1、 關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法思考 摘要：2009年9月1日，國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)(指導(dǎo)意見(jiàn))的出臺(tái)，為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作確立了規(guī)范依據(jù)。指導(dǎo)意見(jiàn)作為制度分析的立足點(diǎn)，通過(guò)揭示其制度缺陷，在立法層面上和運(yùn)行棋式方面進(jìn)行了合理論釋。關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);立法思考一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題我國(guó)的社會(huì)保障體制包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等方面。其中，社會(huì)保險(xiǎn)是制度的核心。受到城鄉(xiāng)二元體系的影響，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障，尤其是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展相對(duì)落后。指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革確立了依據(jù)。(一)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老

2、保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀1、法律淵源(1)憲法。我國(guó)憲法第四十五條:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”在基本權(quán)利的層面上確立了公民的社會(huì)保障權(quán)。(2)法律。到目前為止，仍然缺失法律層面的專(zhuān)門(mén)規(guī)范性依據(jù)。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)范僅散見(jiàn)于其他法律中，如中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法第二十條規(guī)定:“國(guó)家建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障老年人的基本生活?！?3)行政法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的行政法規(guī)也并不多見(jiàn)，指導(dǎo)意見(jiàn)可視為行政法規(guī)。另外，還有地方性法規(guī)如黑龍江省頒發(fā)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定，上海市頒發(fā)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作辦法等。(4)部門(mén)規(guī)章和

3、地方政府規(guī)章。我國(guó)大部分的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)范性法律文件是以規(guī)章的形式表現(xiàn)出來(lái)的。如民政部頒布的縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案等;地方政府規(guī)章如廈門(mén)市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定等。(5)國(guó)際公約。中國(guó)參加的國(guó)際組織所通過(guò)的國(guó)際條約與協(xié)定，經(jīng)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后即在中國(guó)生效。如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約規(guī)定:“締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)?！?、對(duì)指導(dǎo)意見(jiàn)的評(píng)析國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見(jiàn)較縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(基本方案)，其創(chuàng)新之處體現(xiàn)在以下幾方面:(1)基本原則。在基本方案中，基本原則為“堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策撫持;堅(jiān)持自助為主、互濟(jì)為輔?！边@就導(dǎo)致在實(shí)踐中，農(nóng)村社

4、會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有什么太大的區(qū)別，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的初衷指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定了“個(gè)人(家庭)、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)”的基本原則，體現(xiàn)了社會(huì)連帶思想。(2)參保范圍。在基本方案中，參保范圍被定為“市城鎮(zhèn)戶(hù)口、不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口?！薄敖患{保險(xiǎn)年齡不分性別、職業(yè)為20周歲至60周歲?！?指導(dǎo)意見(jiàn)將其擴(kuò)大為“年滿(mǎn)16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民?！笔沟脜⒈７秶鷶U(kuò)大了許多，也更為科學(xué)。(3)基金籌集。在基本方案中，國(guó)家的責(zé)任僅限于財(cái)政的稅式支出，這顯然是不夠的;在指導(dǎo)意見(jiàn)中，明確規(guī)定了中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)

5、東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。個(gè)人繳費(fèi)方面，基本方案對(duì)于月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2-20元十個(gè)檔次。而明顯偏低的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了很多參保者只能每月領(lǐng)到幾元甚至不足一元的養(yǎng)老金的尷尬局面；指導(dǎo)意見(jiàn)將標(biāo)準(zhǔn)提高為每年100-500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。3、我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特征(1)政府責(zé)任突出。我國(guó)目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金由個(gè)人、企業(yè)繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼三方面構(gòu)成。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納由于沒(méi)有企業(yè)這一承擔(dān)主體，且個(gè)人的繳費(fèi)能力相對(duì)不足，所以要保障并不斷提高農(nóng)村老年人的生活水平，需要政府負(fù)擔(dān)起更大的責(zé)任。在新農(nóng)保中表現(xiàn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金。(2)社會(huì)共濟(jì)性差。社會(huì)共濟(jì)性是社會(huì)保險(xiǎn)的重

6、要特點(diǎn)，通過(guò)養(yǎng)老基金在社會(huì)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，將老年風(fēng)險(xiǎn)由個(gè)人轉(zhuǎn)移到社會(huì)，從而減小個(gè)人應(yīng)對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的負(fù)擔(dān)。由于我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制，從而將老年風(fēng)險(xiǎn)推向了個(gè)人?；痉桨鸽m然改革了原有基金運(yùn)行模式，但是由于統(tǒng)籌賬戶(hù)的缺失，社會(huì)共濟(jì)性仍然難以體現(xiàn)。(二)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法存在的問(wèn)題、立法相對(duì)滯后。養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐先于專(zhuān)門(mén)農(nóng)村社保規(guī)范的制定，實(shí)踐缺乏統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù)。雖然我國(guó)年把制定社會(huì)保險(xiǎn)法列人了日程且進(jìn)行了數(shù)次調(diào)研，但至今仍然千呼萬(wàn)喚不出來(lái)。、立法層次過(guò)低。指導(dǎo)意見(jiàn)算得上農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域效力最高的規(guī)范，但是指導(dǎo)意見(jiàn)本身也只能視為行政法規(guī)而已。、多龍治水?！罢龆嚅T(mén)”、“多龍

7、治水”，越治越濫。地方利益的驅(qū)使，使之“百花齊放”，統(tǒng)一失衡。二、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的必要性(一)法理學(xué)分析、生存權(quán)思想。生存權(quán)是指在一定社會(huì)條件下，公民應(yīng)當(dāng)享有的維持其正常生活所必須的權(quán)利。它不僅指?jìng)€(gè)人的生命得以延續(xù)的權(quán)利，而且指一個(gè)國(guó)家、民族及其人民在社會(huì)意義上的生存得到保障的權(quán)利。生存權(quán)是社會(huì)保障立法的理論基礎(chǔ)，公民在生存權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，可以向國(guó)家請(qǐng)求保障其生存權(quán)，而國(guó)家也有義務(wù)接受公民的請(qǐng)求。、社會(huì)連帶思想。社會(huì)連帶的概念是世紀(jì)末法國(guó)學(xué)者杜爾凱姆和蒲日惹等提出的。社會(huì)連帶思想可概括為“任何個(gè)人出現(xiàn)了問(wèn)題和困難，并不僅僅是個(gè)人的問(wèn)題和困難，也是全社會(huì)中每個(gè)人的問(wèn)題和困難，從而

8、每個(gè)個(gè)人都有義務(wù)幫助社會(huì)上所有的個(gè)人”。社會(huì)保險(xiǎn)其實(shí)就是社會(huì)連帶思想的具體體現(xiàn)，個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)由全社會(huì)共同分擔(dān)。、社會(huì)公平思想。社會(huì)公平就是社會(huì)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和其他利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等的分配，它意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機(jī)會(huì)的均等。羅爾斯:“所有社會(huì)價(jià)值自由與機(jī)會(huì)、收人與財(cái)富以及自尊的基礎(chǔ)都應(yīng)平等地分配，除非任何價(jià)值的不平等分配對(duì)每一個(gè)人都是有利的?！鄙鐣?huì)保障將國(guó)民收人進(jìn)行分配和再分配，將國(guó)民收入從高收人者轉(zhuǎn)移到低收人者，是社會(huì)公平在這一領(lǐng)域的具體闡釋。(二)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義、保障了退休者的生活。社會(huì)上的每個(gè)人都面臨著年老的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)勞動(dòng)者因?yàn)槟昀隙顺龉ぷ鲘徫缓?，失去原有?/p>

9、經(jīng)濟(jì)保障之后，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以給予勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)上的支持，以保障他們的正常生活。、保障了社會(huì)的安全。老年風(fēng)險(xiǎn)不僅是個(gè)人問(wèn)題，而且還是社會(huì)問(wèn)題。勞動(dòng)者社會(huì)生產(chǎn)力的創(chuàng)造者，只有他們的生活安全得到了保障，全社會(huì)的安全才能得到保障。所以，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有重要的社會(huì)安全保障意義。三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建思路(一)他山之石、福利國(guó)家模式。此模式見(jiàn)于改革以前的英國(guó)和瑞典，具體表現(xiàn)為全民享有等額的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的數(shù)額與收人水平無(wú)關(guān)，個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)，國(guó)家養(yǎng)老金支出全部來(lái)自財(cái)政稅收。該模式在建立之初受到了國(guó)民極大的推崇，然而在制度運(yùn)行了幾十年后，這些國(guó)家的財(cái)政由于過(guò)于龐大的社會(huì)保障費(fèi)用支出而出現(xiàn)赤字，同時(shí)國(guó)家

10、的失業(yè)率也在增加。純粹的福利國(guó)家模式逐漸被各國(guó)所摒棄，取而代之的是經(jīng)過(guò)改良而成的“第三條道路”模式。、“第三條道路”模式。提出“第二條道路”模式的是布萊爾政府，他們?cè)噲D在撒切爾主義和社會(huì)民主主義之間尋找一種中間性的“第三條道路”，即讓市場(chǎng)發(fā)揮積極作用的同時(shí)動(dòng)用政府的力量對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和補(bǔ)充。具體來(lái)說(shuō)，英國(guó)將養(yǎng)老保險(xiǎn)分為國(guó)家養(yǎng)老與私人養(yǎng)老兩種。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，即國(guó)家和地方政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人繳費(fèi)的個(gè)人養(yǎng)老金相結(jié)合模式類(lèi)似于這種“第三條道路”模式，有機(jī)地將國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，政府與市場(chǎng)相結(jié)合，是一種不錯(cuò)的嘗試。但是，由于我國(guó)在城鎮(zhèn)企業(yè)職工中實(shí)行的是社會(huì)保險(xiǎn)模式，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中存在著制度銜接的問(wèn)題，需要進(jìn)行進(jìn)一步的改革。、社會(huì)保險(xiǎn)模式。該模式見(jiàn)于德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)，其基本思路是農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，國(guó)家公共財(cái)政在籌資上給予資助或托底。我們要注意到，從責(zé)任形式上，農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)模式與上文論