1 / 11 關(guān)于迎接國有林場改革的調(diào)研報(bào)告 關(guān)于迎接國有林場改革的調(diào)研報(bào)告 中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)了國有林場改革方案和國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見，對國有林場和林區(qū)改革作出了頂層設(shè)計(jì)，全國國有林場、林區(qū)改革大幕拉開。走過 60 年歷程的林朵林場即將踏上改革新征程，為全面了解林朵林場場情現(xiàn)狀，為改革做好準(zhǔn)備，我們進(jìn)行了調(diào)查研究。 一、林朵林場基本情況 林朵林場始建于 1955 年 2 月，隸屬關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，現(xiàn)為副處級單位，業(yè)務(wù)受市縣兩級林業(yè)主管部門雙重管理，是一家實(shí)行企業(yè)化管理、自收自支的事業(yè)單位，有自收自支事業(yè)編制 297 個(gè)。 目前，林場有干部職工 701 人，林場下設(shè) 8 個(gè)營林分場、12 個(gè)職能科室及酒店、液化氣站、加油站、園藝公司等場辦產(chǎn)業(yè)單位。全場經(jīng)營總面積 畝，其中商品林 益林 林地 林覆蓋率 森林蓄積總量 要經(jīng)營樹種為杉、松、西南樺、桉樹、毛竹等。其中杉木類面積 畝，馬尾松 畝，速生桉 畝，竹林純林 畝，其它闊葉樹 他經(jīng)濟(jì)果木林等 畝。 014 年，全場資產(chǎn)總額 元，負(fù)債 1000 萬元，總產(chǎn)值 8228 萬元，經(jīng)濟(jì)總收入 6688 萬元，凈利潤 236 萬元，2 / 11 干部職工年人均工資收入 元，職工全部繳納 “ 五險(xiǎn)一金 ” ，社會(huì)保障支出總額 元。 二、制約林朵林場改革發(fā)展的主要因素 功能屬性不明確。長期以來林朵林場被定性為生產(chǎn)性的事業(yè)單位，職工身份既不是產(chǎn)業(yè)工人，又不是事業(yè)單位員工，也不是農(nóng)民。在管理上，林場的生產(chǎn)、技術(shù)和管理人員不列編制不給經(jīng)費(fèi)，國家林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目向國有林場傾斜不夠， “ 企不企、事不事、工不工、農(nóng)不農(nóng) ” 的定位與體制，導(dǎo)致管理體制不順，經(jīng)營機(jī)制僵化，投入渠道不暢，資源管理弱 化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，不能更好保障國家生態(tài)安全、提升生態(tài)公共產(chǎn)品供給能力。 基礎(chǔ)設(shè)施落后。當(dāng)前林朵林場依然面臨飲水難、行路難等問題。在飲水方面，居住在林區(qū)深處的干部職工常年飲用未經(jīng)處理的溝道泉水或地表徑流，水質(zhì)不達(dá)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響林場干部職工身體健康。在道路交通方面，目前林朵林場林區(qū)公路總里程為 330 公里，大部是為較簡易砂石、泥土路，以上林區(qū)公路途徑 3 個(gè)村及 13 個(gè)自然屯，通達(dá) 8 個(gè)分場，其中未硬化里程達(dá) 里。每逢雨季，林區(qū)道路損毀嚴(yán)重，塌方、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害隨處可見，林場營林生產(chǎn)、木材生產(chǎn)等工作受到極大影響， 常年生活在邊遠(yuǎn)分場的干部職工及沿線的村屯群眾生產(chǎn)生活也受到嚴(yán)重影響。多年以來，由于國家財(cái)政沒有安排落實(shí)國有林場道路建設(shè)專項(xiàng)資金，林朵林場3 / 11 每年自行投入維修林區(qū)公路的資金就達(dá)到 200 多萬元，資金壓力很大。 政策扶持不到位。一是國家對農(nóng)村的扶持優(yōu)惠政策在國有林場未能得到同步落實(shí)，如近年來的農(nóng)村電網(wǎng)改造、改水、村村通等一系列工程建設(shè)少有將林場列入計(jì)劃。二是林場辦社會(huì)問題還沒有得到很好解決。目前林朵林場還有一個(gè)場辦的衛(wèi)生所，林場社會(huì)負(fù)擔(dān)重，急需當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門盡快幫助落實(shí)剝離林場辦社會(huì)職能。三是林場作為生態(tài)建設(shè)主力軍的價(jià)值沒有得到充分肯定。例如生態(tài)公益林補(bǔ)償金的落實(shí)發(fā)放問題，同為生態(tài)公益林，權(quán)屬是集體的公益林，每畝補(bǔ)償 ，權(quán)屬是國有的公益林，每畝補(bǔ)償 ，后者明顯偏低，對國有林場略顯不公。 林木林地維權(quán)難度大。近年來，隨著林地資源的升值，部分農(nóng)民開始把目光投向國有林場，故意制造林權(quán)糾紛蠶食林場資源，處糾維權(quán)工作困難重重，單靠林場自身力量單打獨(dú)斗難以招架。目前林朵林場與周邊村民存在林權(quán)糾紛隱患的林地面積超過 2000 畝。林場在堅(jiān)持依法維權(quán)的同時(shí)，也面臨著場群關(guān)系僵化惡化的嚴(yán)峻考驗(yàn)。 職工的經(jīng)濟(jì)收入偏低。林朵 林場總經(jīng)營面積 畝，場外聯(lián)營 畝，公益林 畝，劃分給職工自營經(jīng)濟(jì)林地 畝，剩下的場內(nèi)可經(jīng)營的商品材林地面積只有約7 萬畝，全場職工人數(shù)共 703 人，人均土地資源十分有限，4 / 11 嚴(yán)重制約了職工經(jīng)濟(jì)收入增長， 2016 年，全場干部職工年人均工資收入 元，與其他行業(yè)相比整體上偏低。又如全場共有自營經(jīng)濟(jì)職工 174 人，通過將林地經(jīng)營權(quán)分解落實(shí)到人解決職工安置問題，但是由于林場能力有限，在資金、技術(shù)、優(yōu)惠政策等方面扶持受限，多數(shù)自營經(jīng)濟(jì)職工的經(jīng)濟(jì)收入偏低，生活依然困難。 社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)沉重。全場 干部職工參加 “ 五險(xiǎn)一金 ” 的費(fèi)用全部須由單位經(jīng)營收入來支付， 2016 年，單位社會(huì)保障支出總額 元，負(fù)擔(dān)非常沉重。此外，為消弭歷史形成的社保不充分，從 2016 年起，林朵林場實(shí)行退休人員按人社部門核算的退休費(fèi)全額補(bǔ)差，總場為此每年增加退休費(fèi)支出近 200 萬元；為適應(yīng)醫(yī)保政策調(diào)整， 2016 年，林朵林場又投入 378 萬元，為退休人員補(bǔ)齊基本醫(yī)療保險(xiǎn)。為保民生，林朵林場作出了巨大的努力，由此而來的沉重負(fù)擔(dān)也成為制約林場改革發(fā)展的重要因素。 部分職工對改革有所顧慮 部分職工擔(dān)憂改革沖擊其待遇、就業(yè)、自營經(jīng)濟(jì)地經(jīng)營和社會(huì)保障，有對現(xiàn)實(shí)的考量和揣度，有對改革 “ 保生態(tài)、保民生 ” 兩條底線的不了解，屬人之常情，須慎重對待，認(rèn)真處理涉及職工切身利益的大小事項(xiàng)，培育動(dòng)力，防止形成阻力，化解風(fēng)險(xiǎn)與矛盾。 三、當(dāng)前林朵林場改革的有利條件 5 / 11 上一輪改革成果仍在 1997 年以來，林朵林場推行一系列改革，在人事制度上，打破干部與工人的界線，推行干部聘任制；在勞動(dòng)制度上，推行全員勞動(dòng)合同制，充分調(diào)動(dòng)干部職工工作積極性；在分配制度上，實(shí)行按勞分配為主，推行多種形式的分配方式，根據(jù)崗位技能和實(shí)際勞動(dòng)貢獻(xiàn)確定職工的收入；強(qiáng)化內(nèi)部管理，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制， 合理設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員；從生產(chǎn)經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，規(guī)范內(nèi)部管理，提高管理水平和管理效益；大力提倡發(fā)展職工自營經(jīng)濟(jì)，按照 25人不等，將 畝國有林地經(jīng)營權(quán)劃給 635 名職工發(fā)展自營經(jīng)濟(jì) (使用 50 年 )，鼓勵(lì)職工發(fā)展種植、養(yǎng)殖和小型加工項(xiàng)目，解決了 174 名富余職工的安置問題。上一輪改革受制于 “ 錢從哪里來 ” 、 “ 人到哪里去 ” 兩大難題，改革雖然只走了一半路程，但其取得的成果仍在，有利于本輪改革全面推進(jìn)。 近年來民生政策落實(shí)良好 林朵林場堅(jiān)持民生第一，為職工群眾辦實(shí)事辦好事，在涉及職工切身利益問 題上，堅(jiān)持職工利益至上，調(diào)整完善工資分配方案，縮小分配差距， 2016 年，在職職工工資比上年增長 3600 元；大力推進(jìn)危舊房改造工程，改善職工住房條件， 226 戶職工解決了住房困難；建立健全職工子女教育獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和困難職工幫扶機(jī)制，優(yōu)先安排就業(yè)，解決職工子女6 / 11 就業(yè)難題；完善退休人員工資差額補(bǔ)貼機(jī)制，從 2016 年起，退休人員按人社部門核算的退休費(fèi)全額補(bǔ)差有效解決退休人員工資待遇落差問題； 2016 年，分解落實(shí)林木采伐指標(biāo)3700于解決職工自營經(jīng)濟(jì)木材采伐指標(biāo)難題； 2016 年，為適應(yīng)醫(yī)保政策調(diào)整，林朵林場投入 378 萬元，為退休人員補(bǔ)繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)，一次性解決退休職工的醫(yī)療保險(xiǎn)之憂。目前，林朵林場干部職工已全部參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，參加住房公積金繳存。一系列民生政策的落地生效，對于林朵林場改革發(fā)展是一個(gè)重大利好。 近年來經(jīng)營管理取得重大進(jìn)步 近年來林朵林場堅(jiān)持調(diào)結(jié)構(gòu)、用良種、選壯苗、精造林、重?fù)嵊?，推行精?xì)化管理，加大撫育管護(hù)力度，全場森林經(jīng)營管理水平和森林質(zhì)量不斷提高，保持資源增長大于資源消耗；加強(qiáng)自治區(qū)級杉木良種基地建設(shè)，努力培育當(dāng)家樹種，并積極發(fā)展桉樹速豐林，推動(dòng)林 場主業(yè)向高質(zhì)量、高產(chǎn)出邁進(jìn)；加強(qiáng)森林資源管護(hù)，守住每一寸國有林地，管好林場的每一棵樹木，森林資源安全得到良好保障，林場的發(fā)展根基更加牢固堅(jiān)實(shí)。 林朵林場積極創(chuàng)辦了酒店、液化氣站、加油站、園藝公司等二三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，增加了林場經(jīng)濟(jì)收入，有效解決了部分職工就業(yè)問題，而且減少了森林資源消耗。例如園藝公司大7 / 11 力發(fā)展園林綠化美化樹種及核桃苗木產(chǎn)業(yè)，基地種植規(guī)模已經(jīng)達(dá)到 1000 畝，基地苗木市值已達(dá) 2000 多萬元。 場班子成員切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，深入基層、貼近職工群眾，把時(shí)間和精力集中到狠抓森林資源增量、企業(yè)增效、職工增收、民生 改善等工作落實(shí)上來。深入推進(jìn)民主管理，認(rèn)真貫徹民主集中制和 “ 三重一大 ” 制度，凡涉及重要人事任免，一律經(jīng)場黨委會(huì)議研究決定；凡涉及重大決策、重大項(xiàng)目安排及大額度資金的使用，全部經(jīng)場黨政聯(lián)席會(huì)議研究；凡涉及職工切身利益的，先傾聽職工群眾意見，再集體討論決定，實(shí)行民主、公開、透明、科學(xué)決策。 嚴(yán)格實(shí)行績效考評制度，對全場各單位、在崗干部職工進(jìn)行績效考核，職工收入與績效形成正比，并加強(qiáng)工作督查，提升干部職工執(zhí)行力，提高工作效率。 從 2016 年 10 月份至今，林朵林場連續(xù) 8 次提高木材銷售基礎(chǔ)單價(jià)，平均增幅為 160 元 / m ，在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)力推行木材競價(jià)銷售機(jī)制，兩年多來累計(jì)成功舉行 24 場銷售競價(jià)會(huì) ,競價(jià)增收 820 多萬元，競價(jià)單價(jià)平均增幅為 93 元/m ，最高達(dá)到 250 元 / m ，杉原木平均銷售單價(jià)達(dá)到 1214元 /m ，位居全市第一。通過提高木材單價(jià)和競價(jià)銷售，林場的林木資源價(jià)值得到了深度挖掘，競價(jià)銷售增加的收入目前全部投入改善民生，取得了良好的效果。借鑒競價(jià)銷售經(jīng)驗(yàn)，林朵林場對工程建設(shè)項(xiàng)目全面實(shí)行招投標(biāo)和競價(jià)比選制8 / 11 度，凡達(dá)到招投標(biāo)條件的全部由招投標(biāo)確定施工方，其余項(xiàng)目則開展競價(jià)比選確定施工方，公平與效率兼得。競價(jià)銷售與工程 建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)和競價(jià)比選制度是林朵林場提升內(nèi)部管理的有益探索，保證了企業(yè)增收節(jié)支和風(fēng)清氣正，營造了改革發(fā)展的良好氛圍，取得的經(jīng)驗(yàn)值得在新一輪改革中繼續(xù)探索。 四、對改革的幾點(diǎn)思考 明確公益性事業(yè)單位定性 國有林場改革方案明確國有林場主要功能明確定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國家生態(tài)安全。國有林場生產(chǎn)的主要的產(chǎn)品應(yīng)該是生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)揮的最大效益應(yīng)該是生態(tài)效益。要將發(fā)揮生態(tài)功能、提供生態(tài)服務(wù)、維護(hù)生態(tài)安全確定為國有林場的主要功能和基本職能。林朵林場 畝森林發(fā)揮著重要的生態(tài)功能，其中 畝公益林完全 以生態(tài)功能為使命，應(yīng)視具體情況明確公益性事業(yè)單位定性，總體上求林朵林場的改革堅(jiān)持公益性方向，做到林場公益性質(zhì)明確到位、事業(yè)編制落實(shí)到位、財(cái)政預(yù)算保障到位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金安排到位。 改革要充分體現(xiàn)林業(yè)行業(yè)特點(diǎn) 要考慮林朵林場經(jīng)營面積大、偏遠(yuǎn)分散、農(nóng)林地交錯(cuò)以及森林巡視看護(hù)、森林防火、森林現(xiàn)場調(diào)查等崗位條件艱苦等實(shí)際情況，不宜套用一般事業(yè)單位改革的做法，照搬一般9 / 11 事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在核定編制時(shí)，除管理、技術(shù)、執(zhí)法人員外，涉及管護(hù)人員的數(shù)量，不僅要考慮規(guī)模，還要顧及布局、結(jié)構(gòu)等因素，編制宜相對寬 松。 要服從于國家對林場今后主導(dǎo)產(chǎn)出的要求，立足長遠(yuǎn)保障林朵林場完成肩負(fù)的生態(tài)建設(shè)使命。不能把林場經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)無償移交給國資管理部門，不能把賬戶上的資金上繳財(cái)政，使林場成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配角，挫傷林場的積極性，使林場失去發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和活力。 林朵林場的發(fā)展方向、經(jīng)營目標(biāo)、階段任務(wù)都應(yīng)當(dāng)服從和圍繞生態(tài)建設(shè)這一戰(zhàn)略取向，把保護(hù)森林資源、發(fā)展林業(yè)作為中心工作。同時(shí)林場應(yīng)當(dāng)也可以挖掘自身的多功能來滿足社會(huì)的多需求，包括進(jìn)一步發(fā)展現(xiàn)有二三產(chǎn)業(yè)及今后發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、繁榮生態(tài)文化等潛在需求，在確保堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先前提下，要 允許林場繼續(xù)辦產(chǎn)業(yè)、搞經(jīng)營。就國家和地方財(cái)力而言，在未來的較長時(shí)期內(nèi)，同級財(cái)政對公益型林場經(jīng)費(fèi)預(yù)算也只能考慮其基本需求，應(yīng)當(dāng)采用激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)林場在確保生態(tài)效益前提下合理發(fā)展產(chǎn)業(yè)。 確保國有森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流失 要厘定林場資源資產(chǎn)，全面摸清森林資源以及固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資產(chǎn)總量，建立明晰的國有資產(chǎn)臺賬，嚴(yán)格資產(chǎn)管理，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，不能靠賣資源來推動(dòng)改革。要以維護(hù)和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出10 / 11 發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)行最嚴(yán)格的國有林地和林木資源管理制度，確保國有森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流 失，為維護(hù)國家生態(tài)安全奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 化解林場債務(wù)及負(fù)擔(dān) 林朵林場現(xiàn)有債務(wù) 1000 萬元，元，每年自行投入林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金 400 多萬元，現(xiàn)有衛(wèi)生所 1 個(gè)。應(yīng)當(dāng)對直接投入生態(tài)建設(shè)即生態(tài)公益林培育保護(hù)的款項(xiàng)，包括造林撫育、森林管護(hù)、病蟲害防治及道路修建維護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所發(fā)生的銀行、金融機(jī)構(gòu)等真實(shí)借貸，類比實(shí)施天然林保護(hù)工程的相關(guān)政策，先行實(shí)行停息掛賬，在核實(shí)基礎(chǔ)上經(jīng)報(bào)批豁免。要落實(shí)社會(huì)保障支出的資金來源，不能賣林子買保障。要?jiǎng)冸x林場辦社會(huì)職能，將林朵林場衛(wèi)生所無附帶條件劃歸縣衛(wèi) 生主管部門管理，整合升級，提高其服務(wù)社會(huì)的能力。 堅(jiān)持以人為本，保障改善民生 林朵林場現(xiàn)有職工 701 人，近年來民生政策落實(shí)良好，職工在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保障、住房改善等方面取得一定進(jìn)步，所有職工都有對美好生活的向往。要立足林場實(shí)際穩(wěn)步推進(jìn)改革，堅(jiān)持做到以人為本，切實(shí)解決好職工最關(guān)心