破局與重塑：我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型的深度剖析與路徑探索一、引言1.1研究背景與意義隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的不斷變化，養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的核心組成部分，其重要性日益凸顯。在過去幾十年里，我國逐步建立起了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系，但其中長期存在的“雙軌制”問題引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注和討論。在我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工實行不同的養(yǎng)老保險制度，即“雙軌制”。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險費用主要由國家財政負(fù)擔(dān)，退休后按照本人退休前工資的一定比例計發(fā)養(yǎng)老金，待遇水平相對較高；而企業(yè)職工則需要個人和企業(yè)共同繳納養(yǎng)老保險費用，養(yǎng)老金待遇主要取決于個人繳費年限和繳費基數(shù)，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員相比，同等條件下企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平往往偏低。這種“雙軌制”的養(yǎng)老保險模式在特定歷史時期發(fā)揮了一定作用，但隨著時代的發(fā)展，其弊端愈發(fā)明顯。從社會公平角度來看，養(yǎng)老保險“雙軌制”造成了不同群體之間養(yǎng)老保險待遇的巨大差距。這種差距不僅體現(xiàn)在養(yǎng)老金數(shù)額上，還體現(xiàn)在養(yǎng)老保障的穩(wěn)定性和可持續(xù)性方面。例如，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在一些地區(qū)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的月均養(yǎng)老金比企業(yè)退休職工高出數(shù)千元。這種不公平的待遇分配引發(fā)了社會公眾對公平正義的質(zhì)疑，影響了社會的和諧穩(wěn)定。社會公平是社會發(fā)展的基石，養(yǎng)老保險作為一項基本的社會保障制度，本應(yīng)體現(xiàn)公平原則，確保每個公民在年老時都能獲得基本的生活保障。然而，“雙軌制”的存在卻違背了這一原則，使得企業(yè)職工在為社會創(chuàng)造財富的同時，在養(yǎng)老待遇上卻明顯低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，這無疑會引發(fā)企業(yè)職工的不滿情緒，加劇社會矛盾。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度分析，“雙軌制”不利于人才的合理流動和資源的優(yōu)化配置。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人才的自由流動對于提高經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級具有重要意義。然而，由于養(yǎng)老保險“雙軌制”的存在，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的養(yǎng)老保險待遇差異成為了人才流動的一大障礙。許多優(yōu)秀人才為了獲得更好的養(yǎng)老保障，更傾向于選擇進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，而企業(yè)在吸引人才方面則面臨更大的困難。這不僅限制了企業(yè)的發(fā)展活力，也影響了整個社會的經(jīng)濟(jì)效率。以某高新技術(shù)企業(yè)為例，該企業(yè)在招聘高端技術(shù)人才時，雖然提供了優(yōu)厚的薪資待遇，但由于擔(dān)心未來的養(yǎng)老保障問題，一些人才最終選擇了進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位，導(dǎo)致企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展受到一定阻礙。此外，隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老保險基金的支付壓力不斷增大。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險由財政負(fù)擔(dān)，在人口老齡化背景下，財政壓力日益沉重；而企業(yè)職工養(yǎng)老保險雖然由個人和企業(yè)共同繳費，但由于養(yǎng)老金待遇相對較低，部分企業(yè)職工在退休后面臨生活困難，也給社會帶來了一定的負(fù)擔(dān)。因此，改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”，對于完善我國養(yǎng)老保險制度、緩解財政壓力、提高養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性具有重要的現(xiàn)實意義。只有建立統(tǒng)一、公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，才能更好地適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，保障廣大人民群眾的晚年生活，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀在國外，養(yǎng)老保險制度研究起步較早，成果豐富。從養(yǎng)老保險制度的模式來看，學(xué)者們對現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制和部分積累制進(jìn)行了深入探討。如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森（PaulA.Samuelson）對現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行了理論分析，認(rèn)為在人口結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠?qū)崿F(xiàn)代際之間的收入再分配，保障老年人的基本生活。而對于基金積累制，一些學(xué)者指出，它能夠?qū)€人的養(yǎng)老儲蓄與未來的養(yǎng)老金收益緊密聯(lián)系起來，提高個人的養(yǎng)老責(zé)任意識和儲蓄積極性，如智利在20世紀(jì)80年代實施的養(yǎng)老金私有化改革，采用基金積累制，將養(yǎng)老保險基金交由私人機(jī)構(gòu)管理運營，在一定程度上提高了養(yǎng)老金的投資收益和運營效率。在養(yǎng)老保險制度的公平性研究方面，國外學(xué)者從多個角度進(jìn)行了分析。有學(xué)者通過對不同收入群體養(yǎng)老保險待遇的研究發(fā)現(xiàn)，高收入群體在養(yǎng)老保險制度中往往受益更多，這主要是因為高收入群體的繳費基數(shù)高，養(yǎng)老金待遇也相應(yīng)較高，從而加劇了社會的不平等。如在德國，公務(wù)員的養(yǎng)老保險待遇明顯高于普通企業(yè)職工，這種待遇差距引發(fā)了社會對公平性的關(guān)注和討論。同時，國外學(xué)者還關(guān)注養(yǎng)老保險制度在不同性別、地區(qū)之間的公平性問題。研究表明，女性由于平均工資較低、就業(yè)中斷時間較長等原因，在養(yǎng)老保險待遇上往往低于男性；而不同地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力的差異，養(yǎng)老保險待遇也存在較大差距。關(guān)于養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性研究，國外學(xué)者主要關(guān)注人口老齡化、經(jīng)濟(jì)增長和養(yǎng)老保險基金的財務(wù)狀況等因素對養(yǎng)老保險制度的影響。隨著全球人口老齡化的加劇，養(yǎng)老保險基金的支付壓力不斷增大，如何確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展成為研究的重點。一些學(xué)者提出通過提高退休年齡、調(diào)整繳費率和養(yǎng)老金待遇水平等措施來緩解養(yǎng)老保險基金的支付壓力，增強(qiáng)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。例如，在日本，由于人口老齡化嚴(yán)重，政府通過多次提高退休年齡和調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平，以應(yīng)對養(yǎng)老保險基金的支付危機(jī)。在國內(nèi)，養(yǎng)老保險“雙軌制”一直是研究的熱點問題。許多學(xué)者對“雙軌制”的形成原因進(jìn)行了分析。從歷史發(fā)展角度來看，我國在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，為了適應(yīng)國有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的需要，逐步建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革相對滯后，從而形成了“雙軌制”。從制度設(shè)計角度分析，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)在資金來源、養(yǎng)老金計發(fā)辦法和管理體制等方面存在差異，導(dǎo)致了“雙軌制”的產(chǎn)生。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險資金主要由財政負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金計發(fā)與個人工資和工作年限掛鉤；而企業(yè)職工養(yǎng)老保險則由企業(yè)和個人共同繳費，養(yǎng)老金待遇主要取決于個人繳費年限和繳費基數(shù)。在養(yǎng)老保險“雙軌制”的弊端研究方面，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為“雙軌制”造成了社會公平性缺失。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇差距較大，引發(fā)了社會公眾對公平正義的質(zhì)疑，影響了社會的和諧穩(wěn)定。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在一些地區(qū)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的月均養(yǎng)老金比企業(yè)退休職工高出數(shù)千元，這種不公平的待遇分配加劇了社會矛盾。同時，“雙軌制”也阻礙了人才的合理流動，不利于人力資源的優(yōu)化配置。由于養(yǎng)老保險待遇的差異，許多人才更傾向于進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，而企業(yè)在吸引人才方面面臨困難，限制了企業(yè)的發(fā)展活力。此外，“雙軌制”還導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)日益沉重，隨著人口老齡化的加劇，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險由財政負(fù)擔(dān)，給財政帶來了巨大壓力。關(guān)于養(yǎng)老保險“雙軌制”的改革路徑和對策研究，國內(nèi)學(xué)者提出了多種建議。在制度并軌方面，有學(xué)者主張建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工納入同一制度框架下，統(tǒng)一繳費標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金計發(fā)辦法和管理體制，以實現(xiàn)公平性。在配套措施方面，學(xué)者們提出建立職業(yè)年金制度，作為基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)充，提高職工的養(yǎng)老待遇；加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的管理和運營，提高基金的保值增值能力；完善相關(guān)法律法規(guī)，為養(yǎng)老保險制度改革提供法律保障。國內(nèi)外在養(yǎng)老保險制度及“雙軌制”轉(zhuǎn)型研究方面已取得一定成果，但仍存在一些空白與不足。在國際比較研究方面，對不同國家養(yǎng)老保險制度的深入對比和經(jīng)驗借鑒還不夠全面，尤其是在制度設(shè)計、運行機(jī)制和改革路徑等方面的比較研究有待加強(qiáng)。在國內(nèi)研究中，對于養(yǎng)老保險“雙軌制”改革后的制度銜接和過渡問題，以及如何有效解決改革過程中面臨的利益調(diào)整和社會穩(wěn)定等問題，還需要進(jìn)一步深入研究。此外，在養(yǎng)老保險制度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)同性研究方面，目前的研究還相對薄弱，如何使養(yǎng)老保險制度更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會公平，是未來研究需要關(guān)注的重要方向。1.3研究方法與創(chuàng)新點在研究過程中，本文將綜合運用多種研究方法，以確保研究的科學(xué)性、全面性和深入性。文獻(xiàn)研究法是本文研究的基礎(chǔ)。通過廣泛查閱國內(nèi)外相關(guān)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、政策文件、統(tǒng)計資料等，對養(yǎng)老保險“雙軌制”的研究現(xiàn)狀、發(fā)展歷程、理論基礎(chǔ)等進(jìn)行梳理和分析。深入了解國內(nèi)外學(xué)者在養(yǎng)老保險制度研究方面的成果和觀點，掌握養(yǎng)老保險“雙軌制”的相關(guān)理論知識，如社會保障理論、收入分配理論等，為后續(xù)的研究提供堅實的理論支撐。例如，通過研讀相關(guān)學(xué)術(shù)論文，了解不同學(xué)者對養(yǎng)老保險“雙軌制”公平性、可持續(xù)性等問題的研究角度和方法，從而為本文的研究提供思路和借鑒。同時，對國家出臺的關(guān)于養(yǎng)老保險制度改革的政策文件進(jìn)行細(xì)致解讀，把握政策導(dǎo)向和改革方向，使研究緊密結(jié)合實際政策需求。案例分析法也是本文重要的研究方法之一。選取典型地區(qū)或城市在養(yǎng)老保險“雙軌制”改革過程中的實際案例進(jìn)行深入剖析，如深圳、上海等地的改革實踐。通過分析這些案例，詳細(xì)了解改革的具體措施、實施過程、取得的成效以及遇到的問題。以深圳為例，深圳在適應(yīng)公務(wù)員聘任制改革以及事業(yè)單位人事制度綜合配套改革試點的同時，先行先試，于2007年開始探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。通過對深圳這一案例的研究，深入分析其在改革過程中如何實現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)與企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度的銜接和統(tǒng)一，以及改革對當(dāng)?shù)厝瞬帕鲃印⑸鐣降确矫娈a(chǎn)生的影響，從而總結(jié)出具有普遍性和借鑒意義的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為其他地區(qū)的改革提供參考。對比分析法同樣不可或缺。將我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”與國外相關(guān)養(yǎng)老保險制度進(jìn)行對比，分析不同國家養(yǎng)老保險制度的特點、優(yōu)勢和不足。通過對比，找出我國養(yǎng)老保險“雙軌制”與國外制度的差異，借鑒國外先進(jìn)的經(jīng)驗和做法，為我國養(yǎng)老保險制度改革提供有益的啟示。例如，與英國的多級養(yǎng)老金制度進(jìn)行對比，了解其如何通過靠工資稅籌集資金，高收入者多繳稅的方式來保障退休人員的生活，以及如何實現(xiàn)不同層次養(yǎng)老金之間的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，從而思考我國在養(yǎng)老保險制度改革中如何優(yōu)化養(yǎng)老金籌集和分配機(jī)制。同時，對我國養(yǎng)老保險“雙軌制”改革前后的情況進(jìn)行對比，分析改革帶來的變化和影響，評估改革的效果，為進(jìn)一步完善改革措施提供依據(jù)。本文研究的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在研究視角和研究內(nèi)容方面。在研究視角上，從社會公平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度可持續(xù)性等多個維度綜合分析我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型問題。以往的研究大多側(cè)重于某一個方面，如單純從社會公平角度探討“雙軌制”的弊端，而本文將多個維度相結(jié)合，全面系統(tǒng)地分析“雙軌制”對社會經(jīng)濟(jì)各方面的影響，以及轉(zhuǎn)型過程中需要考慮的各種因素，從而更準(zhǔn)確地把握問題的本質(zhì)和關(guān)鍵，為改革提供更全面、更有針對性的建議。在研究內(nèi)容上，本文不僅關(guān)注養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型的必要性和意義，還深入探討轉(zhuǎn)型過程中的具體問題和應(yīng)對策略。結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢和新要求，對轉(zhuǎn)型過程中的制度銜接、基金管理、利益調(diào)整等關(guān)鍵問題進(jìn)行詳細(xì)分析，并提出切實可行的解決方案。同時，對轉(zhuǎn)型后的養(yǎng)老保險制度的發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測和展望，為制度的長期穩(wěn)定發(fā)展提供前瞻性的思考。例如，在探討制度銜接問題時，深入分析如何實現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在繳費標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金計發(fā)辦法等方面的平穩(wěn)過渡，以及如何解決轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的歷史遺留問題，為改革的順利推進(jìn)提供具體的操作思路。二、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”概述2.1“雙軌制”內(nèi)涵與特征我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”是指在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工實行不同的養(yǎng)老保險制度。這種制度模式在繳費方式、養(yǎng)老金待遇計發(fā)以及調(diào)整機(jī)制等方面存在顯著差異，呈現(xiàn)出鮮明的特征。在繳費方式上，企業(yè)職工養(yǎng)老保險由企業(yè)和職工共同承擔(dān)繳費責(zé)任。企業(yè)通常按照職工工資總額的一定比例繳納，職工則按本人工資的一定比例從工資中扣除繳納。以2024年為例，在大多數(shù)地區(qū)，企業(yè)繳納比例一般為16%左右，職工個人繳納比例為8%左右。這種繳費方式體現(xiàn)了企業(yè)和職工共同為養(yǎng)老保障積累資金的原則，繳費金額與職工工資水平緊密掛鉤，工資越高，繳費基數(shù)越大，繳納的養(yǎng)老保險費用也就越多。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險在改革前，主要由國家財政負(fù)擔(dān)，個人無需繳費。這使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在享受養(yǎng)老保障時，個人經(jīng)濟(jì)壓力較小。2014年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，雖然開始實行與企業(yè)職工類似的個人與單位共同繳費模式，但在實際操作中，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位經(jīng)費來源相對穩(wěn)定，其繳費的穩(wěn)定性和保障性往往高于企業(yè)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費基數(shù)一般按照職工的實際工資足額確定，而一些企業(yè)，尤其是小微企業(yè)，為了降低成本，可能會按照最低繳費基數(shù)為職工繳納養(yǎng)老保險。養(yǎng)老金待遇計發(fā)方面，企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇主要取決于個人繳費年限、繳費基數(shù)以及當(dāng)?shù)氐纳鐣骄べY等因素。其養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成?；A(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%；個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)。例如，一位企業(yè)職工繳費年限為30年，繳費基數(shù)平均為當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的1倍，60歲退休，假設(shè)當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY為5000元，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月約為1500元（計算方式：（5000+5000×1）÷2×30×1%），若個人賬戶儲存額為10萬元，計發(fā)月數(shù)為139個月，則個人賬戶養(yǎng)老金每月約為720元（計算方式：100000÷139），每月養(yǎng)老金總額約為2220元。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在改革前，退休金按照本人退休前工資的一定比例計發(fā)，一般工作年限越長、工資越高，退休金比例越高，通常能達(dá)到退休前工資的80%-90%。改革后，養(yǎng)老金待遇計算方式向企業(yè)職工靠攏，采用新的計發(fā)辦法，同時引入職業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險。但由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，工資增長機(jī)制較為完善，在同等條件下，其養(yǎng)老金待遇往往高于企業(yè)職工。以一位在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作35年的正科級干部為例，退休前月工資為8000元，按照改革前的退休金計發(fā)辦法，退休金每月可達(dá)6400元左右（按80%計算）；改革后，雖然計算方式發(fā)生變化，但加上職業(yè)年金后，其養(yǎng)老金待遇仍較為可觀，與同等繳費年限和工資水平的企業(yè)職工相比，差距依然明顯。在養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制方面，企業(yè)職工養(yǎng)老金調(diào)整主要依據(jù)國家政策，綜合考慮物價上漲、工資增長等因素，一般采取定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜相結(jié)合的辦法。例如，每年國家會根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和物價指數(shù)確定養(yǎng)老金調(diào)整幅度，各地再根據(jù)本地實際情況制定具體調(diào)整方案。掛鉤調(diào)整通常與繳費年限和本人養(yǎng)老金水平掛鉤，繳費年限越長、養(yǎng)老金水平越高，增加的養(yǎng)老金越多。適當(dāng)傾斜則主要針對高齡退休人員、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)退休人員等特殊群體給予額外照顧。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金調(diào)整在改革前相對更為優(yōu)厚和穩(wěn)定，調(diào)整幅度往往較大。改革后，雖然與企業(yè)職工養(yǎng)老金調(diào)整逐漸同步，但由于其工資調(diào)整機(jī)制的特殊性，在工資增長較快時，養(yǎng)老金待遇也會相應(yīng)提高。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的工資調(diào)整可能會受到職務(wù)晉升、職稱評定等因素影響，這些因素間接影響了養(yǎng)老金的調(diào)整幅度。例如，某機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在退休后獲得職務(wù)晉升，其養(yǎng)老金待遇也會隨之提高。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”在繳費、待遇計發(fā)和調(diào)整機(jī)制等方面存在明顯差異，這些差異導(dǎo)致了企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保障水平上的不同，也是引發(fā)社會對養(yǎng)老保險公平性關(guān)注和討論的重要原因。2.2“雙軌制”發(fā)展歷程我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”的形成與發(fā)展經(jīng)歷了多個重要階段，其演變過程與我國經(jīng)濟(jì)體制改革、社會發(fā)展進(jìn)程緊密相連。建國初期至改革開放前，我國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障方面，初步形成了與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的養(yǎng)老制度模式。1951年，政務(wù)院頒布并實施了《勞動保險條例》，建立了養(yǎng)老、工傷、生育、醫(yī)療、殘廢、死亡、遺屬等相應(yīng)的保障，退職養(yǎng)老制度適用范圍僅限于參加勞動保險制度的企業(yè)或機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工人和職員。1955年，國家率先建立了《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，標(biāo)志著我國退休制度正式建立，當(dāng)時機(jī)關(guān)工作人員的退休待遇由國家承擔(dān)。1957年3月和1958年3月，國家又分別頒布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著國家正式建立全面的退休制度。這一時期，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保障雖在資金來源等方面存在一定差異，但整體差距并不顯著，主要是因為當(dāng)時工資制度相對統(tǒng)一，大家的退休工資水平較為接近。這種養(yǎng)老制度模式在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，為保障職工退休后的基本生活發(fā)揮了重要作用，也體現(xiàn)了國家對職工養(yǎng)老的責(zé)任和關(guān)懷。它是在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、社會資源有限的情況下，國家通過集中調(diào)配資源來實現(xiàn)養(yǎng)老保障的一種方式。同時，這種制度也與當(dāng)時高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)，便于國家對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。改革開放后至20世紀(jì)末，我國經(jīng)濟(jì)體制逐步從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這一時期城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度也開始進(jìn)行改革探索，“雙軌制”格局逐步發(fā)展。1978年，國家頒布了《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，對退休待遇的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和費用列支等做出規(guī)定。隨著國有企業(yè)改革的推進(jìn)，1991年，國家發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，全面推動企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，實施社會化養(yǎng)老，通過全社會繳納社會保險的方式，讓企業(yè)職工共同享受社會進(jìn)步和發(fā)展的成果。1995-1997年，國家又全面推動統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老模式。然而，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度不斷改革完善的過程中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革相對滯后，依然保留著個人無需繳費、財政撥付退休金的舊模式。這就導(dǎo)致企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保險制度上的差異逐漸加大，“雙軌制”格局愈發(fā)明顯。例如，企業(yè)職工需要個人和企業(yè)共同繳費，養(yǎng)老金待遇與繳費年限和繳費基數(shù)掛鉤；而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員個人不繳費，退休金按照本人退休前工資的一定比例計發(fā)，且調(diào)整機(jī)制也與企業(yè)職工不同。這種差異的產(chǎn)生主要是由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)面臨市場競爭和經(jīng)營風(fēng)險，需要通過改革養(yǎng)老保險制度來減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)競爭力；而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的性質(zhì)和職能決定了其在改革過程中相對較為謹(jǐn)慎，改革步伐較慢。進(jìn)入21世紀(jì)至改革前夕，“雙軌制”在運行過程中暴露出諸多問題，引起社會廣泛關(guān)注。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇差距不斷擴(kuò)大。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，一些地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的數(shù)倍。這種差距不僅體現(xiàn)在養(yǎng)老金數(shù)額上，還體現(xiàn)在養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制和保障水平上。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金調(diào)整相對穩(wěn)定且幅度較大，而企業(yè)職工養(yǎng)老金調(diào)整則受到多種因素限制，增長相對緩慢。這種不公平的待遇分配引發(fā)了社會公眾對公平正義的質(zhì)疑，影響了社會的和諧穩(wěn)定。同時，“雙軌制”也阻礙了人才的合理流動，由于養(yǎng)老保險待遇的差異，許多人才更傾向于進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，而企業(yè)在吸引人才方面面臨困難，限制了企業(yè)的發(fā)展活力。此外，隨著人口老齡化的加劇，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險由財政負(fù)擔(dān)，給財政帶來了巨大壓力。在這一階段，社會各界對改革養(yǎng)老保險“雙軌制”的呼聲日益高漲。2.3“雙軌制”存在問題我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”在長期運行過程中暴露出諸多問題，這些問題不僅影響了社會公平，也制約了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和養(yǎng)老保險制度的完善。從社會公平角度來看，“雙軌制”造成了明顯的待遇差距，嚴(yán)重?fù)p害了社會公平。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在養(yǎng)老金待遇上存在巨大鴻溝。在養(yǎng)老金替代率方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率通常能達(dá)到80%-90%，這意味著他們退休后的養(yǎng)老金水平接近退休前工資的80%-90%。而企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率則相對較低，一般在40%-60%左右。以一位月工資8000元的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和同等工資水平的企業(yè)職工為例，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后每月養(yǎng)老金可能達(dá)到6400元-7200元，而企業(yè)職工退休后每月養(yǎng)老金可能僅為3200元-4800元。這種差距使得企業(yè)職工在為社會創(chuàng)造財富的同時，在養(yǎng)老待遇上卻明顯低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，引發(fā)了企業(yè)職工的強(qiáng)烈不滿。許多企業(yè)職工認(rèn)為，他們同樣為國家和社會做出了貢獻(xiàn)，卻在退休后無法享受到與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員同等的養(yǎng)老待遇，這是不公平的。這種不公平感在社會中逐漸蔓延，影響了社會的和諧穩(wěn)定，加劇了不同群體之間的矛盾。從養(yǎng)老保險基金管理角度分析，“雙軌制”導(dǎo)致基金管理混亂，增加了制度運行風(fēng)險。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金主要由財政負(fù)擔(dān)，缺乏有效的監(jiān)督和管理機(jī)制。在一些地區(qū)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金存在資金挪用、浪費等問題。部分地方政府為了緩解財政壓力，可能會挪用機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金用于其他項目支出，導(dǎo)致養(yǎng)老金發(fā)放出現(xiàn)延遲或不足的情況。而企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金雖然由企業(yè)和職工共同繳納，但由于統(tǒng)籌層次較低，基金分散在各個地區(qū)，難以實現(xiàn)有效的調(diào)劑和管理。不同地區(qū)的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收支狀況差異較大，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基金結(jié)余較多，而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則面臨基金支付困難。這種基金管理的混亂狀況不僅影響了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，也降低了基金的使用效率，無法充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金的保障作用。在勞動力市場方面，“雙軌制”阻礙了人才的合理流動，不利于人力資源的優(yōu)化配置。由于養(yǎng)老保險待遇的巨大差異，許多人才在選擇職業(yè)時更傾向于進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位。機(jī)關(guān)事業(yè)單位相對穩(wěn)定的工作環(huán)境和優(yōu)厚的養(yǎng)老待遇吸引了大量優(yōu)秀人才，導(dǎo)致企業(yè)在人才競爭中處于劣勢。以某高校畢業(yè)生就業(yè)情況為例，在就業(yè)選擇中，超過70%的畢業(yè)生表示更愿意報考公務(wù)員或進(jìn)入事業(yè)單位工作，而愿意進(jìn)入企業(yè)的畢業(yè)生相對較少。這種人才流動的不平衡使得企業(yè)難以吸引到高素質(zhì)的人才，限制了企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展能力。同時，也造成了人力資源的浪費，許多人才的專業(yè)技能無法在企業(yè)中得到充分發(fā)揮。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看，人才的不合理流動不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，影響了經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展效率?！半p軌制”還帶來了財政負(fù)擔(dān)過重的問題。隨著人口老齡化的加劇，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員數(shù)量不斷增加，財政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的支出也日益龐大。以某省為例，近年來該省機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員數(shù)量以每年5%的速度增長，財政用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的支出也相應(yīng)大幅增加。這給財政帶來了沉重的壓力，擠壓了其他公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入。為了緩解財政壓力，政府可能不得不采取增加稅收或削減其他公共服務(wù)支出的措施，這又會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會民生產(chǎn)生負(fù)面影響。過高的財政負(fù)擔(dān)也使得養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，難以應(yīng)對未來人口老齡化帶來的更大壓力。三、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型的必要性3.1促進(jìn)社會公平正義公平是社會發(fā)展的基石，而養(yǎng)老保險作為社會保障體系的核心部分，其公平性至關(guān)重要。我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”在長期運行過程中，造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工之間巨大的待遇差距，嚴(yán)重?fù)p害了社會公平，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。在“雙軌制”下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇呈現(xiàn)出顯著差異。以養(yǎng)老金替代率為例，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率通常維持在80%-90%，這意味著他們退休后的養(yǎng)老金水平能達(dá)到退休前工資的較高比例，能較好地維持退休前的生活水平。而企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率相對較低，多數(shù)處于40%-60%區(qū)間。在某一線城市，一位退休前月工資為8000元的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，退休后每月養(yǎng)老金可達(dá)6400元-7200元；而同等工資水平的企業(yè)職工，退休后每月養(yǎng)老金僅為3200元-4800元。這種差距不僅體現(xiàn)在絕對值上，更體現(xiàn)在不同群體對養(yǎng)老金的依賴程度和生活保障水平上。這種不公平的待遇分配，在社會中引發(fā)了廣泛的不滿情緒。企業(yè)職工普遍認(rèn)為，他們在工作期間同樣為國家和社會創(chuàng)造價值，繳納養(yǎng)老保險費用，但退休后的待遇卻遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，這違背了公平原則。這種不滿情緒若長期積累，會對社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響，削弱民眾對社會公平正義的信任，增加社會矛盾和沖突的潛在風(fēng)險。在一些地區(qū)，因養(yǎng)老金待遇差距問題，企業(yè)退休職工曾多次集體表達(dá)訴求，希望得到公平的對待，這反映出“雙軌制”下待遇差距對社會穩(wěn)定的沖擊。從機(jī)會公平的角度看，養(yǎng)老保險“雙軌制”也存在缺陷。由于不同的養(yǎng)老保險制度，使得人才在職業(yè)選擇時往往受到養(yǎng)老金待遇差異的影響。許多高素質(zhì)人才為了獲得更好的養(yǎng)老保障，更傾向于選擇進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，而企業(yè)在吸引人才方面面臨較大困難。這不僅限制了企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展能力，也使得人才無法在市場機(jī)制下自由流動，難以實現(xiàn)人力資源的最優(yōu)配置。例如，在一些高新技術(shù)領(lǐng)域，企業(yè)急需高端技術(shù)人才，但由于養(yǎng)老保險待遇的差異，部分人才放棄進(jìn)入企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展受限，阻礙了行業(yè)的進(jìn)步和創(chuàng)新。轉(zhuǎn)型為統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，能夠有效促進(jìn)社會公平正義。統(tǒng)一制度后，將消除因單位性質(zhì)不同而產(chǎn)生的養(yǎng)老金待遇差異，使所有參保人員在相同的規(guī)則下繳納和領(lǐng)取養(yǎng)老金。這將確保每個勞動者在為社會貢獻(xiàn)的過程中，都能獲得公平的養(yǎng)老保障回報，體現(xiàn)了“多繳多得、長繳多得”的公平原則。統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度還能為人才流動創(chuàng)造公平的環(huán)境，使人才能夠根據(jù)自身的興趣、能力和市場需求自由選擇職業(yè)，實現(xiàn)人力資源在不同行業(yè)和領(lǐng)域的合理配置，促進(jìn)社會整體效率的提升。3.2緩解財政壓力隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的財政負(fù)擔(dān)日益沉重，對國家財政的可持續(xù)性構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險費用主要由國家財政承擔(dān)，這在人口老齡化加速的背景下，給財政帶來了巨大壓力。從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員數(shù)量增長趨勢來看，近年來呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010-2020年間，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員數(shù)量從約1500萬人增加到約2000萬人，年均增長率達(dá)到3%左右。隨著這一群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財政用于發(fā)放養(yǎng)老金的支出也相應(yīng)大幅增長。2010年，全國財政用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的支出約為3000億元，到2020年，這一數(shù)字已攀升至7000億元左右，十年間增長了133%。這種快速增長的財政支出，在一定程度上擠壓了其他公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入，如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以某省為例，該省2020年財政用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的支出占財政總支出的15%，而教育支出占比僅為18%，醫(yī)療支出占比為12%。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險支出的快速增長，該省在教育和醫(yī)療領(lǐng)域的投入相對不足，導(dǎo)致部分學(xué)校教學(xué)設(shè)施陳舊，醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)備短缺，影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。同時，隨著人口預(yù)期壽命的延長，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后的養(yǎng)老金領(lǐng)取年限也在增加。在過去，我國人口預(yù)期壽命相對較短，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限一般在10-15年左右。而如今，隨著醫(yī)療水平的提高和生活條件的改善，人口預(yù)期壽命不斷延長，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限普遍達(dá)到20-25年。這意味著財政需要在更長的時間內(nèi)為他們支付養(yǎng)老金，進(jìn)一步加重了財政負(fù)擔(dān)。在“雙軌制”下，由于缺乏有效的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險還存在一些不合理的支出。一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位為了提高職工的退休待遇，可能會采取不合理的手段，如虛增工資基數(shù)、提前退休等。這些行為不僅導(dǎo)致養(yǎng)老金支出的不合理增長，也損害了養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性。某機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過虛增工資基數(shù)的方式，使部分職工的養(yǎng)老金待遇提高了20%左右，這不僅增加了財政負(fù)擔(dān)，也引起了其他單位職工的不滿。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型對于緩解財政壓力具有重要意義。通過改革，建立與企業(yè)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，實行個人與單位共同繳費的模式，可以減輕財政的負(fù)擔(dān)。引入職業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，也可以在一定程度上提高職工的養(yǎng)老待遇，減少對財政的依賴。轉(zhuǎn)型后，通過加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的管理和運營，提高基金的保值增值能力，也有助于緩解財政壓力，保障養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。3.3推動勞動力市場統(tǒng)一在市場經(jīng)濟(jì)體制下，勞動力的自由、合理流動是實現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展的重要保障。然而，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”的存在，如同橫亙在勞動力市場中的一道壁壘，嚴(yán)重阻礙了人才的自由流動，制約了勞動力市場的健康發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)社會的全面進(jìn)步產(chǎn)生了不利影響。養(yǎng)老保險“雙軌制”在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間設(shè)置了巨大的養(yǎng)老保險待遇差異。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員享受著較高的養(yǎng)老金待遇和穩(wěn)定的養(yǎng)老保障，這使得許多人才在職業(yè)選擇時，往往將養(yǎng)老保險待遇作為重要考量因素，更傾向于進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位。這種因養(yǎng)老保險待遇差異導(dǎo)致的人才流向單一化，使得企業(yè)在人才競爭中處于劣勢地位。以某高校的應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)情況為例，在2023年的就業(yè)季中，該校理工科專業(yè)的畢業(yè)生有超過60%的人報考了公務(wù)員或事業(yè)單位崗位，而愿意進(jìn)入企業(yè)從事專業(yè)技術(shù)工作的人數(shù)不足30%。這種人才流動的不平衡，使得企業(yè)難以吸引到高素質(zhì)、高技能的人才，限制了企業(yè)的創(chuàng)新能力和發(fā)展活力。在企業(yè)內(nèi)部，由于養(yǎng)老保險“雙軌制”的存在，一些員工為了追求更好的養(yǎng)老保障，可能會放棄在企業(yè)的職業(yè)發(fā)展機(jī)會，轉(zhuǎn)而尋求進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位的途徑。這不僅造成了企業(yè)人力資源的浪費，也增加了企業(yè)的人才培養(yǎng)成本。企業(yè)花費大量時間和資源培養(yǎng)的員工，可能因為養(yǎng)老保險待遇的原因而流失，導(dǎo)致企業(yè)的發(fā)展受到影響。某科技企業(yè)為了培養(yǎng)一名高級技術(shù)人才，投入了大量的培訓(xùn)費用和時間，但該員工在工作幾年后，為了獲得更好的養(yǎng)老保障，毅然辭去工作，報考了公務(wù)員，這使得企業(yè)的技術(shù)研發(fā)項目受到了一定程度的阻礙。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度來看，人才的不合理流動不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)需要大量的優(yōu)秀人才來推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，養(yǎng)老保險“雙軌制”導(dǎo)致人才過度集中在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，使得這些新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)面臨人才短缺的困境。一些高新技術(shù)企業(yè)由于難以吸引到足夠的專業(yè)人才，無法及時開展新技術(shù)研發(fā)和新產(chǎn)品推廣，制約了企業(yè)的發(fā)展壯大，也影響了整個產(chǎn)業(yè)的升級進(jìn)程。實現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型，對于構(gòu)建統(tǒng)一的勞動力市場具有重要意義。轉(zhuǎn)型后的統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，將消除機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的養(yǎng)老保險待遇差異，為人才流動創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。人才將能夠根據(jù)自身的興趣、能力和市場需求自由選擇職業(yè)，不再受到養(yǎng)老保險待遇的束縛。這將促進(jìn)人才在不同行業(yè)、不同領(lǐng)域之間的合理流動，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度還能夠增強(qiáng)勞動力市場的靈活性和流動性，提高勞動力市場的效率，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展注入新的活力。四、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型實踐與面臨的問題4.1轉(zhuǎn)型政策梳理自2014年起，我國開啟了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的重要征程，一系列政策的出臺標(biāo)志著城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型邁出了關(guān)鍵步伐。2015年1月14日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，這一文件成為改革的核心政策依據(jù)?！稕Q定》明確規(guī)定，從2014年10月1日起，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革。此次改革的基本思路可以概括為“一個統(tǒng)一、五個同步”?！耙粋€統(tǒng)一”即機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。這意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員告別了以往個人無需繳費、退休金由財政全額負(fù)擔(dān)的模式，開始與企業(yè)職工一樣，實行單位和個人繳費。單位按工資總額的20%繳費，個人按本人繳費工資的8%繳費。本人繳費工資高于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY3倍的部分不納入繳費基數(shù)，低于平均工資60%的以60%為基數(shù)繳費，也就是常說的“300%封頂、60%托底”。個人繳費全部計入個人賬戶，統(tǒng)一計息。養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法也實現(xiàn)了統(tǒng)一，都實行與繳費相掛鉤的方式，從制度和機(jī)制上化解了“雙軌制”長期存在的矛盾?！拔鍌€同步”涵蓋了多個關(guān)鍵方面。一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免單獨對事業(yè)單位退休制度改革而引發(fā)不平衡。過去事業(yè)單位改革相對滯后，與機(jī)關(guān)單位在養(yǎng)老保險制度上存在差異，同步改革有助于保證改革的整體性和協(xié)調(diào)性。二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立。職業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險，資金來源由單位和個人共同承擔(dān)。單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，兩部分資金構(gòu)成的職業(yè)年金基金都實行個人賬戶管理。工作人員退休時，依據(jù)其職業(yè)年金積累情況和相關(guān)約定按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。這一舉措在優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu)的同時，保持了待遇水平總體不降低。三是養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。在增加工資的同時實行個人繳費，考慮到改革后個人需要承擔(dān)一定的繳費義務(wù)，通過適當(dāng)提高工資水平，減輕了個人的經(jīng)濟(jì)壓力，使改革更具可行性。四是待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善。退休待遇計發(fā)辦法突出體現(xiàn)多繳多得，今后待遇調(diào)整要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價水平、工資增長等因素，并與企業(yè)退休人員等群體統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)了再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國范圍同步實施，防止地區(qū)之間出現(xiàn)先改與后改的矛盾。確保了改革的一致性和公平性，避免因地區(qū)差異導(dǎo)致改革推進(jìn)的不均衡。為了確保改革的順利實施，后續(xù)還出臺了一系列配套政策。在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，規(guī)定參保人在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度內(nèi)同一統(tǒng)籌范圍轉(zhuǎn)移，只轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險關(guān)系，不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金；在同一制度內(nèi)跨統(tǒng)籌范圍轉(zhuǎn)移，或者在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系的，要在轉(zhuǎn)移個人賬戶累計儲存額的同時轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金。這一政策解決了人員流動過程中養(yǎng)老保險關(guān)系的銜接問題，促進(jìn)了人力資源的合理流動。在基金管理方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ茫_保安全。明確了基金的管理方式和監(jiān)督機(jī)制，保障了基金的安全運行。4.2轉(zhuǎn)型實施現(xiàn)狀自2014年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型政策推行以來，全國各地積極響應(yīng)，穩(wěn)步推進(jìn)改革，在制度建設(shè)、基金管理和待遇調(diào)整等方面取得了一系列初步成果。在制度建設(shè)方面，各地依據(jù)國家政策，結(jié)合本地實際情況，制定了詳細(xì)的實施細(xì)則，確保改革政策落地生根。以江蘇省為例，該省出臺了《江蘇省機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革實施辦法》，對參保范圍、繳費基數(shù)和比例、養(yǎng)老金待遇計發(fā)等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。在參保范圍上，嚴(yán)格按照國家要求，將按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員全部納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系，實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。在繳費基數(shù)和比例方面，規(guī)定單位按工資總額的20%繳費，個人按本人繳費工資的8%繳費，嚴(yán)格執(zhí)行“300%封頂、60%托底”政策。在養(yǎng)老金待遇計發(fā)上，明確了基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金的計算方法，確保待遇計發(fā)的公平性和合理性。通過這些實施細(xì)則的制定，江蘇省為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提供了具體的操作指南，有力地推動了改革的順利進(jìn)行。從基金管理角度來看，各地積極加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的管理，確?；鸢踩捅Ｖ翟鲋?。浙江省建立了完善的基金監(jiān)管體系，通過信息化手段實現(xiàn)了對基金收支、存儲和投資運營的全過程監(jiān)控。該省利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對基金的繳費情況、待遇發(fā)放情況進(jìn)行實時分析和比對，及時發(fā)現(xiàn)和糾正異常情況。加強(qiáng)與財政、審計等部門的協(xié)作，定期開展基金專項檢查，確?；饘？顚Ｓ?，防止基金被挪用、侵占。在基金投資運營方面，浙江省積極探索多元化的投資渠道，在確?；鸢踩那疤嵯拢瑢⒉糠只鹜度氲絿鴤?、銀行存款和優(yōu)質(zhì)企業(yè)債券等領(lǐng)域，提高基金的收益率。通過這些措施，浙江省有效保障了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的安全，提高了基金的運營效率。在待遇調(diào)整方面，各地逐步建立起與企業(yè)退休人員統(tǒng)籌考慮的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，縮小了兩者之間的待遇差距。山東省在養(yǎng)老金待遇調(diào)整過程中，充分考慮企業(yè)退休人員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的實際情況，采用定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整和適當(dāng)傾斜相結(jié)合的辦法。定額調(diào)整體現(xiàn)公平原則，對所有退休人員給予相同的增加額；掛鉤調(diào)整則與退休人員的繳費年限和養(yǎng)老金水平掛鉤，鼓勵多繳多得、長繳多得。適當(dāng)傾斜主要針對高齡退休人員、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)退休人員等特殊群體，給予額外的照顧。通過這種調(diào)整機(jī)制，山東省在提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金待遇的，也注重提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇，使得兩者之間的待遇差距逐漸縮小。以2023年為例，山東省企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金增加了150元左右，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員月人均養(yǎng)老金增加了180元左右，兩者的待遇差距進(jìn)一步縮小。從全國范圍來看，截至2023年底，全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到約1.2億人，參保覆蓋率超過95%?；鹄塾嫿Y(jié)余穩(wěn)步增長，達(dá)到約1.5萬億元。養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制不斷完善，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金待遇差距持續(xù)縮小。這些數(shù)據(jù)充分表明，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型取得了顯著的階段性成果。4.3轉(zhuǎn)型面臨的問題盡管我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型已取得一定成果，但在實施過程中仍面臨諸多挑戰(zhàn)，這些問題制約著改革的深入推進(jìn)和養(yǎng)老保險制度的完善。改革阻力是轉(zhuǎn)型過程中面臨的首要問題。從利益調(diào)整角度來看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在“雙軌制”下長期享受優(yōu)厚的養(yǎng)老待遇，改革意味著他們需要改變原有的養(yǎng)老保障模式，個人需要承擔(dān)一定的繳費義務(wù)，養(yǎng)老金待遇的計算方式也發(fā)生了變化。這種利益格局的調(diào)整引發(fā)了部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的抵觸情緒。一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員擔(dān)心改革后養(yǎng)老金待遇會大幅下降，影響退休后的生活質(zhì)量，從而對改革持消極態(tài)度。從觀念轉(zhuǎn)變角度分析，長期以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員形成了對財政保障的依賴心理，對養(yǎng)老保險制度改革的認(rèn)識不足，缺乏對個人養(yǎng)老責(zé)任的正確理解。一些人員認(rèn)為養(yǎng)老保險改革是對他們既得利益的剝奪，不愿意主動適應(yīng)新的制度。在改革推進(jìn)過程中，部分地區(qū)還出現(xiàn)了一些不利于改革的言論和行為，如傳播改革會導(dǎo)致養(yǎng)老金大幅降低的不實信息，這些都在一定程度上增加了改革的難度。待遇銜接難題也是轉(zhuǎn)型過程中亟待解決的關(guān)鍵問題。在“中人”過渡方面，“中人”是指改革前參加工作、改革后退休的人員，他們在改革前的工作年限沒有實行個人繳費，如何合理確定這部分人員的視同繳費年限和過渡性養(yǎng)老金，是待遇銜接的難點之一。不同地區(qū)在視同繳費指數(shù)的確定、過渡性養(yǎng)老金的計算方法等方面存在差異，導(dǎo)致“中人”養(yǎng)老金待遇計算結(jié)果不一致。在某省，不同地區(qū)的“中人”養(yǎng)老金待遇相差可達(dá)數(shù)百元。這種差異容易引發(fā)“中人”的不滿，影響社會公平。在養(yǎng)老金待遇調(diào)整方面，雖然改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇調(diào)整逐漸同步，但在實際操作中，由于兩者原有的待遇水平和調(diào)整機(jī)制不同，如何實現(xiàn)公平合理的調(diào)整仍存在問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金待遇相對較高，調(diào)整時如果按照相同的比例進(jìn)行調(diào)整，企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇差距難以有效縮小；如果對企業(yè)退休人員進(jìn)行更大幅度的調(diào)整，又可能面臨財政壓力和基金可持續(xù)性的問題。養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻考驗。隨著人口老齡化程度的不斷加深，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)持續(xù)增加，而繳費人數(shù)增長相對緩慢，養(yǎng)老保險基金收支壓力不斷增大。據(jù)相關(guān)預(yù)測，到2030年，我國60歲及以上老年人口占比將超過25%，養(yǎng)老保險基金支出將大幅增長。一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金收不抵支的情況。東北地區(qū)部分省份的養(yǎng)老保險基金缺口較大，需要依靠中央財政的大量補(bǔ)貼來維持養(yǎng)老金的發(fā)放。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，雖然實行了個人與單位共同繳費的模式，但由于歷史欠賬等原因，基金積累不足。一些地區(qū)在改革前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險費用長期由財政負(fù)擔(dān)，沒有形成有效的基金積累機(jī)制，改革后基金面臨較大的支付壓力。養(yǎng)老保險基金投資運營渠道相對狹窄，收益率較低，難以實現(xiàn)基金的保值增值。目前，我國養(yǎng)老保險基金主要投資于國債、銀行存款等低風(fēng)險產(chǎn)品，投資收益率普遍低于通貨膨脹率。據(jù)統(tǒng)計，近年來我國養(yǎng)老保險基金的平均收益率僅為2%-3%，而同期通貨膨脹率在3%-4%左右。這意味著養(yǎng)老保險基金實際上處于貶值狀態(tài)，進(jìn)一步加劇了基金的可持續(xù)性風(fēng)險。五、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型國際經(jīng)驗借鑒5.1典型國家養(yǎng)老保險制度在全球范圍內(nèi)，不同國家根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)、社會和文化背景，構(gòu)建了各具特色的養(yǎng)老保險制度。深入研究美國、德國、日本等典型國家的養(yǎng)老保險制度特點及發(fā)展歷程，能為我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型提供寶貴的經(jīng)驗和啟示。美國的養(yǎng)老保險制度具有多層次、多元化的特點，經(jīng)過長期發(fā)展，形成了較為完善的體系。其養(yǎng)老保險制度可追溯至20世紀(jì)30年代的大蕭條時期。1935年，美國頒布了《社會保障法》，奠定了美國養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)，建立了聯(lián)邦老年遺屬與失能保險（OASDI），這也是美國養(yǎng)老保險制度的第一支柱。OASDI由政府強(qiáng)制實施，資金主要來源于雇主和雇員共同繳納的社會保障稅。目前，OASDI覆蓋了約96%的勞動人口，為退休人員、遺屬和殘障人士提供基本的生活保障。隨著人口老齡化和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，單一的公共養(yǎng)老金難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老需求。20世紀(jì)70年代以后，美國逐漸發(fā)展起雇主養(yǎng)老金計劃和個人退休賬戶，形成了三支柱的養(yǎng)老保險體系。第二支柱雇主養(yǎng)老金計劃由企業(yè)主導(dǎo)，包括待遇確定型計劃（DB計劃）和繳費確定型計劃（DC計劃），其中401(k)計劃是DC計劃的典型代表。401(k)計劃允許雇員將一部分稅前工資存入個人賬戶，雇主也會相應(yīng)地進(jìn)行一定比例的匹配繳費。資金可以投資于股票、債券、基金等多種金融產(chǎn)品，退休后根據(jù)賬戶積累的資金和投資收益領(lǐng)取養(yǎng)老金。該計劃自1978年推出以來，得到了廣泛的應(yīng)用和發(fā)展，截至2022年，401(k)計劃的資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到了60650億美元。第三支柱個人退休賬戶（IRA）是個人自愿建立的養(yǎng)老儲蓄賬戶，政府通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵個人進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄。IRA包括傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA等不同類型，滿足了不同人群的需求。傳統(tǒng)IRA允許個人在一定額度內(nèi)進(jìn)行稅前繳費，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金時再繳納稅款；羅斯IRA則是用稅后收入繳費，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金時免稅。美國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程體現(xiàn)了其不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)變化、滿足不同人群養(yǎng)老需求的過程，通過多支柱的體系設(shè)計，分散了養(yǎng)老風(fēng)險，提高了養(yǎng)老保障的水平。德國作為世界上最早建立社會保險制度的國家之一，其養(yǎng)老保險制度具有深厚的歷史底蘊(yùn)和獨特的特點。德國的養(yǎng)老保險制度可以追溯到19世紀(jì)80年代。1889年，德國實施了法定養(yǎng)老保險法，成為世界上第一個建立全國性養(yǎng)老保險制度的國家。經(jīng)過100多年的發(fā)展，德國形成了以法定養(yǎng)老保險為主，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險為輔的養(yǎng)老保險體系。法定養(yǎng)老保險是德國養(yǎng)老保險制度的核心，具有強(qiáng)制性，覆蓋了約90%的從業(yè)人員。其資金主要來源于雇主和雇員的繳費，繳費比例根據(jù)工資收入確定，目前兩者合計繳費率約為18.6%。養(yǎng)老金待遇與繳費年限和繳費金額掛鉤，遵循“多繳多得、長繳多得”的原則。法定養(yǎng)老保險為退休人員提供了基本的生活保障，確保他們在退休后能夠維持一定的生活水平。除了法定養(yǎng)老保險，德國還大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險是企業(yè)為員工提供的額外養(yǎng)老福利，由企業(yè)和員工共同繳費，繳費和待遇水平根據(jù)企業(yè)和員工的協(xié)商確定。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險可以提高員工的退休收入，增強(qiáng)企業(yè)的吸引力和凝聚力。私人養(yǎng)老保險則是個人自愿購買的商業(yè)養(yǎng)老保險，通過購買商業(yè)保險產(chǎn)品，個人可以在退休后獲得額外的養(yǎng)老金收入。德國養(yǎng)老保險制度的特點在于其強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任和互助共濟(jì)，通過法定養(yǎng)老保險的強(qiáng)制性和廣泛覆蓋，保障了大多數(shù)人的基本養(yǎng)老權(quán)益；同時，通過發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險，滿足了不同人群對養(yǎng)老保障的多樣化需求。日本的養(yǎng)老保險制度在應(yīng)對人口老齡化方面積累了豐富的經(jīng)驗，其發(fā)展歷程和制度特點值得深入研究。日本的養(yǎng)老制度可追溯到明治初期。1874年，日本政府公布了《恤救規(guī)則》，將需要救濟(jì)的老年人的條件限定為“極度貧困且獨身的廢疾者，或者七十歲以上的重癥老人們”。此后，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，日本的養(yǎng)老保險制度不斷完善。目前，日本的養(yǎng)老金體系由公共養(yǎng)老金、企業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金三大支柱構(gòu)成。第一支柱公共養(yǎng)老金是日本養(yǎng)老金體系的主要資金來源，由國民年金和厚生年金構(gòu)成。國民年金征收對象為20-60歲日本公民及長期簽證外籍人士，采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式。厚生年金面向企業(yè)雇員和公務(wù)員，保險費率為18.3%，由公司與個人各承擔(dān)一半。公共養(yǎng)老金制度在保障老年人基本生活方面發(fā)揮了重要作用，但隨著人口老齡化的加劇，其財務(wù)壓力也日益增大。為了緩解公共養(yǎng)老金的壓力，日本積極發(fā)展第二支柱企業(yè)養(yǎng)老金和第三支柱個人養(yǎng)老金。第二支柱企業(yè)養(yǎng)老金制度由企業(yè)和個人共同繳費，保障員工養(yǎng)老。包括DB計劃和DC計劃，DB計劃依據(jù)未來領(lǐng)取金額核算繳費，繳費義務(wù)主要由企業(yè)承擔(dān)；DC計劃參考美國401(k)退休金制度，基于當(dāng)下收入確定繳費，個人可在投資機(jī)構(gòu)給定范圍內(nèi)自主選擇投資產(chǎn)品并承擔(dān)風(fēng)險。第三支柱個人養(yǎng)老金制度為個人自愿參與的養(yǎng)老計劃，主要包含iDeCo計劃和NISA計劃。iDeCo計劃自2001年推出，參保者可自主選擇金融機(jī)構(gòu)、繳費金額和領(lǐng)取方式，享受稅收優(yōu)惠。NISA計劃于2014年推出，允許開設(shè)養(yǎng)老金免稅賬戶，覆蓋各年齡段人群。日本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程體現(xiàn)了其不斷適應(yīng)人口老齡化挑戰(zhàn)、完善養(yǎng)老保障體系的過程。通過構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老金體系，日本在一定程度上緩解了人口老齡化對養(yǎng)老保險制度的沖擊，保障了老年人的生活質(zhì)量。5.2國際經(jīng)驗對我國的啟示美國、德國、日本等國家在養(yǎng)老保險制度建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗在制度設(shè)計、待遇調(diào)整、基金管理等方面對我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型具有重要的啟示意義。在制度設(shè)計方面，這些國家普遍構(gòu)建了多層次的養(yǎng)老保險體系，為我國提供了寶貴的借鑒思路。美國的三支柱養(yǎng)老保險體系，通過聯(lián)邦老年遺屬與失能保險（OASDI）提供基本保障，雇主養(yǎng)老金計劃（如401(k)計劃）補(bǔ)充養(yǎng)老收入，個人退休賬戶（IRA）滿足個性化養(yǎng)老需求。這種多層次的設(shè)計分散了養(yǎng)老風(fēng)險，提高了養(yǎng)老保障的全面性和靈活性。我國在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型過程中，可以進(jìn)一步完善多層次養(yǎng)老保險體系。在加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)，確保公平性和可持續(xù)性的，大力發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金。通過稅收優(yōu)惠等政策措施，鼓勵企業(yè)建立企業(yè)年金，提高企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇水平。推動個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，為居民提供更多的養(yǎng)老選擇?？梢越梃b美國IRA的經(jīng)驗，給予個人商業(yè)養(yǎng)老保險一定的稅收優(yōu)惠，如稅收遞延等，鼓勵居民積極參與。待遇調(diào)整機(jī)制是養(yǎng)老保險制度的重要組成部分，國外的經(jīng)驗也值得我國學(xué)習(xí)。德國的養(yǎng)老金待遇與繳費年限和繳費金額緊密掛鉤，遵循“多繳多得、長繳多得”的原則。這種待遇調(diào)整機(jī)制能夠激勵參保人員積極繳費，提高養(yǎng)老保險制度的運行效率。我國在養(yǎng)老金待遇調(diào)整過程中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化激勵機(jī)制，充分體現(xiàn)個人繳費與待遇的關(guān)聯(lián)。在養(yǎng)老金調(diào)整時，適當(dāng)提高與繳費年限和繳費金額掛鉤的調(diào)整比例，使繳費時間長、繳費金額多的參保人員能夠獲得更高的養(yǎng)老金待遇。這樣不僅可以激勵參保人員增加繳費，還能體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的公平性和效率性。養(yǎng)老保險基金的管理和運營直接關(guān)系到制度的可持續(xù)性，國外在這方面的經(jīng)驗為我國提供了有益的參考。日本通過嚴(yán)格的基金監(jiān)管體系，確保養(yǎng)老金基金的安全。日本養(yǎng)老金基金管理機(jī)構(gòu)在投資運營過程中，遵循謹(jǐn)慎投資原則，將大部分資金投資于國債、銀行存款等低風(fēng)險產(chǎn)品，同時合理配置一定比例的股票、債券等資產(chǎn)，以實現(xiàn)基金的保值增值。我國應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管，建立健全基金監(jiān)管制度，明確監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)對基金收支、存儲和投資運營的全過程監(jiān)控。拓寬養(yǎng)老保險基金的投資渠道，在確?；鸢踩那疤嵯?，合理配置資產(chǎn)，提高基金的投資收益率?？梢越梃b日本的經(jīng)驗，將部分養(yǎng)老保險基金投資于優(yōu)質(zhì)企業(yè)債券、股票市場等，實現(xiàn)基金的多元化投資。在制度設(shè)計上構(gòu)建多層次體系、待遇調(diào)整中強(qiáng)化激勵機(jī)制、基金管理方面加強(qiáng)監(jiān)管與拓寬投資渠道，這些國際經(jīng)驗?zāi)軌驗槲覈擎?zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型提供有力的支持，有助于我國建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。六、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑6.1完善制度設(shè)計完善制度設(shè)計是我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于構(gòu)建公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度具有重要意義。統(tǒng)一制度框架是首要任務(wù)。應(yīng)打破機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度之間的壁壘，建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。統(tǒng)一繳費基數(shù)和比例，確保所有參保人員按照相同的規(guī)則繳納養(yǎng)老保險費用?？梢?guī)定單位統(tǒng)一按工資總額的20%繳費，個人按本人繳費工資的8%繳費，消除繳費差異帶來的不公平。統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法，摒棄原有的按身份區(qū)別對待的方式，采用統(tǒng)一的計算公式，將養(yǎng)老金待遇與個人繳費年限、繳費基數(shù)緊密掛鉤，體現(xiàn)“多繳多得、長繳多得”的原則。通過這種方式，能從根本上消除“雙軌制”帶來的不公平，為所有參保人員提供平等的養(yǎng)老保障機(jī)會。合理確定待遇調(diào)整機(jī)制至關(guān)重要。養(yǎng)老金待遇調(diào)整應(yīng)綜合考慮多種因素，確保公平與效率的平衡。建立與物價指數(shù)、工資增長指數(shù)掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。當(dāng)物價上漲時，相應(yīng)提高養(yǎng)老金待遇，以保障退休人員的生活質(zhì)量不受影響；當(dāng)工資增長時，按照一定比例提高養(yǎng)老金，使退休人員能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。在調(diào)整過程中，注重向養(yǎng)老金水平較低的群體傾斜，進(jìn)一步縮小不同群體之間的待遇差距。對于企業(yè)退休職工中養(yǎng)老金水平較低的人員，在調(diào)整時給予適當(dāng)?shù)念~外增加，逐步提高他們的養(yǎng)老金待遇，促進(jìn)社會公平。完善養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法是促進(jìn)勞動力合理流動的重要保障。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人員流動日益頻繁，養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)顯得尤為重要。應(yīng)建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺，實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。參保人員在不同地區(qū)、不同單位之間流動時，養(yǎng)老保險關(guān)系能夠及時、準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)移，個人賬戶資金能夠安全、完整地劃轉(zhuǎn)。簡化轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，減少繁瑣的證明材料和辦理流程，提高辦事效率。參保人員只需提供必要的個人信息，即可通過平臺完成養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，降低流動成本，促進(jìn)勞動力資源的優(yōu)化配置。通過統(tǒng)一制度框架、合理確定待遇調(diào)整機(jī)制和完善養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，能夠有效完善我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度設(shè)計，為“雙軌制”轉(zhuǎn)型提供堅實的制度基礎(chǔ)，推動養(yǎng)老保險制度朝著更加公平、可持續(xù)的方向發(fā)展。6.2強(qiáng)化基金管理加強(qiáng)基金管理是我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性和穩(wěn)定性具有至關(guān)重要的意義。加強(qiáng)基金監(jiān)管是保障基金安全的首要任務(wù)。應(yīng)建立健全全方位、多層次的基金監(jiān)管體系，明確各監(jiān)管主體的職責(zé)和權(quán)限，形成相互制約、相互監(jiān)督的監(jiān)管機(jī)制。充分發(fā)揮社會保險行政部門的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對養(yǎng)老保險基金收支、存儲和投資運營等環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管。定期對基金進(jìn)行審計，確保基金賬目清晰、資金流向明確。引入第三方專業(yè)審計機(jī)構(gòu)，對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行獨立審計，提高審計的專業(yè)性和公正性。加強(qiáng)對基金管理機(jī)構(gòu)和工作人員的監(jiān)督，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對違規(guī)操作、挪用基金等行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。某地區(qū)在加強(qiáng)基金監(jiān)管過程中，通過建立信息化監(jiān)管平臺，實現(xiàn)了對養(yǎng)老保險基金的實時監(jiān)控。該平臺能夠?qū)鸬睦U費情況、待遇發(fā)放情況進(jìn)行自動比對和預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)異常情況。在一次系統(tǒng)自動比對中，發(fā)現(xiàn)某企業(yè)存在少報繳費基數(shù)的情況，監(jiān)管部門立即進(jìn)行調(diào)查核實，并對該企業(yè)進(jìn)行了處罰，追回了少繳的養(yǎng)老保險費用，有效維護(hù)了基金的安全。拓寬投資渠道是提高基金收益率的重要途徑。在確?；鸢踩那疤嵯?，應(yīng)積極探索多元化的投資渠道，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。適當(dāng)增加股票、債券等資本市場投資比例。通過合理配置股票和債券資產(chǎn)，能夠提高基金的投資回報率?？梢詫⒉糠逐B(yǎng)老保險基金投資于大型國有企業(yè)的股票，這些企業(yè)通常具有穩(wěn)定的盈利能力和較高的市場信譽(yù)，投資風(fēng)險相對較低。投資優(yōu)質(zhì)企業(yè)債券也是不錯的選擇，企業(yè)債券的收益相對穩(wěn)定，且通常高于銀行存款利率。加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的投資力度?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目具有投資周期長、收益相對穩(wěn)定的特點，與養(yǎng)老保險基金的長期投資需求相匹配。養(yǎng)老保險基金可以參與高速公路、鐵路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，不僅能夠獲得較為穩(wěn)定的收益，還能為國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。一些地區(qū)已經(jīng)嘗試將養(yǎng)老保險基金投資于當(dāng)?shù)氐母咚俟方ㄔO(shè)項目，通過與政府合作，以股權(quán)或債權(quán)的形式參與項目投資，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。提高基金收益率還需要加強(qiáng)投資管理和風(fēng)險控制。建立專業(yè)的投資管理團(tuán)隊，提高投資決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。投資管理團(tuán)隊?wèi)?yīng)具備豐富的金融知識和投資經(jīng)驗，能夠根據(jù)市場變化和基金的風(fēng)險承受能力，制定合理的投資策略。引入先進(jìn)的投資管理技術(shù)和工具，加強(qiáng)對投資組合的風(fēng)險評估和監(jiān)測。通過運用風(fēng)險價值（VaR）模型等工具，對投資組合的風(fēng)險進(jìn)行量化分析，及時調(diào)整投資策略，降低投資風(fēng)險。某養(yǎng)老保險基金管理機(jī)構(gòu)通過建立專業(yè)的投資管理團(tuán)隊，運用先進(jìn)的投資管理技術(shù)，對基金進(jìn)行科學(xué)投資。在投資過程中，投資團(tuán)隊密切關(guān)注市場動態(tài)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和行業(yè)發(fā)展趨勢，及時調(diào)整投資組合。在一次市場波動中，投資團(tuán)隊通過風(fēng)險評估發(fā)現(xiàn)部分股票投資存在較大風(fēng)險，及時減持相關(guān)股票，轉(zhuǎn)而投資于收益相對穩(wěn)定的債券，有效降低了基金的投資風(fēng)險，保證了基金的收益率。通過加強(qiáng)基金監(jiān)管、拓寬投資渠道和提高基金收益率等措施，能夠有效強(qiáng)化我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金管理，為“雙軌制”轉(zhuǎn)型提供堅實的資金保障，確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。6.3增強(qiáng)政策宣傳與溝通在我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”轉(zhuǎn)型過程中，增強(qiáng)政策宣傳與溝通具有至關(guān)重要的意義，它是確保改革順利推進(jìn)、獲得民眾支持的關(guān)鍵因素。養(yǎng)老保險制度改革涉及到廣大人民群眾的切身利益，尤其是“雙軌制”轉(zhuǎn)型，其影響范圍廣泛，關(guān)乎機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工以及社會各界的利益訴求。若政策宣傳不到位，民眾對改革的目的、內(nèi)容和預(yù)期效果缺乏了解，就容易產(chǎn)生誤解和擔(dān)憂。部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員可能會因不了解改革后養(yǎng)老金待遇的計算方式和調(diào)整機(jī)制，而擔(dān)心自己的養(yǎng)老生活受到影響，從而對改革產(chǎn)生抵觸情緒；企業(yè)職工可能會對改革能否真正縮小與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的待遇差距心存疑慮。這些誤解和擔(dān)憂如果得不到及時消除，將會阻礙改革的順利進(jìn)行。通過加強(qiáng)政策宣傳與溝通，能夠讓民眾深入了解改革的必要性、目標(biāo)和具體措施，增強(qiáng)對改革的認(rèn)同感和支持度，為改革營造良好的社會輿論環(huán)境。為了實現(xiàn)有效的政策宣傳與溝通，應(yīng)充分利用多種渠道。官方網(wǎng)站作為政府發(fā)布政策信息的重要平臺，應(yīng)及時、準(zhǔn)確地發(fā)布養(yǎng)老保險“雙軌制”