1、 公共行政的民主和責任取向析論 【內(nèi)容提要】民主和責任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內(nèi)涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議?！娟P(guān)鍵詞】公共行政/民主/責任/價值取向政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等政府為什么干預經(jīng)濟政府在市場經(jīng)濟中的角色，中國物資出版社年版，第頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權(quán)，其功能在于運用其他社會組織所不具

2、備的強制性公共權(quán)威，承擔起無可替代的社會責任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價值準則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。一在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。（一）政府與公民的關(guān)系從終極根源上看，政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是任何一個民主國家所確定的一項根本的憲政原則。雖然人民授權(quán)的

3、具體方式和過程在政府體制不同的國家會有所不同，但這并不影響它們本質(zhì)上的一致性，那就是人民對政府直接或間接的授權(quán)，不僅是現(xiàn)代政府及其公共行政合法性的惟一來源和公共行政運作的前提，而且也是現(xiàn)代民主的一種典型形式。這就從根本和實質(zhì)上決定了政府的公共行政活動必須遵循和體現(xiàn)民主原則和民主精神。有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據(jù)。若從現(xiàn)代經(jīng)濟學的觀點來看，人民與政府的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，實際上是一種契約關(guān)系，它規(guī)定著政府與公民間在權(quán)力與義務(wù)方面的雙向依存關(guān)系。在這種關(guān)系中，就公民而言，一是通過同意（選舉）或遵從使政府獲得合法性行使權(quán)力的基礎(chǔ)，二是通過納稅給予政府經(jīng)濟支持。同時，公民也自然期望能從政府

4、那里得到相應(yīng)的回報，包括以服務(wù)對象的身份獲得政府提供的良好服務(wù)。就政府而言，它在獲得公民的政治和經(jīng)濟支持的同時，必須按契約要求提供令后者滿意的服務(wù)。顯然，政府的合法性和權(quán)威性與政府所提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、效率和有效性存在著緊密的正相關(guān)關(guān)系。這里，顯然不存在著自上而下的、單方面的“恩賜”，而是體現(xiàn)著一種資源交換關(guān)系和互利行為。然而，在實際操作過程中，由于政府是公共行政權(quán)的直接掌握和行使者，是各類重要社會資源的實際擁有者，又擁有龐大的官僚體制和內(nèi)在的權(quán)力膨脹和擴展欲望；而作為授權(quán)者一方的民眾，卻大都處于獨立無援的分散狀態(tài)，他們在與政府的契約關(guān)系中往往處于相對弱者的地位，這就使得政府極易違背其初衷

5、，偏離公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共選擇學派把政府官員視作亞當斯密所說的“經(jīng)濟人”這一假設(shè)，固然有失之偏頗之處，但現(xiàn)實中的政府的確不總是那么高尚，政府機構(gòu)謀求內(nèi)部私利而非公共利益的所謂“內(nèi)在效應(yīng)”(interalities)現(xiàn)象在資本主義國家的“金元”政治中有著淋漓盡致的表現(xiàn)。在社會主義國家，同樣在理論上不能完全排除政府機構(gòu)的“內(nèi)在效應(yīng)”的可能性，在實踐中，少數(shù)政府官員的腐敗行為更時有發(fā)生。其典型表現(xiàn)就是所謂的“尋租”現(xiàn)象，其主要危害在于“不僅使生產(chǎn)經(jīng)營者提高經(jīng)濟效率的動力消失，而且還極易導致整個經(jīng)濟的資源大量地耗費于尋租活動，并且通過賄賂和宗派活動增大經(jīng)濟中的交易

6、費用?！保ㄗⅲ簐.奧斯特羅姆等編：制度分析與發(fā)展的反思問題與選擇，商務(wù)印書館年版，第iv頁。）從而成為導致政府腐敗的一個重要根源。為了避免和遏制這種現(xiàn)象的發(fā)生和加劇，世界各國從制度上、法律上、倫理道德和意識形態(tài)上做了長期不懈的努力。其中，當以下述幾方面最為有效，也最能體現(xiàn)公共行政的民主取向。其一，建立和健全立法機關(guān)、司法機關(guān)對政府的權(quán)力制約機制。這里，問題的關(guān)鍵是通過一套復雜的機制，既能防止政府的權(quán)力膨脹到難以控制而有害公民和社會的地步，又能避免損害政府的權(quán)威而以犧牲公共行政效率為代價。在這方面西方國家分權(quán)制衡構(gòu)架以及中國的民主集中制各具特色。前者的特點在于各個國家機構(gòu)各有各的職權(quán)，但彼此之間

7、互相制約。這意味著每一個部門特別是行政部門行使權(quán)力的時候，都受到其他部門的監(jiān)督和制約，都要承擔相應(yīng)的責任，因此不得不慎重行事。盡管如此，西方國家仍普遍出現(xiàn)了以行政權(quán)力膨脹為主要特征的所謂“行政專橫”現(xiàn)象。中國的民主集中制至少從形式上看，不同于西方國家循環(huán)型的分權(quán)制衡機制，因為最高國家權(quán)力可以追溯到全國人民代表大會，其他國家機關(guān)包括行政機關(guān)和司法機關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，而它則不受其他國家機關(guān)的制約。但中國的全國人大其最高國家權(quán)力地位是僅就國家機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部而言的，它表現(xiàn)的是憲政結(jié)構(gòu)；若著眼于實際的政治過程，國家的最高權(quán)力的擁有者是作為惟一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的中央委員會，它表現(xiàn)的是黨政結(jié)

8、構(gòu)。憲政結(jié)構(gòu)與黨政結(jié)構(gòu)相結(jié)合，并以黨政結(jié)構(gòu)為核心，構(gòu)成了中國政治系統(tǒng)的主體部分，這是其一。其二，無論是憲政結(jié)構(gòu)還是黨政結(jié)構(gòu)又都通過民主集中制的組織原則，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，從而體現(xiàn)了執(zhí)政黨和國家機關(guān)的人民性質(zhì)。這是中國民主集中制本質(zhì)上不同于西方分權(quán)制衡體制之所在。但從操作層面上看，中國的直線型權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然缺乏必要的分權(quán)和制約，黨政不分，以黨代政現(xiàn)象還普遍存在，人大的權(quán)力得不到充分保障，這必然影響對行政權(quán)力的有效控制，降低了公共行政的民主化水準。為此，應(yīng)采取有效措施，建立和健全權(quán)力之間的內(nèi)部制約機制，當務(wù)之急是從法律制度和程序上保證人大成為名符其實的國家權(quán)力機關(guān)，特別

9、是確保人大切實履行重大事項的決定權(quán)和對由它產(chǎn)生的政府的監(jiān)督權(quán)。（注：參見張惠敏等健全我國人大監(jiān)督制約制度的框架設(shè)計，載上海社會科學院學術(shù)季刊年第期。）。包括加強人大的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督機制，建立或健全相應(yīng)的組織機構(gòu)。其二，實現(xiàn)行政權(quán)力同經(jīng)濟權(quán)力的二元化分離，政府權(quán)力背離民主取向的經(jīng)濟基礎(chǔ)本質(zhì)在于行政權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力的融合。要保證公共行政的民主性，核心要解決政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)，真正確立企業(yè)和其他經(jīng)濟組織作為獨立市場主體的地位，使經(jīng)濟組織擺脫行政附屬物的地位。行政權(quán)力不再直接干預經(jīng)濟組織的權(quán)力，使企業(yè)在市場上行使自己的權(quán)力。這對中國這樣一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展

10、中國家具有特殊重要的意義。目前應(yīng)著重抓好以下幾個方面的工作：.以政企分開為突破口，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。中國實行改革開放以來，隨著“放權(quán)讓利”為主線的“漸進式”改革思路的確立，中央將大部分部屬企業(yè)下放地方管理，目的是減少行政干預，增強企業(yè)活力，但在政企不分的體制沒有根本改變的條件下，這實際上只是將企業(yè)從中央的附屬物變成了地方的附屬物，造成了政企關(guān)系的地方化，使本來應(yīng)該直接下放給企業(yè)的權(quán)力滯留在地方政府手中，企業(yè)仍未能真正成為適應(yīng)市場的法人實體和競爭主體。另一方面，在新舊體制交替的過程中，由于市場發(fā)育不全，企業(yè)在資金籌措、物資配置、能源供給等關(guān)鍵環(huán)節(jié)均遇到困難，又不得不求助于政府給予照顧或解決。

11、針對上述狀況，當前最緊迫的工作是要加快市場化改革的進程，按照市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變各級政府經(jīng)濟職能，切實貫徹政企分開的原則，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)力切實還原給企業(yè)，使其成為真正意義上的市場主體。同時，實現(xiàn)政府行政權(quán)力與國家所有權(quán)的分離，并把政府的經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能分開，健全國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)和運營機制。.切斷政府部門與其主管的經(jīng)濟主體之間的利益連帶關(guān)系。在實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式兩個根本轉(zhuǎn)變的過程中，計劃體制下政府部門主管經(jīng)濟主體的職能趨于萎縮，但并未完全消失，而且政府部門與其主管的經(jīng)濟主體歷史上形成的利益連帶關(guān)系也仍然存在，因此應(yīng)在撤并專業(yè)經(jīng)濟部門的基

12、礎(chǔ)上，加快變政府機關(guān)直接管理所屬經(jīng)濟主體為行業(yè)管理的步伐，從而切斷政府部門與其主管的經(jīng)濟主體的利益連帶關(guān)系，從體制上消除政府職能錯位的根源。其三，健全公民對政府的民主監(jiān)督機制，擴大公民對公共行政的參與。民主監(jiān)督的關(guān)鍵是政府公共行政活動的公開性，即確保政府的透明度和人民對政府公共行政活動的知情權(quán)。包括公開機關(guān)工作計劃、工作總結(jié)、人員管理和經(jīng)費開支等情況。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相關(guān)信息，在信息不對稱的情況下，公民和社會就很難對政府進行有效的監(jiān)督。在中國近年來一些地方政府也開始實施“公示制”，即政府行政機關(guān)通過向社會公開明示自己的職責范圍、行政內(nèi)容、行政標準、行政程序、行政時限和違示懲

13、戒辦法的方式，增強政府公共行政過程的透明度，自覺接受社會監(jiān)督，提高政府為社會提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的自覺性和主動性。擴大公民對公共行政的參與，主要是指公民不通過代議機關(guān)，直接參與公共行政活動。公民對公共行政的直接參與既是公共行政的民主取向的突出表現(xiàn)，也是其重要保障，特別是對于以普遍性和后及性為特點的公共決策來說，沒有公民的直接參與，公共政策往往缺乏對公民需求的了解以及對公民利益的整合，難以達成與廣大公民的事前共識，在實施中必將遇到種種阻力。這樣一方面有可能直接損害公民的合法權(quán)益，背離公共行政的民主取向，另一方面還會造成行政成本高而行政效率低的后果，即使該項行為本身正確，也達不到理想的效果。因此，政府

14、應(yīng)當為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道，并且不僅在實體法上而且也在程序法上保證公民參與公共行政的權(quán)利，使公民在政府制定和實施與公民切身利益密切相關(guān)的公共政策時，能夠比較充分地表達自己的意愿。近些年來，國際公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了倡揚公民參與的“社區(qū)主義”潮流：不少國家對政府與社區(qū)的角色重新定位，特別是把傳統(tǒng)政治學、行政學很少討論的“社區(qū)”概念，視為設(shè)計未來公共事務(wù)治理模式的關(guān)鍵因素。因為，政府難以解決的無數(shù)繁難公共問題，“社區(qū)”在這方面卻具有獨到的優(yōu)勢。例如，傳統(tǒng)處理公共政策議題的層級常常是在中央或省級政府，社區(qū)主義治理的模式則強調(diào)自下而上地參與，使公共政策的制定更能符合民眾最直接的需求

15、。由此“社區(qū)主義”在歐美國家成為拓展公共行政領(lǐng)域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社區(qū)主義”，（注：汪明生等：海峽兩岸公共行政與跨世紀發(fā)展研討會論文集，年，第、頁。），以使社區(qū)所有成員包括政府、民意代表、市民等，在公共論壇中都能理性地表達己方的意見，耐心地傾聽他方的意見，并在社會系統(tǒng)中彼此增加充分的理解。這既有利于重建政府與民間的信任關(guān)系，又有利于整合國家與社會的總體資源以創(chuàng)造“雙贏”的局面。（二）政府的內(nèi)部關(guān)系公共行政的民主取向不僅體現(xiàn)在政府與公眾的關(guān)系中，而且也體現(xiàn)在政府內(nèi)部。后者恰恰為傳統(tǒng)的公共行政所忽視，在以首長負責制為內(nèi)在體制、以金字塔結(jié)構(gòu)為外在形態(tài)的行政科層體系中，

16、權(quán)力自上而下呈單向輻射狀，組織結(jié)構(gòu)趨于呆板、僵硬。這一狀況與當代靈活快捷的信息社會以及不斷變化的公民需求形成巨大反差，使行政組織無法對社會和公民需求的變化作出迅速而有效的回應(yīng)。最近年來，公共行政改革成為一個世界性潮流，其中至少有兩項內(nèi)容以政府內(nèi)部關(guān)系的民主化為主要取向。一是權(quán)力下放。即將原來集中于中央政府的權(quán)力下放到地方和基層的行政組織單位。這些權(quán)力包括提供各種服務(wù)的行動方案、行動程序以及相配套的人事、預算管理。權(quán)力下放使得公共行政能夠面對公民需求，迅速調(diào)整行動方案，實現(xiàn)既定目標，解決社會存在的問題，并在與公眾的互動過程中，建立相互信任、合作的社會關(guān)系。此外，由于地方和基層行政組織一般是由民主

17、選舉產(chǎn)生的，它們與其選民有更直接、更公開的接觸和聯(lián)系。地方政府擁有更多的權(quán)力，就會使選民感到他們所選舉的政府是真正代表了他們的利益，其公共行政活動也就帶有更鮮明的民主色彩。正因為有上述優(yōu)越性，世界各國公共行政改革的一個共同內(nèi)容就是權(quán)力下放。眾所周知，中國的改革開放其一條主線就是中央政府向地方政府的權(quán)力下放。年以來中國陸續(xù)出臺了一系列以“放權(quán)讓利”為主線的重大改革措施，初步建立了旨在盡可能充分體現(xiàn)中央和地方“兩個積極性”這一“互動”原則的機制。在中央和地方的關(guān)系上，原有體制下中央集中過多，管得過死的狀況，以及地方政府權(quán)力與責任長期相背離的不合理運行狀態(tài)已有較大改觀，大大激發(fā)和增強了地方經(jīng)濟活力和地方政府管理的自覺性和責任心，同時也在許多方面分擔了中央政府的調(diào)控壓力和增加了宏觀協(xié)調(diào)的深度與廣度，促進了中央關(guān)于地方發(fā)展目標和總體協(xié)調(diào)目標的實現(xiàn)。二是賦予低層員工以更大的決策參與權(quán)。即全體行政人員包括低層人員都有對行政組織和個人目標的確立，對行政工作計劃和程序的設(shè)計，以及對工作成果的評價發(fā)表意見的權(quán)利和義務(wù)。其實施途徑主要有：