1、 我國工程項目擔(dān)保制度的探討 摘 要 :實行工程擔(dān)保制度是國際慣例，是完善我國工程建設(shè)市場，建立風(fēng)險管理和市場信用機制的必要條件之一。現(xiàn)如今，我國的工程擔(dān)保制度還不夠完善，嚴重影響了我國工程建設(shè)市場的發(fā)展，降低了我國建筑企業(yè)在國際市場的競爭力?；谶@樣的背景，本文通過借鑒發(fā)達國家先進的工程項目擔(dān)保制度，如美國“美式擔(dān)?！?、英國“信托基金”、日本“同業(yè)擔(dān)?！钡?，針對我國當(dāng)前存在的諸如建設(shè)市場主體的工程風(fēng)險意識不強，擔(dān)保機構(gòu)出具的保函不規(guī)范，工程擔(dān)保費率不統(tǒng)一等一系列的問題，最后提出了一些建議性的對策，以期進一步完善我國的工程項目擔(dān)保制度。關(guān)鍵詞：工程擔(dān)保；工程項目；制度體系；改革建議。2004年

2、8月和2005年5月建設(shè)部先后印發(fā)了工程擔(dān)保合同示范文本。為了進一步推行工程擔(dān)保制度，建設(shè)部于2006年12月又印發(fā)了關(guān)于印發(fā)關(guān)于在建設(shè)工程項目中進一步推行工程擔(dān)保制度的意見的通知，明確了推進工程擔(dān)保工作的總體工作目標：到2010年，我國工程擔(dān)保制度應(yīng)具備較為完善的法律法規(guī)體系、信用管理體系、風(fēng)險控制體系和行業(yè)自律機制。各地方建設(shè)行政主管部門自建設(shè)部下發(fā)有關(guān)文件以來，相繼出臺了工程擔(dān)保管理辦法，力求通過推行工程擔(dān)保制度規(guī)范工程承發(fā)包行為，防范和化解工程風(fēng)險，遏制拖欠工程款，保證工程質(zhì)量和安全。但同時也應(yīng)看到，就目前的情況來看我國工程擔(dān)保管理過程，也存在著諸如擔(dān)保法律不夠完善，市場主體風(fēng)險意識不

3、強等問題亟待解決。一、工程項目擔(dān)保制度的基本理論（一） 工程擔(dān)保的概念早期的擔(dān)保行為發(fā)生于簡單的商品交換、戰(zhàn)爭和國際政治活動中。這種原始的擔(dān)保行為反映了擔(dān)保的本質(zhì)屬性。擔(dān)保即指保障債權(quán)實現(xiàn)的方式，根據(jù)各國現(xiàn)行法律，擔(dān)保方式可有保證、抵押、質(zhì)押、留置、定金等。保證是人的擔(dān)保，在我國也被稱為擔(dān)保。其他是屬于物的擔(dān)保。工程擔(dān)保引入保證人作為第三方，對建設(shè)工程中一系列合同的履行進行監(jiān)督并對違約承擔(dān)責(zé)任，是一種促使參與工程建設(shè)各方守信履約的風(fēng)險管理機制。開發(fā)商、承包商、保證人三者之間形成保證擔(dān)保關(guān)系。開發(fā)商和承包商是合同的主體，在不同的擔(dān)保品種下，設(shè)定一方為被保證人，另一方為權(quán)益人（受益人、監(jiān)管人），在

4、被保證人不履行合同義務(wù)給權(quán)益人造成損失的情況下，權(quán)益人（監(jiān)管人）可以要求保證人承擔(dān)保證責(zé)任。（二） 工程項目擔(dān)保的作用建立工程擔(dān)保體制，就是要建立一套市場機制來約束承發(fā)包雙方的行為。樹立良好的信譽，促進雙方更好的合作。一個完善的工程擔(dān)保體系是貫穿于整個工程的全過程。在工程招投標階段，投標人在提交投標書的同時，提交投標擔(dān)保，投標人承諾此次投標行為；在業(yè)主與承包人簽訂合同時，承包人提交履約擔(dān)保，保證履行合同義務(wù)；按照中華人民共和國招標投標法規(guī)定，當(dāng)承包人提交履約擔(dān)保時，業(yè)主相應(yīng)的要提交支付擔(dān)保，以保證有充足的資金完成工程項目；在工程竣工后，承包人提交保修擔(dān)保，以保障在合同規(guī)定的保修期內(nèi)工程日常的維

5、護。通過這一系列的工程擔(dān)保，維護建筑市場的正常運作和健康的發(fā)展。工程擔(dān)保制度對建筑市場的貢獻在于：1.提高市場準入門檻通過實施工程擔(dān)保制度，可使有實力、信譽好的企業(yè)多得工程，而部分資金薄弱、經(jīng)營管理能力不強或誠信記錄有瑕疵的企業(yè)少接甚至接不到工程，被迫退出建筑市場。因為保證人和被保證人的經(jīng)濟利益是直接相關(guān)的，如果為不合格的承包商擔(dān)保，擔(dān)保公司必然蒙受重大經(jīng)濟損失。因而擔(dān)保公司必然要對前來投保的企業(yè)的能力與管理水平進行嚴格審查，對于那些“劣質(zhì)企業(yè)”不予擔(dān)保，壓縮他們的生存空間，促進建筑市場形成良性競爭環(huán)境。工程擔(dān)保機制，正是用市場的手段來整頓和規(guī)范建筑市場秩序的一劑良藥。2.規(guī)范最低價中標的評標

6、體系對于業(yè)主來說，一方面可以利用最少的費用獲得優(yōu)質(zhì)的工程，另一方面不需要為承包人由于報價過低引起財務(wù)困難而使工程停工為自己帶來難以彌補的損失，由于有擔(dān)保人的監(jiān)督和經(jīng)濟補償承諾等措施，可以保障即使在承包人無法繼續(xù)履行合同的情況下工程也能夠順利進行。對于承包人來說，擔(dān)保人會對其投標報價進行審核，以保證承包人能夠完成合同要求。如果報價過低，擔(dān)保人將會提高承包人反擔(dān)保額度或是拒絕開具履約保函，使得承包人在投標報價時必須注重自己的履約能力。3.為承包人的履約提供幫助保證人會針對承包人承接工程的情況，為其制定相應(yīng)的財務(wù)計劃和業(yè)務(wù)計劃，必要時提供資金幫助和技術(shù)支持，以促使承包人順利履行合同，并為承包人在合同

7、履行過程的索賠和法律糾紛提供咨詢意見。4.為建筑市場優(yōu)勝劣汰提供必要保證隨著承包人履約記錄的積累，擔(dān)保公司可以對授信額度進行適當(dāng)調(diào)整，并對其開具保函的保費和反擔(dān)保條件進行合理調(diào)整。承包人的履約記錄很差，以至于沒有擔(dān)保人愿意為其開具保函或者需要提交高額度的反擔(dān)保時，承包商就會不得不縮小自己的業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模，以至于最終被市場所淘汰，這就保障了建筑市場有序健康的發(fā)展。5.有利于形成一種化解社會風(fēng)險的良性機制實行工程項目擔(dān)保制度將會形成一個具有一定規(guī)模的市場化的風(fēng)險“蓄水池”，為市場經(jīng)濟條件下對信用風(fēng)險的化解形成一種良性的機制。6.穩(wěn)定投資人的財務(wù)，減少投資風(fēng)險建設(shè)工程項目一般都需要一定的銀行貸款才能

8、完成，確保項目的財務(wù)穩(wěn)定是銀行確定是否發(fā)放貸款所考慮的重要因素之一。工程有了第三方提供的保證擔(dān)保，一旦義務(wù)人違約甚至無力履行合同時，權(quán)利人即可要求擔(dān)保人代為履約或賠償，而不需額外增加成本，從而維持了權(quán)利人的財務(wù)穩(wěn)定，減少了權(quán)利人的風(fēng)險，確保項目的財務(wù)穩(wěn)定。工程擔(dān)保是轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險、有效保障工程建設(shè)順利進行的一個重要手段，是一種維護建設(shè)市場秩序、保證工程參與各方守信履約的風(fēng)險管理機制。許多國家政府都在法律法規(guī)中規(guī)定要求進行工程擔(dān)保。世界銀行（世界銀行貸款項目招標文件范本）、國際咨詢工程師聯(lián)合會fidic（土木工程施工合同條件）、英國土木工程師協(xié)會ice（新工程合同條件（nec）、美國建筑師協(xié)會ai

9、a（建筑工程標準合同）等都針對工程擔(dān)保明確了具體的合同條款，為工程擔(dān)保的實施提供了堅實的基礎(chǔ)。二、 我國工程項目擔(dān)保制度的現(xiàn)狀目前我國建筑領(lǐng)域存在的諸多問題，如工程質(zhì)量問題、工程款拖欠問題等，都與承發(fā)包合同違約有著密切關(guān)系。建設(shè)工程擔(dān)保制度的引入，增加了合同履行的責(zé)任主體，加大了違約失信的成本和懲戒力度，有效地解決了上述問題，規(guī)范了建筑市場。建設(shè)工程項目擔(dān)保是指在建設(shè)活動中，有擔(dān)保人向合同一方當(dāng)事人提供的，保證合同另一方當(dāng)事人履行合同義務(wù)行為，在被保證人不履行合同義務(wù)時，由擔(dān)保人代為履行或承擔(dān)代償。（一）、國內(nèi)研究現(xiàn)狀與發(fā)達國家相比較，我國工程擔(dān)保開展較晚。為了研究和建立工程擔(dān)保制度，1999

10、年7月，建設(shè)部政策法規(guī)司和中國長安保證擔(dān)保公司等單位在北京聯(lián)合舉行了建立我國工程保證擔(dān)保制度高層研討會，邀請了14個省市建委負責(zé)人參加。另外，國務(wù)院機構(gòu)改革后，建設(shè)部對國內(nèi)外建設(shè)體制及建設(shè)市場的實際情況進行了比較深入的調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上形成了關(guān)于深化建設(shè)市場改革的若干意見，將建立工程擔(dān)保制度作為我國今后改革政府監(jiān)督管理建設(shè)活動的方式、用經(jīng)濟手段強化工程質(zhì)量管理的一項重大舉措，并決定在北京、上海和深圳三個經(jīng)濟較發(fā)達城市先行試點。國內(nèi)從事工程擔(dān)保研究的主要有銀行、參與海外承包的承包商和從事國際工程管理研究的學(xué)者。其中銀行作為擔(dān)保機構(gòu)為開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的需要進行了一些關(guān)于保函業(yè)務(wù)操作規(guī)程及文本制訂

11、的研究工作，國內(nèi)首家以工程擔(dān)保為主業(yè)的擔(dān)保公司長安保證擔(dān)保公司也積極開展了不少研究；從事海外承包的承包商根據(jù)實際工作需要進行了一些實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)的總結(jié)；從事國際工程管理的學(xué)者則主要從合同管理的角度對所涉及到的一些工程擔(dān)保知識進行了介紹和探討。國內(nèi)學(xué)者在研究國外工程擔(dān)保做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國工程擔(dān)保的實踐對工程擔(dān)保從概念、合同到具體操作、管理方面作了較為完整的理論闡述。（二）、國內(nèi)工程擔(dān)保制度實施現(xiàn)狀目前，對于通過推行工程擔(dān)保來解決我國建筑業(yè)市場中合同履約不良的問題已越來越多的得到有識之士的認同，有關(guān)工程擔(dān)保的實踐也在逐漸開展。1996年11月，建設(shè)部組織中國建筑業(yè)風(fēng)險管理考察團赴美國訪問，并翻

12、譯了美國工程擔(dān)保制度的大量相關(guān)資料。1998年1月，建設(shè)部致函國家工商局，正式提出與10個部委聯(lián)合組建國家長安保證擔(dān)保公司。1998年5月，建設(shè)部發(fā)出“關(guān)于一九九八年建設(shè)事業(yè)體制改革工作要點”的文件，明確提出“逐步建立健全工程索賠制度和擔(dān)保制度”；“在有條件的城市，可以選擇一些有條件的建設(shè)項目，進行工程、質(zhì)量擔(dān)保的試點”。1998年7月，我國第一家專業(yè)化的工程保證擔(dān)保公司長安保證擔(dān)保公司掛牌成立。它采取商業(yè)化的運作方式，股份制的組織形式。公司先后與北京市建委、上海市建委、天津市建委、河北省建委、內(nèi)蒙古建設(shè)廳、深圳11市建設(shè)局簽訂合作協(xié)議書及開展相關(guān)合作，承擔(dān)起了具體實施建立我國工程保證擔(dān)保制度

13、試點工作的重任。同時，將國家大劇院、廣州新白云國際機場遷建工程、新機場南航基地、北京中關(guān)村科技園區(qū)開發(fā)建設(shè)、首都博物館新館、北京天文館新館、上海中國煙草博物館等國家重點項目，以及北京華遠集團、珠海華發(fā)集團開發(fā)的房地產(chǎn)項目等作為推行我國工程保證擔(dān)保制度的試點項目。1999年初，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知第十條明確規(guī)定：“必須實行合同管理制。建設(shè)工程的勘察設(shè)計、施工、設(shè)備材料采購和工程監(jiān)理要依法訂立合同。各類合同都要有明確的質(zhì)量要求、履約擔(dān)保和違約處罰條款。違約方要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！?999年，建設(shè)部關(guān)于深化建設(shè)市場改革的若干意見還提出，要將建立以工程保證擔(dān)保為主要內(nèi)

14、容的工程風(fēng)險管理制度作為我國今后改革政府監(jiān)督管理建設(shè)活動的方式、以經(jīng)濟手段強化工程質(zhì)量管理的重要措施。同時指出可以先實行投標保證擔(dān)保、業(yè)主支付保證擔(dān)保、承包商履約保證擔(dān)保和質(zhì)量保證擔(dān)保等工程保證擔(dān)保制度。2000年全國建設(shè)工作會議把實行工程保證擔(dān)保制度作為“十五”期間的一項重點工作，要求該工作在“十五”期間有重大進展。從全國范圍內(nèi)來看，目前，一些省、市已制定了實施辦法、采取了相應(yīng)措施：（1） 北京1998年8月,北京市建設(shè)委員會與長安保證擔(dān)保公司簽訂了關(guān)于建立工程建設(shè)擔(dān)保制度合作意向書。同年10月,北京市建委公布了關(guān)于進一步加強工程招標投標管理的若干規(guī)定，提出“逐步推行發(fā)包付款保函制和承包履約

15、保函制，并將其納入招標程序管理”。1999年10月，北京市政府頒布施行了北京市政府投資建設(shè)項目管理暫行規(guī)定（京政發(fā)199931號）。其中第九條規(guī)定：“政府投資建設(shè)項目必須實行合同管理制。其設(shè)計、施工、采購和工程監(jiān)理要依法訂立合同，各類合同都要有明確的質(zhì)量要求、履約擔(dān)保和違約處罰條款?！边@個文件對北京市的政府投資的項目實行履約擔(dān)保做出了強制性規(guī)定。這也是我國第一個以地方行政規(guī)章的形式出臺的有關(guān)工程建設(shè)履約擔(dān)保的規(guī)定。2000年1月，北京市建委與長安保證擔(dān)保公司聯(lián)合制定了北京市推行工程保證擔(dān)保制度試點工作實施方案，提出了試行保證擔(dān)保的品種，其中包括投標擔(dān)保、履約擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保，分包、材料供應(yīng)的投

16、標、履約擔(dān)保和業(yè)主支付擔(dān)保等。北京市建委先后批復(fù)了長安保證擔(dān)保公司北京分公司組織實施的國家大劇院、中關(guān)村西區(qū)、首博新館、北京天文館新館、華遠房地產(chǎn)、萬地國際村等一批試點項目。（2） 深圳1996年底，為和建設(shè)管理國際慣例接軌，深圳市建設(shè)局市政處以業(yè)主的身份在市政工程中要求承包商提供工程投標擔(dān)保（主要是銀行保函）。2001年12月20日，深圳市三屆人大常委會第12次會議通過了深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標投標條例，強制性推行工程保證擔(dān)保制度，明確規(guī)定：“未提供履約擔(dān)?；蚬こ炭钪Ц稉?dān)保的，不予頒發(fā)施工許可證”。此后，又正式出臺了工程擔(dān)保實施辦法。深圳市建設(shè)局頒布的深建市場200236號文件深圳市建設(shè)

17、工程擔(dān)保實施辦法，已于2003年1月1日起施行，這是我國第一個以地方法規(guī)的形式出臺的工程保證擔(dān)保規(guī)定。（3） 青島2002年8月，青島市建委制定下發(fā)了關(guān)于實行建設(shè)工程擔(dān)保制度的意見，包括投標擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保，標志著工程保證擔(dān)保制度在該市的正式實施。2002年，青島市將工程擔(dān)保制在房地產(chǎn)開發(fā)項目中先行試點，其他項目凡要求承包商提供履約擔(dān)保的，必須同時對等實行業(yè)主支付擔(dān)保。2003，青島市在政府、國有企事業(yè)單位投資的工程中也逐步推行了工程擔(dān)保制。（4） 沈陽2000年12月22日，沈陽市頒發(fā)了建筑工程擔(dān)保試行辦法。該辦法分總則、投標擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保、附則等，共五

18、章二十二條。全國其它各地區(qū)開展工程保證擔(dān)保的情況大體類似。現(xiàn)在真正進行工程擔(dān)保實際操作的并不多，大都處于起步階段且反映實施工程保證擔(dān)保效果的數(shù)據(jù)較少。（三）、國外研究現(xiàn)狀發(fā)達國家，承包商進行工程擔(dān)保已成為一種國際慣例。目前，工程擔(dān)保制度在國外自起源以來，就一直受到各國重視并得到極為迅速的發(fā)展。在發(fā)展過程中形成一個相對獨立的行業(yè)體系，并建立了一套比較完善的業(yè)務(wù)運作和管理機制。美國、加拿大、日本、墨西哥、西班牙、意大利、韓國等國家都有專門的立法，要求對公共投資項目實行強制性工程擔(dān)保。英國、新加坡及我國的香港也規(guī)定在公共投資和私人項目中必須采用工程擔(dān)保。一些國際組織和一些國家的行業(yè)組織在標準合同條件

19、中也制定了有關(guān)工程擔(dān)保的條款。目前國際上從事工程擔(dān)保研究的主要有以下幾方面研究人員：一是工程咨詢界專家，他們主要從承發(fā)包合同的角度來研究工程擔(dān)保的運用；二是從事工程擔(dān)保的專業(yè)律師，集中于研究工程擔(dān)保的法律關(guān)系、合同各方的權(quán)利和責(zé)任以及各種司法案例等；三是工程擔(dān)保行業(yè)的專家，他們側(cè)重于研究承保風(fēng)險、擔(dān)保業(yè)務(wù)操作、市場形勢、擔(dān)保產(chǎn)品的研究和推廣，或從幫助承包商投保的角度開展一些研究。三、我國工程擔(dān)保制度存在的主要問題及改革建議（一） 同一擔(dān)保人為業(yè)主和承包商雙方擔(dān)保建設(shè)部關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)(建市2004137號)第二十九條規(guī)定“同一銀行分支行或?qū)I(yè)擔(dān)保公司

20、不得為同一工程建設(shè)合同提供業(yè)主工程款支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)?！?。但有的城市推行擔(dān)保制度過程中，同一銀行分支行或擔(dān)保公司為業(yè)主和承包商雙方出具保函,造成了一定資金壓力。目前，由于反擔(dān)保形式比較單一，盡管企業(yè)大多選擇自己的開戶銀行作為擔(dān)保人，但是每一筆擔(dān)保也需要10%30%的保證金，這些大型企業(yè)每年的項目很多，累計起來會占用相當(dāng)一部分授信額度，給當(dāng)事人尤其是施工企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)造成了壓力，反而降低了投標人的支付能力和履約能力。（二） 建設(shè)市場主體的工程風(fēng)險意識不強雖然建筑市場投資主體已多元化，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，但由于多方面的原因，企業(yè)(包括業(yè)主、承包商等)的工程風(fēng)險意識依然不強，一旦出

21、現(xiàn)重大問題，往往最終還是要由政府承擔(dān)很多的風(fēng)險。同時,工程擔(dān)保作為一項新制度，在我國的工程界、金融界等部門，對其重要性、必要性仍缺乏足夠的認識，或是存有風(fēng)險僥幸心理，或是認為投保將加大工程成本而得不償失。國內(nèi)的商業(yè)銀行、政策性銀行對于貸款的工程項目,也沒有必須投保的要求。由于投融資體制問題、工程擔(dān)保費用無出處、當(dāng)事人尤其是國有投資單位的工程風(fēng)險意識和索賠意識比較淡漠等原因，對工程擔(dān)保制度的重要性、必要性及其作用還缺乏足夠的認識，實行工程擔(dān)保的項目還比較少，導(dǎo)致了建設(shè)市場主體對工程擔(dān)保的需求不足。（三） 擔(dān)保機構(gòu)出具的保函不規(guī)范目前，擔(dān)保機構(gòu)出具的保函，格式不統(tǒng)一，或多或少的存在擔(dān)保額度、擔(dān)保期

22、限、保證責(zé)任等內(nèi)容不全面的情況，給企業(yè)辦理手續(xù)帶來不便。同時，作為主要擔(dān)保人的銀行出具的保函基本屬于“見索即付”式的，與擔(dān)保公司出具的保函的責(zé)任條款不一樣。由于保函格式不統(tǒng)一，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和施工企業(yè)需要與銀行反復(fù)協(xié)調(diào)，企業(yè)內(nèi)部招標、投標部門和財務(wù)部門也要協(xié)調(diào)，客觀上延長了辦理時間。（四） 工程擔(dān)保費率不統(tǒng)一目前，由于銀監(jiān)會沒有制定統(tǒng)一的指導(dǎo)費率，各銀行和擔(dān)保公司收取費用的標準也不統(tǒng)一。如甲銀行1年的履約保函收取5，2年的履約保函收取6，而乙銀行則是12.5，有的擔(dān)保公司出具保函，年平均費率為8。另外，一些擔(dān)保機構(gòu)對外報價和實際收費價格相差較大且不明確，而且辦理保函的時間普遍為20天，直接影響

23、了項目的中標手續(xù)辦理、合同備案以及開工的時間。四、完善我國工程擔(dān)保制度對策的探討工程擔(dān)保制度作為一種工程慣例，目前在歐美等發(fā)達國家和地區(qū)得到了廣泛應(yīng)用，并已經(jīng)形成一些比較完備的模式。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的過程中應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，引進吸收先進的法律制度。有關(guān)國家工程擔(dān)保制度的各自特點：美國“美式擔(dān)保”獨樹一幟；英國“信托基金”另辟蹊徑；日本“同業(yè)擔(dān)?！绷钊藛⒌?。（一） 積極開展宣傳和培訓(xùn)工作建立和推行工程擔(dān)保制度，必須大力開展宣傳和培訓(xùn)工作，普及工程擔(dān)保知識，使業(yè)主和承包商認識到工程擔(dān)保對自身利益的重要意義，增強市場主體的擔(dān)保意識，從而推動工程擔(dān)保制度

24、在建設(shè)工程上逐步實施。建議國有投資項目管理公司及房地產(chǎn)開發(fā)公司，要結(jié)合加入wto后與世界接軌的新形式，大力宣傳；同時，要在這兩個領(lǐng)域積極進行試點，強制推行工程擔(dān)保制度，并結(jié)合實施情況，經(jīng)常性地由建設(shè)部或建筑業(yè)協(xié)會舉辦研討會，在建筑業(yè)界普及擔(dān)保知識。建立和推行工程擔(dān)保制度，必須有一定數(shù)量并符合資格條件的擔(dān)保人，形成具有競爭機制的擔(dān)保人市場。而我國目前既懂土木工程專業(yè)知識，又懂法律、金融、管理知識的復(fù)合型人才十分缺乏，這種狀況極不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要和推動工程擔(dān)保的開展。必須通過有組織有計劃的系統(tǒng)的培訓(xùn)工作為開展工程擔(dān)保制度奠定人力資源基礎(chǔ)。建議在現(xiàn)有國家注冊監(jiān)理工程師、一級建造師考試中，提高工程擔(dān)

25、保知識內(nèi)容所占的比例；建議建設(shè)行政主管部門與其它有關(guān)部門盡快出臺工程擔(dān)保人員專業(yè)執(zhí)業(yè)資格條件；建議由建設(shè)行政主管部門牽頭，對現(xiàn)有政府管理部門、監(jiān)理咨詢企業(yè)、施工企業(yè)中高級管理人員進行分批培訓(xùn)。（二） 加強立法，完善合同管理建立和推行工程擔(dān)保制度，必須有法律、法規(guī)作保障，用合同相制約。因此，應(yīng)當(dāng)以民法、擔(dān)保法、保險法、合同法和建筑法、招標投標法、建設(shè)工程質(zhì)量管理條例等法律、法規(guī)為依據(jù)，同時應(yīng)當(dāng)本著與時俱進的精神時刻注意修改現(xiàn)有法律、法規(guī)中阻礙工程擔(dān)保、工程保險等風(fēng)險管理體制發(fā)展的條款。比如:擔(dān)保法中規(guī)定置權(quán)的標的物不包含不動產(chǎn)，在工程擔(dān)保制后，這將極大地限制承包商投保積極性并且不利于擔(dān)保理賠的進

26、行，因此有必要研究修改。同時在今后國家和地方的相關(guān)立法中應(yīng)當(dāng)增加相應(yīng)的工程擔(dān)保的內(nèi)容，并注意與民法基本規(guī)定的銜接的問題。當(dāng)前，可由建設(shè)部會同有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文，以推進工程擔(dān)保制度的建立。同時，除在起草或制訂有關(guān)合同示范文本時，應(yīng)注意參照工程擔(dān)保的國際慣例，制訂有關(guān)工程擔(dān)保、工程保險的條款外還應(yīng)抓緊研究制訂工程擔(dān)保的系列合同示范文本。（三） 強制與自愿相結(jié)合的實施方式美洲各發(fā)達國家對公共工程均強制擔(dān)保，而對非公共工程則采用非強制擔(dān)保。因此，我國工程擔(dān)保的實施，建議采用強制實施與自愿實施相結(jié)合的方式進行。工程擔(dān)保制的強制實施規(guī)定可有效結(jié)合現(xiàn)有的招投標法及配套法規(guī)，因為工程擔(dān)保制度與招投標制度都屬于工

27、程交易的管理制度，采用相同的強制標準合乎邏輯且便于監(jiān)督實施。本文建議強制實施的工程范圍應(yīng)首先在政府投資項目和房地產(chǎn)項目中展開。強制本身就是一種政府行為，政府更應(yīng)當(dāng)帶頭實施。而且，我國現(xiàn)有政府投資工程管理體制已迫切需要改革，多年來，在我國，哪個政府部門出錢哪個部門來組織建設(shè)，臨時拼湊基建班子，不遵循基本建設(shè)管理程序，任意壓級壓價，隨意更改合同，貪污腐敗，最終出現(xiàn)不少帶有質(zhì)量隱患的工程、甚至于是豆腐渣工程，項目法人制有名無實，極大地擾亂了建筑市場秩序，損害了政府形象。既使政府有專門的基建部門，但其建設(shè)項目組織與建設(shè)市場管理的職能未能分開，也造成了很多問題，尤其是工程質(zhì)量問題。所有這些情況的出現(xiàn)，就

28、是我國現(xiàn)有的政府投資工程管理體制還沒有從計劃經(jīng)濟體制模式下解放出來，政府仍然在管一些政府管不了、管不好的事情。急需通過市場機制來進行有效管理，可以說工程擔(dān)保制是一劑良藥。工程擔(dān)保制度從經(jīng)濟、法律上約束有關(guān)建設(shè)各方，將有效地保證國有投資的效益。當(dāng)前，對政府投資工程強制實施工程擔(dān)保是最佳時期。實施工程擔(dān)保的內(nèi)容，應(yīng)以業(yè)主支付擔(dān)保和履約擔(dān)保為重點，每種擔(dān)保內(nèi)容的模式選擇，除承包商履約擔(dān)保不宜實施同業(yè)擔(dān)保和母公司擔(dān)保外，可由市場主體自由選擇，政府不宜規(guī)定的過細，否則將影響擔(dān)保市場的自由發(fā)展。（四） 積極培育專業(yè)擔(dān)保公司及工程擔(dān)保市場目前我國工程擔(dān)保市場的保證人主體主要有兩類專業(yè)機構(gòu)：銀行和擔(dān)保公司。由

29、于保險公司曾形成巨大的保證賠付風(fēng)險，保險業(yè)的主管部門中國保險監(jiān)督管理委員會成立后，一直禁止保險公司涉足保證擔(dān)保，也沒有恢復(fù)保證保險。銀行是我國工程擔(dān)保市場最大的保證人主體，幾乎壟斷了我國工程擔(dān)保市場的全部業(yè)務(wù)量。但銀行開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的一個最大問題，就是專業(yè)性不強，缺乏保證履約意識和工程風(fēng)險管理的監(jiān)管力量，只看保證金交多少。因此“認錢不認人，存錢開保函”，存100萬元，開100萬元，其他不管；或者將授信額度當(dāng)作貸款管理。我國的這些做法與美國早期銀行涉足工程擔(dān)保業(yè)的情況一模一樣。美國為了解決這個問題，便大力發(fā)展專業(yè)化的保證擔(dān)保公司、保險公司與銀行競爭，最后銀行不得不退出工程擔(dān)保市場，而美國法律也

30、對此做出了相應(yīng)的規(guī)定12。這個經(jīng)驗值得借鑒。我國當(dāng)然不必全盤照搬美國做法，但可借鑒其一些有效的做法。工程擔(dān)保是一項專業(yè)性很強的業(yè)務(wù)，要求銀行配備龐大、專業(yè)化的隊伍從事這項業(yè)務(wù)不太現(xiàn)實，因為保函在銀行的整個業(yè)務(wù)量中占極小的部分。根據(jù)我國情況，比較現(xiàn)實的做法是大力培育專業(yè)保證擔(dān)保公司和保險公司，以及鼓勵銀行與專業(yè)保證擔(dān)保公司、保險公司共保，優(yōu)勢互補，風(fēng)險共擔(dān)。（五） 完善社會信用制度及社會保障制度1.完善社會信用制度社會信用制度不完善反映到建設(shè)工程承包市場中的突出問題就是對業(yè)主和承包商缺乏一套行之有效的資信審查和管理辦法。先行的資信審查與管理往往流于形式，不能切實反映被審查對象的實際狀況，沒有實際

31、效果。擔(dān)保公司的承保工作是基于對債務(wù)人信用狀況的全面掌握的基礎(chǔ)上的。在美國，擔(dān)保公司不僅自己掌握著大量的客戶資料，還有各種信用調(diào)查公司提供的排名、信用等級以及各種分析報告等，使擔(dān)保人可以比較全面的掌握債務(wù)人的履約能力和信用狀況，從而做出準確的擔(dān)保風(fēng)險判斷并制定合理的擔(dān)保費率。剛剛起步的中國擔(dān)保業(yè)不僅自己沒有客戶信用資料的積累，也沒有社會信用調(diào)查機構(gòu)提供的信息可以參考。當(dāng)前道德風(fēng)險高的問題在各行各業(yè)中普遍存在。因此建立社會信用制度，將成為一種客觀需要。建議由建設(shè)行政主管部門牽頭建立數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)縱向(主要是各建設(shè)行政主管部門間)與橫向(與工商、稅務(wù)等各部門)聯(lián)網(wǎng)，盡量向各工程擔(dān)保主體提供相關(guān)承包商和業(yè)主的各種資料，使其對承包商和業(yè)主的信用水平做出準確的判斷。2.完善社會保障制度由于我國的社會保障體