zé)，形成了有效的制衡機(jī)制，保障了預(yù)算的科學(xué)性、公正性和合法性。4.1.3新加坡的國有資本經(jīng)營預(yù)算立法新加坡的淡馬錫模式在國有資本經(jīng)營預(yù)算立法方面取得了顯著的成功經(jīng)驗(yàn)，為世界各國提供了有益的借鑒。淡馬錫控股公司在新加坡國有資本運(yùn)營中扮演著核心角色。它代表政府管理國有資產(chǎn)，依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作國有資本。淡馬錫在市場(chǎng)上以獨(dú)立法人面目出現(xiàn)，擁有充分的自主權(quán)，完全按市場(chǎng)方式經(jīng)營，而政府在不直接參與的情況下有效實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)。政府通過向淡馬錫委派董事控制人事權(quán)，通過審閱淡馬錫財(cái)務(wù)報(bào)告、討論公司經(jīng)營績效和投資計(jì)劃等，把握企業(yè)發(fā)展方向，并通過直接投資、管理投資以及割讓投資等方式，確保國有資產(chǎn)保值增值。淡馬錫的投資資金主要來源于從投資活動(dòng)中獲得的股息、分紅和實(shí)際資產(chǎn)發(fā)售所獲得的收益，同時(shí)也會(huì)通過發(fā)行債券獲得資金補(bǔ)充，多元化的資金來源為其國有資本運(yùn)營提供了充足的資金支持。在國有資本經(jīng)營預(yù)算管理上，淡馬錫以控股股東身份，積極參與提名、考評(píng)、獎(jiǎng)懲旗下淡聯(lián)企業(yè)董事會(huì)成員，比照淡馬錫董事會(huì)建設(shè)原則加強(qiáng)淡聯(lián)企業(yè)的董事會(huì)建設(shè)。淡聯(lián)企業(yè)董事會(huì)負(fù)責(zé)制定公司的發(fā)展戰(zhàn)略，積極考評(píng)公司管理層的業(yè)績表現(xiàn)，挑選管理層接班人，制定并考核其薪酬。淡聯(lián)企業(yè)必須及時(shí)向淡馬錫呈報(bào)其董事會(huì)會(huì)議備忘錄，提交月度、半年度、年度財(cái)務(wù)管理報(bào)告以及公司有關(guān)投資和貸款方面的計(jì)劃等，供淡馬錫監(jiān)督?jīng)Q策參考。這種保持“一臂之距”的管控體制，既確保了發(fā)揮公司管理層的自主經(jīng)營權(quán)，又確保引導(dǎo)旗下企業(yè)在確定的戰(zhàn)略方向上進(jìn)行穩(wěn)健的經(jīng)營，為股東創(chuàng)造持續(xù)回報(bào)。新加坡的國有公司和國有控股公司要接受嚴(yán)格的外部監(jiān)督，包括政府反貪局等檢察機(jī)關(guān)、輿論以及公眾的多種監(jiān)督。政府鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)國有公司中的不法行為進(jìn)行曝光，淡馬錫等政府控股公司長期以來均為媒體的關(guān)注焦點(diǎn)，其下屬公司的重大活動(dòng)也常常用諸報(bào)端，使得政府控股公司和其下屬的國有公司在涉及公司重大業(yè)務(wù)決策時(shí)難以暗箱操作。新加坡政府規(guī)定，國有公司無論上市與否，其經(jīng)營狀況都應(yīng)公開，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人，只需要交納5新元的費(fèi)用，都可以在注冊(cè)局調(diào)閱任何一家國有公司包括政府控股公司的有關(guān)資產(chǎn)管理信息和公司資料，這種高度的透明度和嚴(yán)格的外部監(jiān)督機(jī)制，有效保障了國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范運(yùn)行和國有資產(chǎn)的安全。4.2國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示美國、英國、新加坡等國家在國有資本經(jīng)營預(yù)算立法方面的實(shí)踐，為我國提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒，在預(yù)算主體職責(zé)、收支管理以及監(jiān)督機(jī)制等方面具有重要的啟示意義。明確預(yù)算主體職責(zé)分工至關(guān)重要。美國通過法律明確總統(tǒng)、管理與預(yù)算辦公室、財(cái)政部等在預(yù)算編制中的職責(zé)，各機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和效率。英國財(cái)政部負(fù)責(zé)國家預(yù)算編制，各部門參與概算編制，形成了分工明確、相互制約的機(jī)制。我國應(yīng)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，通過立法清晰界定財(cái)政部門、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)等在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督中的職責(zé)。明確財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的統(tǒng)籌管理和宏觀調(diào)控，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)國有企業(yè)的具體監(jiān)管和預(yù)算建議草案的提出，國有企業(yè)負(fù)責(zé)預(yù)算的具體執(zhí)行，避免職責(zé)交叉和推諉現(xiàn)象，提高預(yù)算管理的效率和效果。完善預(yù)算收支管理法律規(guī)范是關(guān)鍵。在收入收繳方面，應(yīng)制定明確的法律規(guī)定，根據(jù)不同行業(yè)、企業(yè)的特點(diǎn)，合理確定國有資本收益收繳比例和范圍，規(guī)范收繳程序，明確企業(yè)的申報(bào)義務(wù)和責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)拖欠、拒繳行為的法律制裁，確保國有資本收益及時(shí)足額上繳。在支出方向和結(jié)構(gòu)上，通過立法明確國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)重點(diǎn)支持的領(lǐng)域和項(xiàng)目，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，制定量化的支出標(biāo)準(zhǔn)和績效目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)支出的約束和監(jiān)督，提高資金使用效益，避免支出的隨意性和不合理性。強(qiáng)化法律監(jiān)督機(jī)制是保障。美國建立了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的嚴(yán)格監(jiān)督體系，內(nèi)部由各部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理與預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)，外部由總檢察官辦公室、國會(huì)等進(jìn)行監(jiān)督，確保預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性和資金使用的效益性。英國通過英王任命的審計(jì)長領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，各部大臣負(fù)責(zé)本部門支出的經(jīng)濟(jì)效益和資金有效使用，形成了有效的監(jiān)督制衡機(jī)制。新加坡的國有公司接受政府反貪局、輿論以及公眾的多種監(jiān)督，高度透明的監(jiān)督環(huán)境有效保障了國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范運(yùn)行。我國應(yīng)構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系，加強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威性和專業(yè)性，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和專業(yè)性，完善政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督參與，形成監(jiān)督合力，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的全過程監(jiān)督，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算依法依規(guī)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值和有效利用。五、完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算立法的建議5.1構(gòu)建完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算法律體系5.1.1制定專門的國有資本經(jīng)營預(yù)算法制定專門的國有資本經(jīng)營預(yù)算法，是完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算法律體系的關(guān)鍵舉措。這部法律應(yīng)全面涵蓋國有資本經(jīng)營預(yù)算的各個(gè)方面，明確核心內(nèi)容，提升立法層級(jí)，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。在立法目的上，國有資本經(jīng)營預(yù)算法應(yīng)明確以實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值、優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及保障國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為宗旨。通過法律手段，引導(dǎo)國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，提高國有資本的運(yùn)營效率和效益，實(shí)現(xiàn)國有資本的合理配置和有效利用，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支持。該法應(yīng)確立一系列基本原則，以指導(dǎo)國有資本經(jīng)營預(yù)算的各項(xiàng)工作。遵循公開透明原則，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等全過程向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督，提高預(yù)算的透明度和公信力。堅(jiān)持收支平衡原則，要求國有資本經(jīng)營預(yù)算按照收支平衡的要求編制，避免出現(xiàn)赤字，確保財(cái)政資金的穩(wěn)健運(yùn)行。貫徹效益優(yōu)先原則，注重國有資本的投資效益和經(jīng)濟(jì)效益，通過科學(xué)合理的預(yù)算安排，提高國有資本的回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。體現(xiàn)服務(wù)國家戰(zhàn)略原則，將國有資本經(jīng)營預(yù)算與國家的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等緊密結(jié)合，為國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供資金支持和政策引導(dǎo)。明確預(yù)算主體是國有資本經(jīng)營預(yù)算法的重要內(nèi)容。應(yīng)清晰界定財(cái)政部門、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)等在國有資本經(jīng)營預(yù)算中的職責(zé)和權(quán)限。財(cái)政部門作為預(yù)算管理的核心部門，負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算的總體編制、資金統(tǒng)籌管理和宏觀調(diào)控，制定預(yù)算政策和管理制度，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，確保預(yù)算資金的合理分配和有效使用。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國有資本的出資人代表，負(fù)責(zé)對(duì)國有企業(yè)的具體監(jiān)管，參與國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案的編制，提出國有企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和投資計(jì)劃，監(jiān)督國有企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行情況，維護(hù)國有資本的權(quán)益。國有企業(yè)作為預(yù)算執(zhí)行的主體，負(fù)責(zé)編制本企業(yè)的預(yù)算草案，按照批準(zhǔn)的預(yù)算組織實(shí)施，確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，及時(shí)向財(cái)政部門和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，接受監(jiān)督檢查。收支范圍的界定對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算至關(guān)重要。在收入方面，法律應(yīng)明確規(guī)定國有資本收益的具體范圍，包括國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司應(yīng)交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等，并根據(jù)不同行業(yè)、企業(yè)的特點(diǎn)，合理確定國有資本收益收繳比例，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保國有資本收益及時(shí)足額上繳。在支出方面，應(yīng)明確國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的主要方向，包括資本性支出，用于國有企業(yè)的新設(shè)投資、增資擴(kuò)股、并購重組等，以推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整；費(fèi)用性支出，用于國有企業(yè)的科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、人才培養(yǎng)等，以提高國有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；轉(zhuǎn)移性支出，用于國有資本收益向一般公共預(yù)算的調(diào)入，以及對(duì)社會(huì)保障基金等的補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)全民共享國有企業(yè)發(fā)展成果；其他支出，用于滿足國家戰(zhàn)略和政策需要的其他支出。通過明確收支范圍，使國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金來源和使用方向更加清晰，提高預(yù)算的科學(xué)性和規(guī)范性。提高國有資本經(jīng)營預(yù)算法的立法層級(jí)，有助于增強(qiáng)法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性。目前，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)規(guī)定主要散見于行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策文件中，法律層級(jí)相對(duì)較低，約束力有限。制定專門的國有資本經(jīng)營預(yù)算法，將其上升為法律層面，能夠提高法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性，為國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的長期穩(wěn)定運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算在法治軌道上規(guī)范運(yùn)行。5.1.2修訂與完善相關(guān)配套法規(guī)完善相關(guān)配套法規(guī)，是構(gòu)建完整國有資本經(jīng)營預(yù)算法律體系的重要組成部分。《預(yù)算法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)與國有資本經(jīng)營預(yù)算密切相關(guān)，對(duì)其進(jìn)行修訂與完善，使其與專門的國有資本經(jīng)營預(yù)算法相配套，能夠進(jìn)一步提高國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的科學(xué)性和可操作性?！额A(yù)算法》作為我國預(yù)算管理的基本法律，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的整體框架和基本原則做出了規(guī)定。為更好地與國有資本經(jīng)營預(yù)算法相銜接，應(yīng)進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》。在預(yù)算編制方面，明確國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制程序和時(shí)間要求，確保各類預(yù)算之間的協(xié)調(diào)一致。規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的具體流程，包括預(yù)算草案的編制主體、編制依據(jù)、編制時(shí)間等，以及預(yù)算草案的審核、匯總和上報(bào)程序，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。在預(yù)算執(zhí)行方面，加強(qiáng)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理，明確預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任和監(jiān)督主體的職責(zé)，建立健全預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，確保預(yù)算資金按照預(yù)算安排使用，提高預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。在預(yù)算調(diào)整方面，明確國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整的條件、程序和審批權(quán)限，規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為，防止隨意調(diào)整預(yù)算，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在預(yù)算監(jiān)督方面，強(qiáng)化人大對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督職能，明確人大監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程監(jiān)督，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算依法依規(guī)運(yùn)行。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算也有相關(guān)規(guī)定，但部分內(nèi)容較為原則化，需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。在國有資本收益收繳方面，進(jìn)一步明確國有資本收益的收繳范圍、收繳比例和收繳程序，加強(qiáng)對(duì)國有資本收益收繳的管理和監(jiān)督，確保國有資本收益及時(shí)足額上繳。規(guī)定不同行業(yè)、不同類型國有企業(yè)的國有資本收益收繳比例，根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況和發(fā)展階段，合理確定收繳比例，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在國有企業(yè)預(yù)算管理方面，明確國有企業(yè)在國有資本經(jīng)營預(yù)算中的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范國有企業(yè)的預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)預(yù)算管理的指導(dǎo)和監(jiān)督，提高國有企業(yè)預(yù)算管理的水平。要求國有企業(yè)按照規(guī)定編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，如實(shí)反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，定期向出資人機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，接受監(jiān)督檢查。在國有資產(chǎn)監(jiān)督方面，完善國有資產(chǎn)監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)運(yùn)營的全過程監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)的安全和保值增值。明確國有資產(chǎn)監(jiān)督的主體、對(duì)象、內(nèi)容和方式，建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)重大事項(xiàng)的監(jiān)督，如重大投資、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，確保國有資產(chǎn)的合理使用和有效配置。除《預(yù)算法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》外，還應(yīng)修訂和完善其他相關(guān)配套法規(guī)，如《公司法》《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等。《公司法》應(yīng)進(jìn)一步明確國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營規(guī)則，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施提供良好的企業(yè)制度基礎(chǔ)。規(guī)定國有企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)管理層的監(jiān)督和約束，確保國有企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)符合國有資本經(jīng)營預(yù)算的要求。《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》應(yīng)細(xì)化國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和監(jiān)管方式，加強(qiáng)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效性。明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管程序，建立健全監(jiān)管指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果和國有資本保值增值情況的監(jiān)督評(píng)價(jià)。通過修訂與完善相關(guān)配套法規(guī)，使其與專門的國有資本經(jīng)營預(yù)算法相互配合、相互補(bǔ)充，形成完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算法律體系，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)范實(shí)施提供全面、系統(tǒng)的法律保障，促進(jìn)國有資本的合理配置和有效利用，推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。5.2明確預(yù)算主體及其職責(zé)權(quán)限5.2.1合理劃分編制主體職責(zé)在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體職責(zé)劃分上，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策要求，明確財(cái)政部門與國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自的核心職責(zé)，以確保預(yù)算編制工作的科學(xué)、高效開展。財(cái)政部門作為國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的核心主體之一，承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀管理的重要職責(zé)。依據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定，財(cái)政部門負(fù)責(zé)擬定國有資本經(jīng)營預(yù)算的總體政策和制度框架，明確預(yù)算編制的基本原則、方法和程序。財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政收支狀況以及國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，制定年度國有資本經(jīng)營預(yù)算編制指南，為預(yù)算編制提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總、審核各部門和單位報(bào)送的國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案，綜合考慮國家財(cái)政資金的總體安排和國有資本的運(yùn)營需求，進(jìn)行統(tǒng)籌平衡和優(yōu)化調(diào)整。在審核過程中，財(cái)政部門需對(duì)預(yù)算建議草案中的收入預(yù)測(cè)、支出安排、項(xiàng)目可行性等進(jìn)行全面審查，確保預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性。財(cái)政部門還承擔(dān)著向政府和人大報(bào)告國有資本經(jīng)營預(yù)算編制情況的責(zé)任，接受政府的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督，根據(jù)反饋意見對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改完善，最終形成完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，提交政府審定和人大批準(zhǔn)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國有資本的出資人代表，在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中具有不可替代的作用。依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)所監(jiān)管國有企業(yè)的經(jīng)營狀況進(jìn)行深入了解和全面分析，掌握國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、發(fā)展戰(zhàn)略等關(guān)鍵信息。在此基礎(chǔ)上，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織所監(jiān)管國有企業(yè)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案，指導(dǎo)國有企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際情況，合理確定預(yù)算收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，確保預(yù)算建議草案符合企業(yè)發(fā)展需求和國有資本運(yùn)營目標(biāo)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)報(bào)送的預(yù)算建議草案進(jìn)行初審，重點(diǎn)審查預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，以及預(yù)算安排是否符合國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將初審后的預(yù)算建議草案報(bào)送財(cái)政部門，并積極參與財(cái)政部門組織的預(yù)算編制協(xié)調(diào)會(huì)議，就預(yù)算編制中的重大問題與財(cái)政部門進(jìn)行溝通協(xié)商，提出合理建議，共同推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作的順利進(jìn)行。為確保財(cái)政部門與國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制中能夠有效協(xié)調(diào)配合，應(yīng)建立健全常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。定期召開聯(lián)席會(huì)議，由財(cái)政部門和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人及業(yè)務(wù)人員參加，共同研究解決預(yù)算編制過程中遇到的重大問題和分歧。在聯(lián)席會(huì)議上，雙方可以就預(yù)算編制的政策導(dǎo)向、收支安排、項(xiàng)目審批等進(jìn)行深入討論，達(dá)成共識(shí)，形成一致意見。建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息實(shí)時(shí)共享。通過信息共享平臺(tái)，雙方可以及時(shí)了解國有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果、重大投資項(xiàng)目等信息，為預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。加強(qiáng)日常工作中的溝通交流，建立業(yè)務(wù)人員之間的定期聯(lián)絡(luò)機(jī)制，及時(shí)傳遞預(yù)算編制的相關(guān)信息和工作進(jìn)展情況，確保雙方工作的協(xié)同性和一致性。在預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，雙方業(yè)務(wù)人員應(yīng)保持密切溝通，及時(shí)解決出現(xiàn)的問題，避免因信息不暢導(dǎo)致工作延誤或失誤。5.2.2強(qiáng)化執(zhí)行與監(jiān)督主體責(zé)任明確國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行主體的具體職責(zé)和執(zhí)行流程，是確保預(yù)算目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。國有企業(yè)作為預(yù)算執(zhí)行的直接主體，承擔(dān)著嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算組織實(shí)施各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要責(zé)任。國有企業(yè)應(yīng)制定詳細(xì)的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，將預(yù)算指標(biāo)分解到各個(gè)部門和崗位，明確各部門和崗位在預(yù)算執(zhí)行中的具體職責(zé)和任務(wù)，確保預(yù)算執(zhí)行工作的有序開展。在預(yù)算執(zhí)行過程中，國有企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格控制各項(xiàng)支出，確保支出符合預(yù)算安排和相關(guān)規(guī)定，不得擅自超預(yù)算支出或改變預(yù)算資金用途。國有企業(yè)應(yīng)建立健全預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差和問題。定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析和總結(jié)，向國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，如實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、存在的問題及改進(jìn)措施，接受上級(jí)部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行中承擔(dān)著重要的監(jiān)管職責(zé)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全對(duì)國有企業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查機(jī)制，定期或不定期地對(duì)國有企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和評(píng)估。在監(jiān)督檢查過程中，重點(diǎn)檢查國有企業(yè)是否嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行是否規(guī)范、合規(guī)，是否存在違規(guī)支出、挪用資金等問題。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時(shí)下達(dá)整改通知，要求國有企業(yè)限期整改，并跟蹤整改情況，確保問題得到有效解決。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)預(yù)算執(zhí)行的績效評(píng)價(jià)，建立科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)國有企業(yè)預(yù)算執(zhí)行的效果進(jìn)行全面、客觀的評(píng)價(jià)，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核獎(jiǎng)懲掛鉤，激勵(lì)國有企業(yè)提高預(yù)算執(zhí)行效率和效益。財(cái)政部門在國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行中發(fā)揮著宏觀管理和監(jiān)督的作用。財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的撥付和使用進(jìn)行管理和監(jiān)督，確保預(yù)算資金及時(shí)足額撥付到國有企業(yè)，并按照規(guī)定用途使用。財(cái)政部門應(yīng)建立健全預(yù)算資金撥付管理制度，明確資金撥付的程序、時(shí)間和要求，加強(qiáng)對(duì)資金撥付環(huán)節(jié)的審核和監(jiān)控，防止資金滯留、挪用等問題的發(fā)生。財(cái)政部門對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總體監(jiān)控和分析，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)與國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)溝通協(xié)調(diào)，共同研究解決措施。財(cái)政部門還應(yīng)配合審計(jì)機(jī)關(guān)等監(jiān)督部門，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，確保預(yù)算執(zhí)