1、摘 要 本文通過小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象提出了集體組織建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的問題，主要探討了集體建設(shè)用地制度的變化、未來的發(fā)展趨勢以及流轉(zhuǎn)模式的設(shè)計，并對小產(chǎn)權(quán)問題的解決提出了自己的意見。關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 集體建設(shè)用地 土地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)如今，小產(chǎn)權(quán)房的問題已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民探討和關(guān)注的一個熱門話題，購買了小產(chǎn)權(quán)房的人最關(guān)心已售小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題，未購買的人最關(guān)注政府對小產(chǎn)房發(fā)展的態(tài)度問題。而對于政府堅決禁止小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度，人們在質(zhì)疑，價格低于商品房三分之一甚至一半的小產(chǎn)權(quán)房能給普通公眾帶來多大的實惠啊，為什么政府要禁止呢？眾所周知，小產(chǎn)權(quán)房的關(guān)鍵問題不在于房、而在于房屋所附著的土地，即集體建設(shè)用地的問題，本文將從

2、小產(chǎn)權(quán)房入手、對由小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度變革進行探討分析。一、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀。（一）小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。小產(chǎn)權(quán)房是中國改革開放的產(chǎn)物。首先，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與中國的住房體制改革有著密不可分的原因。從 1998 年到 2003年，中國的住房制度逐漸從福利分房變革為城鎮(zhèn)居民自購商品房。住宅用房的市場化供給引來了房地產(chǎn)業(yè)的空前發(fā)展。其次，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與勞動力流動制度的改革也有密切的關(guān)系。從20 世紀(jì) 90 年代開始，進城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，對城鎮(zhèn)住房的需求也隨之增多。到今年，當(dāng)各大中城市的房價幾乎比 2003 年翻了一番時，各地的小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)和供給也比過去多了許多。（二）小產(chǎn)權(quán)房的地位問

3、題。目前小產(chǎn)權(quán)房處于很尷尬的境地。首先，在商品房市場上，小產(chǎn)權(quán)房因其極其明顯的價格優(yōu)勢受到廣大購房者的積極支持，而這種需求又推動集體組織開發(fā)的積極性和小產(chǎn)權(quán)房市場的進一步發(fā)展。其次，雖然有市場，但是政府的否定性態(tài)度卻從未改變。為什么政府和市場的態(tài)度會有如此大的差異呢？主要是因為這種土地使用的方式違反了我國集體建設(shè)用地的法律規(guī)定。二、我國的集體建設(shè)性土地制度。（一）我國現(xiàn)行的集體土地制度。依據(jù)我國土地管理法規(guī)定，我國農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；集體土地的使用包括兩種形式，一是耕地，由集體組織成員承包經(jīng)營；另一種是建設(shè)性用地，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村

4、公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，即滿足集體組織及成員的建設(shè)性用地需求的。（二）我國歷次土地管理法律法規(guī)對城鎮(zhèn)居民使用集體建設(shè)用地的不同規(guī)定。我國歷次的土地管理法律法規(guī)對城鎮(zhèn)居民使用集體建設(shè)用地建房的政策是不一致的。1987 年實施的土地管理法第四十一條明確規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補償費和安置費。1991 年實施的土地管理法實施條例第二十六條規(guī)定城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建設(shè)住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或居民委員會同意后，向土地所在

5、地的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織提出用地申請。1999 年 1 月 1 日實施的土地管理法和同日實施的土地管理法條例中已沒有了關(guān)于城鎮(zhèn)居民使用集體土地建房的規(guī)定，既沒有許可也沒有明確禁止。而 1999 年出臺的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知則明確規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。但對已有行為并未給出具體處理辦法。2007 年 12 月 30 日國務(wù)院出臺了關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知，明確規(guī)定農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個

6、人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。三、集體建設(shè)性用地制度變遷的原因和未來方向。制度變遷可以被理解為一種新的、效益更高的制度對另一種舊的、效益低的制度的代替過程。人們對制度變遷的需求正如人們對商品的需求一樣，人們之所以會對制度形成需求，顯然是因為它具有一定的經(jīng)濟價值或能夠給制度的消費者提供某些服務(wù)，正是獲利能力無法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排的形成。（一）現(xiàn)行變遷的原因。1998 年前我國實行的是實物分房、福利分房制度。而 1999年以

7、后的居民住房被市場化后，住房難、住房貴成為城鎮(zhèn)居民最頭疼的問題，這一問題則變?yōu)槌擎?zhèn)周邊的一些集體組織謀求利益的機會。這必將推動對集體土地的需求迅速增長，很可能會超出集體建設(shè)用地的范圍、擴展到耕地，因此考慮到國家的土地安全、糧食安全問題，國家必然出臺法律和政策、遏制這一現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)展。（二）關(guān)于集體建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)的未來趨勢。有很多人認為，政策禁止的真正的原因在于農(nóng)民自己開發(fā)集體建設(shè)用地的行為打破了原有的利益分配機制，故而受到了來自既得利益者既地方政府和開發(fā)商的大力阻止。筆者以為，目前之所以嚴(yán)格禁止小產(chǎn)權(quán)，主要是因為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式目前還不成熟，國家政策不宜盲目的許可小產(chǎn)權(quán)房和以小產(chǎn)權(quán)房的方

8、式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的方式。但是從我國目前的改革政策和長遠發(fā)展來看，集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)是必然的。在國有建設(shè)用地供給不足的情況下，城市的擴張和工業(yè)的持續(xù)發(fā)展使得盤活集體建設(shè)用地勢在必行。（三）未來集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式。目前在集體建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計上主要存在以下問題：首先該讓社會公眾即農(nóng)民和消費者獲得實惠，而非讓地方政府和開發(fā)商作為主要受益者；其次不能盲目開發(fā)從而危及我國的土地安全和糧食安全。筆者以為可以通過如下的方式解決上述的問題：首先積極建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的土地規(guī)劃管理制度。首先要求基層政府確定出可以結(jié)余出來用以流轉(zhuǎn)的建設(shè)性土地數(shù)量，對該部分土地登記造冊、并向上級國家機關(guān)備案

9、；然后基層政府組織就能確定出對這部分集體建設(shè)用地的規(guī)劃方案、并逐層上報審批，上級政府可依據(jù)本省及本市對土地使用的規(guī)劃方案，對該基層政府的方案進行審批。其次，在商品住宅房用地的供給市場上展開競爭，允許集體可流轉(zhuǎn)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地進行同臺競爭，通過招標(biāo)方式確定出最終開發(fā)的土地，而土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所獲得收入則按照土地的權(quán)屬進行分配，對于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所獲得收益在向國家交納財產(chǎn)稅后、向本集體組織成員分配，分配方式由集體組織成員大會或代表大會議定。在這種競爭中，土地所處的地理位置、土地的配套開發(fā)情況、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格等因素共同決定了土地競標(biāo)的勝出率，從而實現(xiàn)土地的合理開發(fā)使用，使農(nóng)民和消費

10、者都受益。（四）小產(chǎn)權(quán)房的合理化問題。如果集體建設(shè)性用地能夠?qū)崿F(xiàn)依法流轉(zhuǎn)，那么對于涉及面非常之廣的小產(chǎn)權(quán)問題也應(yīng)該有合理的解決機制，筆者以為，加大保障性住房建設(shè)規(guī)模，是國家為了抑制房價虛高所采取的宏觀調(diào)控措施之一。但很長時間以來，這種保障性住房建設(shè)并沒有得到一些地方政府的高度重視。據(jù)報道，2006 年，全國開工建設(shè)和收購廉租住房 5.3 萬套，建筑面積 293.68 萬平方米僅完成計劃的三分之一左右。到 2007 年 3 月底，全國仍有 4 個地級城市，以及 141 個縣級市沒有建立廉租住房制度。當(dāng)前，各地雖然基本上都建立了廉租房制度，但離老百姓的要求還相距太遠。我們應(yīng)該認識到，是各級政府部門

11、不履行自己的法定職責(zé)、導(dǎo)致老百姓的住房問題不能解決，老百姓才轉(zhuǎn)而向市場尋找解決的渠道，如果說違法，那也是政府違法在先，現(xiàn)在沒有追究政府的責(zé)任，就不能追究老百姓的責(zé)任，也就是說為了社會的和諧和穩(wěn)定，我們決不能對小產(chǎn)權(quán)房進行強制拆除，而只能將其合法化。住房是民生的根本，土地是農(nóng)民的命根，糧食安全是經(jīng)濟發(fā)展的前提，我國集體組織建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)事關(guān)此三方面的利益，由此可見起制度設(shè)計復(fù)雜性。雖然集體建設(shè)用地的可流轉(zhuǎn)是必然的，但在流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計上應(yīng)當(dāng)更為謹慎、考慮得更為全面，以求在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)經(jīng)濟的合理發(fā)展。注釋：袁慶明。新制度經(jīng)濟學(xué)。中國發(fā)展出版社。2005 年版。第 273 頁。戴維斯，諾斯。制度變遷的理論。財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷。上海三聯(lián)書店。1994 年版。第296 頁。參考文獻：1王衛(wèi)國，王廣華主編。中國土地權(quán)利的法制建設(shè)。北京：中國政