1、城市災害應急管理體系建設,對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 張玉英,什么是城市災害,城市災害是指由于發(fā)生不可控制或未加控制的因素造成的，對城市系統(tǒng)中的生命財產(chǎn)和社會物質(zhì)財富造成重大危害的自然事件和社會事件。 城市災害幾乎包含著災害類型的全部，其災害機理充滿復雜的規(guī)律性。 在國家突發(fā)公共事件總體應急預案中，把突發(fā)災難性事件分為四大類，分別是：自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。,應急管理的內(nèi)涵,應急管理是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)公共事件的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產(chǎn)安全，促進社會和諧健康發(fā)展的有關活動。,應急管理的內(nèi)涵,

2、美國聯(lián)邦應急管理署的定義，城市應急管理包括預防(prevention) 、預備(preparation) 、響應(response)和恢復(recovery) 四個階段。 應急管理是一個動態(tài)管理，應急管理的四個階段相互銜接，共同構(gòu)成措施層，并通過對外圍災害層的抵御，以確保目標層的實現(xiàn)，即城市公共安全。 應急管理是個完整的系統(tǒng)工程，可以概括為“一案三制”，即突發(fā)公共事件應急預案、應急體制、機制和法制。,應急管理的內(nèi)涵,城市應急管理理論的歸屬,城市應急管理理論歸屬于危機理論，它是以社會事件、自然災害、交通事故等為主題的危機理論，又稱之為公共危機理論。,城市應急管理理論的演變,20世紀6080年代，

3、西方危機管理研究出現(xiàn)了一次高潮，研究領域從政治領域向經(jīng)濟、社會領域擴展。從自然災害領域向公共危機管理領域擴展，相繼出現(xiàn)一批具有影響力的理論著作。,城市應急管理理論的發(fā)展演變,20世紀后期，越來越多的國家開始重視此領域的研究。 其中主要的研究機構(gòu)有美國行政管理協(xié)會的危機管理分會、瑞典的危機管理研究和培訓中心等。 研究的趨勢開始從定性研究向定量化研究轉(zhuǎn)移，尤其重視微觀技術(shù)性研究。 在研究方法上，從單一學科研究轉(zhuǎn)向多學科研究。 在研究的范圍上，從自然災害和政治領域向社會領域拓展。 1994年，第一個國際性的應急管理組織國際應急管理和工程協(xié)會成立，從而進一步推動了應急管理體系的深入研究。,城市應急管理

4、理論的發(fā)展演變,20世紀80年代末以來，國際社會和各國政府開始重視對城市突發(fā)公共事件的研究和應對。 1988年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)制定了區(qū)域突發(fā)事件的認識與準備計劃 2005年聯(lián)合國減災大會提出：“在所有的社會階層，特別是社區(qū)，建立應急機制和提高應急能力，宗旨在于促使公眾增強對區(qū)域中可能發(fā)生的突發(fā)公共事件的認識，制定合作行動計劃，特別是加強對突發(fā)公共事件的預防工作。,我國城市應急管理體系的形成,2006年1月8日，國務院發(fā)布國家突發(fā)公共事件總體應急預案?？傮w預案共6章，分別為：總則、組織體系、運行機制、應急保障、監(jiān)督管理和附則。,我國城市應急管理體系的形成,預案的推出背后有一個完整的體

5、系，即“一案三制，其中“一案”即總體預案，而“三制”即體制、機制和法制。 國家在以人為本、依法規(guī)范、分級負責、資源整合、平戰(zhàn)結(jié)合的大原則下，建立健全“一案三制”的應對體系。,“一案三制”的應急管理體系,一、應急管理體制 體制也稱為“領導體制”、“組織體制”。應急管理體制也可稱為行政應急管理體制，是行政管理體制的重要組成部分。 應急管理體制通常是指應急管理機構(gòu)的組織形式，也就是綜合性應急管理機構(gòu)、各專項應急管理機構(gòu)以及各地區(qū)、各部門的應急管理機構(gòu)各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關系及其組織形式等。 應急管理體制是一個由橫向機構(gòu)和縱向機構(gòu)、政府機構(gòu)與社會組織相結(jié)合的復雜系統(tǒng)，包括應急管理的領導指揮

6、機構(gòu)、專項應急指揮機構(gòu)以及日常辦事機構(gòu)等不同層次。,（一）應急管理體制,目前，世界各國大都設立了統(tǒng)一領導應對突發(fā)事件的專門工作機構(gòu)，負責突發(fā)事件防范處置的綜合協(xié)調(diào)。其中，主要包括兩種應急管理體制模式：一是單部門型；二是綜合協(xié)調(diào)型。,美國的應急管理體制,我國的應急管理體制,我國傳統(tǒng)的應急管理體制是一種建立在政治動員基礎上的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和部門分割型體制，存在臨時性、模糊性、協(xié)調(diào)不暢等問題。 由于責權(quán)利界定不清，我國應急管理長期缺乏綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)，多龍治水、上下不暢，不同地區(qū)和部門在信息、資源、人力調(diào)動上不能共享、難以有效整合，這不僅導致各種設備和人力資源重復投入或大量閑置，也使得在突發(fā)事件發(fā)生時各地區(qū)

7、、各部門職責不明，甚至互相推諉，最終致使喪失最佳搶險救災時機。,（二）應急管理機制,應急管理機制可界定為：突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援以及善后恢復與重建等全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施。 從內(nèi)涵看，應急管理機制是一組以相關法律、法規(guī)和部門規(guī)章等為基礎的政府應急管理工作流程；從外在形式看，應急管理機制體現(xiàn)了政府應急管理的各項具體職能；從功能作用看，應急管理機制側(cè)重在突發(fā)事件防范、處置和善后處理的整個過程中，各部門和單位如何通過科學地組織和協(xié)調(diào)各方面的資源和能力，以更好地防范與應對突發(fā)事件。,（二）應急管理機制,應急管理機制以應急管理全過程為主線，涵蓋事前、事

8、發(fā)、事中和事后各個時間段，包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、善后恢復與重建等多個環(huán)節(jié)。,我國的應急管理機制,根據(jù)我國突發(fā)事件應對法的相關規(guī)定，結(jié)合應急管理工作流程，我國應急管理機制可分為九大部分： 一是預防與應急準備機制：通過預案編制管理、宣傳教育、培訓演練、應急能力和脆弱性評估等，做好各項基礎性、常態(tài)性的管理工作，從更基礎的層面改善應急管理。 二是監(jiān)測與預警機制：通過危險源監(jiān)控、風險排查和重大風險隱患治理，盡早發(fā)現(xiàn)導致產(chǎn)生突發(fā)事件苗頭的信息并及時預警，減少事件產(chǎn)生的概率及其可能造成的損失。,我國的應急管理機制,三是信息報告與通報機制：按照信息先行的要求，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系

9、統(tǒng)，有效整合現(xiàn)有的信息資源，拓寬信息報送渠道，規(guī)范信息傳遞方式，做好信息備份，實現(xiàn)上下左右互聯(lián)互通和信息的及時交流。 四是應急指揮協(xié)調(diào)機制：通過信息搜集、專家咨詢來制定與選擇方案，實現(xiàn)科學果斷、綜合協(xié)調(diào)、經(jīng)濟高效的應急決策和處置。,我國的應急管理機制,五是信息發(fā)布與輿論引導機制：在第一時間通過主動、及時、準確地向公眾發(fā)布警告以及有關突發(fā)事件和應急管理方面的信息，宣傳避免、減輕危害的常識，提高主動引導和把握輿論的能力，增強信息透明度，把握輿論主動權(quán)。 六是社會動員機制：在日常和緊急情況下，動員社會力量進行自救、互救或參與政府應急管理行動，在應急處置過程中對民眾善意疏導、正確激勵、有序組織，提高全

10、社會的安全意識和應急技能。,我國的應急管理機制,七是善后恢復與重建機制：積極穩(wěn)妥地開展生產(chǎn)自救，做好善后處置工作，把損失降到最低，讓受災地區(qū)和民眾盡快恢復正常的生產(chǎn)、生活和工作秩序，實現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機轉(zhuǎn)換。 八是調(diào)查評估和學習機制：遵循公平、公開、公正的原則，引入第三方評估機制，開展應急管理過程、災后損失和需求等方面的評估，以查找、發(fā)現(xiàn)工作中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出防范和改進措施，不斷完善應急管理工作。,我國的應急管理機制,九是應急保障機制：建立人財物等資源清單，明確資源的征用、調(diào)用、發(fā)放、跟蹤等程序，規(guī)范管理應急資源在常態(tài)和非常態(tài)下的分類與分布、生產(chǎn)和儲備、監(jiān)控與儲備預警、運輸與配

11、送等，實現(xiàn)對應急資源供給和需求的綜合協(xié)調(diào)和與優(yōu)化配置。,我國的應急管理機制存在的主要問題,管理工作分屬于不同的部門，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的應急處置指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)； 應急管理信息系統(tǒng)落后，部門間應急信息資源共享程度低，應急管理信息化建設滯后； 自然災害和災難事故的報警渠道不清，信息阻塞遲緩； 搶險救災專業(yè)隊伍分散于相關部門，數(shù)量不足，實力不強： 應急評估指標體系不健全； 減災專業(yè)技能培訓及防災知識普及不夠,（三）應急管理法制,法制一般分為廣義與狹義兩種。廣義的法制是靜態(tài)和動態(tài)的有機統(tǒng)一。 從靜態(tài)來看，法制是指法律和制度的總稱，包括法律規(guī)范，法律組織，法律設施等。 從動態(tài)來看，法制是指各種法律活動的總稱，包

12、括法的制定、實施、監(jiān)督等。 狹義的法制是指建立在民主制度基礎上的法律制度和普遍守法，嚴格依法辦事的原則。,（三）應急管理法制,狹義的應急管理法制指應急管理法律、法規(guī)和規(guī)章，即在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間各種社會關系的法律規(guī)范和原則的總和，其核心和主干是憲法中的緊急條款和統(tǒng)一的突發(fā)事件應對法或緊急狀態(tài)法。 應急管理法律法規(guī)是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎，是一個國家應急管理的依據(jù)，也是一個國家法律體系和法律學科體系的重要組成部分,（三）應急管理法制,為有效應對各種突發(fā)事件，世界各國在應急管理中首先開展的工作就是制定相關的法律，統(tǒng)一規(guī)定

13、政府在應急管理中的職權(quán)和職責，確定依法對抗緊急狀態(tài)和危機情境的法治原則。 如美國、英國、俄羅斯、土耳其、加拿大等國就制定了應對各種公共緊急狀態(tài)的統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。 與常規(guī)狀態(tài)下的法律運作機制相比，應急管理法制具有權(quán)力優(yōu)先性、緊急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟有限性等特點。,（三）應急管理法制,狹義的應急管理法制包括國家發(fā)布的與應急管理活動相關的各項法律、法規(guī)、規(guī)章。 非常法制實際上是一種預備法制，其建設應當成為民主法制建設的重要組成部分，突發(fā)事件應對法應成為憲政制度的重要內(nèi)容。 制定應急管理法律法規(guī)的目的，是明確緊急狀態(tài)下的特殊行政程序的規(guī)范，對緊急狀態(tài)下行政越權(quán)和濫用權(quán)力進行監(jiān)督并對權(quán)

14、利救濟做出具體規(guī)定，從而使應急管理逐步實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，并注意通過對實踐的總結(jié)，促進法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷完善。,（三）應急管理法制,廣義的應急管理法制：還包括應急管理具體制度 應急管理制度建設內(nèi)容十分豐富，包括日常工作制度、會議制度、民主決策制度、學習制度、廉政監(jiān)督制度等。,我國的應急管理法制存在的問題,我國目前法律、法規(guī)部門色彩很重，對突發(fā)公共事件發(fā)生時本部門的一些相關反應都做了規(guī)定，但對牽涉到的其他一些合作部門行為沒有加以明確。 我國頒布了中華人民共和國突發(fā)事件應對法等法律法規(guī)，但仍未產(chǎn)生一部專門的減災法、緊急狀態(tài)法。緊急狀態(tài)法的缺失導致我國采取的大部分緊急對抗措施大多無法律依

15、據(jù)。 我國涉及災民生活救助的法律法規(guī)仍是空白。,我國的應急管理法制存在的問題,我國應進一步加強應急管理立法工作，加快綜合性、應急性救災法規(guī)制定完善工作。明確各級政府部門對應急管理應負的法律責任，科學定位不同政府部門應急響應和實施管理分工與合作職責、任務等，用完善的法規(guī)體系來確保應急管理工作的順利開展。,（四）應急預案,應急預案，即預先制定的緊急行動方案，指根據(jù)國家和地方的法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，綜合本部門、本單位的歷史經(jīng)驗、實踐積累和當?shù)靥厥獾牡赜?、政治、民族、民俗等實際情況，針對各種突發(fā)事件而事先制訂的一套能切實迅速、有效、有序解決突發(fā)事件的行動計劃或方案，從而使政府應急管理工作更為程序化

16、、制度化，做到有法可依、有據(jù)可查。,（四）應急預案,應急預案要求在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急管理機構(gòu)與職責、人員、技術(shù)、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等預先做出具體安排，用以明確事前、事發(fā)、事中、事后各個進程中，誰來做、怎樣做、何時做以及相應的資源和策略等。 應急預案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，為迅速、有效、有序地開展應急行動，政府組織管理、指揮協(xié)調(diào)應急資源和應急行動的整體計劃和程序規(guī)范。,（四）應急預案,應急預案的主要功能是以確定性應對不確定性，針對最壞的情況做最好的打算，化不確定性的突發(fā)事件為確定性的常規(guī)事件，

17、轉(zhuǎn)應急管理為常規(guī)管理。 一般說來，一個完善的預案體系應包括預案制定管理、預案評估管理、基于預案的輔助決策技術(shù)等，同時預案的制訂應該具有針對性、可行性、及時性和全面性等特點。,我國的應急預案存在的問題,目前，我國應急預案的框架體系已經(jīng)確立，但在宏觀預案體系不夠完備，體現(xiàn)在：各類預案在編制過程中相互脫節(jié)，甚至各類預案之間存在矛盾或者重復，沒有做到整個預案體系在邏輯上的完備性。 預案體系在微觀層面的不完備性，體現(xiàn)在：預案需求分析不足導致應急預案的針對性較差；預案框架結(jié)構(gòu)與層次不盡合理，表述冗余，不夠清晰準確；分級響應和應急指揮在內(nèi)的運作程序缺乏作出決策的依據(jù)和標準。,我國應急預案存在的問題,城市政府

18、要進一步完善各類預案，形成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。 要切實加強預案的動態(tài)管理，根據(jù)實際情況變化，及時修訂完善，增強預案的針對性和可操作性。 要進一步強化預案演練，從中發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗，提高實戰(zhàn)能力，確保一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，能夠在應急管理中發(fā)揮有效作用。,“一案三制”的應急管理體系評價,“一案三制”是基于四個維度的綜合體系，它們具有不同的內(nèi)涵屬性和功能特征。其中，體制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提，它們共同構(gòu)成了應急管理體系不可分割的核心要素。,“一案三制”的應急管理體系評價,“一案三制”是應急管理體系的四個核心要素 完備的應急管理體系應包含主體、方法、制度、前提等四個要素。 首先要有實現(xiàn)既定目標的主體，這個主體可以是組織也可以是個人。 其次，要有有效的方法和流程來開展工作，實現(xiàn)各種政策、目標等。 第三，要有法律規(guī)范和制度保障，確保執(zhí)行到位。 第四，要科學制定預案并結(jié)合預案進行培訓演練，提高實際操作水平。,我國應急管理體系建設中的關鍵問題,災害安全文化的建立與