1 / 7 對(duì)食品小作坊監(jiān)管的思考 對(duì)食品小作坊監(jiān)管的思考 自我局接管食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域監(jiān)管職能以來，通過幾年的實(shí)踐，我們感到，食品生產(chǎn)加工小作坊由于其形成的歷史性、存在的復(fù)雜性、分布的廣泛性、市場(chǎng)需求的特殊性等因素，給監(jiān)管工作帶來了許多難度。因其安全保障條件低，是存在食品安全隱患最多的環(huán)節(jié)，也是監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。根據(jù)食品安全法規(guī)定，當(dāng)?shù)卣獙?duì)食品安全負(fù)主要責(zé)任。雖然近些年來各級(jí)政府和有關(guān)職能部門在食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管上做出了許多努力，探索出了不少好的辦法，也取得了一定的成效，但通過開展惠民政策落 實(shí)情況大排查活動(dòng)，我們發(fā)現(xiàn)了一些需要進(jìn)行深入探討和加以解決的問題，對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管工作仍然是當(dāng)前和今后地方政府和監(jiān)管部門一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。 一、食品生產(chǎn)加工小作坊的現(xiàn)狀和產(chǎn)生的原因 食品生產(chǎn)加工小作坊的現(xiàn)狀 食品生產(chǎn)加工小作坊是指生產(chǎn)設(shè)施和設(shè)備簡(jiǎn)陋，人員數(shù)量少的作坊式生產(chǎn)方式。小作坊一般都分布在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村小作坊以生產(chǎn)干、白豆腐等日常食品為主，多是歷史形成的傳統(tǒng)工藝作坊；城鄉(xiāng)結(jié)合部的小作坊主要以生產(chǎn)調(diào)味品、醬腌小菜、熟食、米面食品類為主，重點(diǎn)供應(yīng)城市的早市及日常 生活用。概括起來講，目前，食品生產(chǎn)加工小2 / 7 作坊存在著“多、小、散、亂、差”五個(gè)方面的問題。“多”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國食品生產(chǎn)加工小作坊數(shù)量達(dá) 35 萬多家，占全部食品生產(chǎn)加工企業(yè)總數(shù)近 80%。經(jīng)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，到 2012年 10 月底，我市食品生產(chǎn)加工企業(yè)共有 1846 家，其中取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)只有 126 家，加工小作坊達(dá) 1700 多家，占 93%以上。 “ 小 ” 。在 1700 多家小作坊中，管理加操作人員基本在七人以下，而且許多都是家庭成員，有的甚至是夫妻店。 “ 散 ” 。這 1700 多家小作坊共生產(chǎn) 25 類 200 多個(gè)品種的食品，品種多，每一 品種量又小，而且這些小作坊分布于全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，比較分散，有的偏遠(yuǎn)村甚至只有一家加工豆腐的作坊。 “ 亂 ” 。這些小作坊普遍存在從業(yè)人員知識(shí)水平不高，質(zhì)量管理混亂，原材料進(jìn)貨質(zhì)量沒有保障，有的利欲熏心者甚至購買不合格原材料，或用病死畜禽等進(jìn)行生 產(chǎn)加工，還有的亂加非食用物質(zhì)、濫加添加劑，等等，而且他們活動(dòng)隱蔽、流動(dòng)性強(qiáng)、開停頻繁，不規(guī)律。興城市“ 403” 驢肉事件、連山區(qū)用病死雞做熏雞事件，都是小作坊所為。 “ 差 ” 。絕大多數(shù)小作坊生產(chǎn)設(shè)施和設(shè)備條件較差，保證食品質(zhì)量安全的能力低下的問題。有的加工場(chǎng)所就在住宅內(nèi)，和生 活區(qū)在一起，特別是一些農(nóng)村小作坊，環(huán)境更差。 產(chǎn)生問題的原因 1、客觀原因。小作坊的形成既有歷史自然形成的原因，3 / 7 又有現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求的原因。俗話說，民以食為天。人類要生存就要吃飯，但隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提高，人民生活水平也會(huì)逐步提高，人們對(duì)食品的要求會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展，由吃飽向吃好，再向吃得健康不斷邁進(jìn)。從我國當(dāng)前的生產(chǎn)力水平看，并不能完全保證食品安全。一方面受制于科學(xué)技術(shù)水平，食品是沒有零風(fēng)險(xiǎn)的；另一方面受制于生產(chǎn)力水平，小作坊式的食品生產(chǎn)方式仍然有存在的空間。由于我國國情的原因，需求層次不同，各種質(zhì)量 的食品都有需求人群，雖然總體上看我們現(xiàn)今正處在由吃好向吃得安全健康轉(zhuǎn) 變的階段，但大量低檔次的食品需求，給小作坊提供了巨大的生存空間。隨著人民群眾生活水平的提高，對(duì)食品安全的期望也越來越高，因此，抓好食品安全仍然是當(dāng)前政府和監(jiān)管部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，黨和政府必須給予高度重視。 2、主觀原因。一是來自監(jiān)管方面的原因。概括地講，我們必須面對(duì)現(xiàn)狀，客觀地認(rèn)識(shí)食品安全，冷靜地對(duì)待現(xiàn)實(shí)之中存在的小作坊?，F(xiàn)今我們的監(jiān)管工作力量是有限的，我們質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)，專職從事食品安全監(jiān)管的人員只有 12 人，而且在縣區(qū)局，有的人員還要兼職其 他方面的工作。面對(duì)眾多小作坊和其自身?xiàng)l件較差的狀況，很難做到有效監(jiān)管。而且監(jiān)管工作是有成本的，檢查需要車輛，檢驗(yàn)需要經(jīng)費(fèi)，監(jiān)管工作每一項(xiàng)內(nèi)容都需要成本，都不是無限度的。對(duì)于縣區(qū)局來講負(fù)擔(dān)也是比較重的。這就使得監(jiān)管不能做到全面有效。4 / 7 另一方面，也是最重要的一點(diǎn)，食品是企業(yè)生產(chǎn)來的 ，不是監(jiān)管出來的，食品行業(yè)是個(gè)良心行業(yè)，如果食品生產(chǎn)者喪失了良心和道德，食品安全是很難得到保障的。所以，食品生產(chǎn)加工企業(yè)必須履行食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任，企業(yè)是責(zé)任主體，監(jiān)管的作用是有限的，不是無限的。 3、制度原因。目前，從監(jiān)管的 角度看，特別尷尬而又無奈的是，國家對(duì)食品實(shí)行生產(chǎn)許可證制度，但面對(duì)小作坊，由于其不具體取證的基本條件，獲取不了生產(chǎn)許可證，而由于前述多種原因，又不能予以取締，這就造成了有證的食品生產(chǎn)企業(yè)和無證的小作坊共存的雙重標(biāo)準(zhǔn)，既不公平又法不責(zé)眾的法律悲哀。此外，按照食品安全法規(guī)定，地方人大應(yīng)制定食品小作坊監(jiān)管辦法，有的省、市曾制定過小作坊監(jiān)管辦法，但因?yàn)榉N種原因，實(shí)施和具體操作都有一定難度，因此，地方小作坊監(jiān)管法規(guī)也遲遲不能出臺(tái)，對(duì)小作坊的有效監(jiān)管缺乏具體可操作的規(guī)定。 二、食品小作坊監(jiān)管對(duì)策 加強(qiáng)教育培訓(xùn)。從發(fā)達(dá)國家對(duì)食品監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，政府對(duì)食品行業(yè)的從業(yè)人員首先進(jìn)行教育和培訓(xùn)，從業(yè)人員必須取得從業(yè)資格，才能進(jìn)行從業(yè)。目前，我們雖然達(dá)不到發(fā)達(dá)國家的管理水平，但這項(xiàng)工作必須要做，而且要做好。一是繼續(xù)加強(qiáng)宣傳教育工作。盡管現(xiàn)在人民群眾對(duì)食品安全越來越重視，但還沒形成全社會(huì)的力量，要通過宣傳教育，在5 / 7 社會(huì)逐步增強(qiáng)食品安全意識(shí)，讓全社會(huì)都來監(jiān)管食品安全。二是要對(duì)從業(yè)人員和監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)。從我們這幾年的實(shí)踐看，不間斷地進(jìn)行教育和培訓(xùn)，對(duì)提高監(jiān)管人員的監(jiān)管能力和水平，以及對(duì)提高食品行業(yè)的管理者和操作人員的 素質(zhì)都是有作用的，要促使從業(yè)人員具有食品行業(yè)的良心，建立起誠信體系。 進(jìn)行大力整治。發(fā)展永遠(yuǎn)是硬道理，發(fā)展又是自然與經(jīng)濟(jì)規(guī)律。隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高，人們對(duì)食品的要求也會(huì)不斷提高，小作坊不可能永遠(yuǎn)處于目前的水平，也會(huì)不斷得到提高。這幾年，我們也對(duì)食品小作坊的監(jiān)管進(jìn)行了不少探索與實(shí)踐，我們認(rèn)為，必須從促進(jìn)小作坊的發(fā)展上下功夫，這也是治本的策略。多年的實(shí)踐證明，積極推動(dòng)小作坊的整治，是我們?cè)谡涡∽鞣贿^程中重點(diǎn)實(shí)踐的一個(gè)舉措，也是行之有效的。 所謂食品生產(chǎn)加工小作坊的整治，就是在政府和監(jiān)管部門推動(dòng)下， 在某一特定區(qū)域，特定行業(yè)中食品生產(chǎn)加工小作坊之間，小作坊與其他食品生產(chǎn)加工企業(yè)之間通過縱向或橫向的聯(lián)合，提高產(chǎn)業(yè)集中度和行業(yè)組織化水平的過程。整合的類型可大體分為兩種，一是縱向整合，就是位于產(chǎn)業(yè)鏈下游的較大規(guī)模的食品生產(chǎn)加工企業(yè)以適當(dāng)形式控制自己的原料供應(yīng)者以及食品生產(chǎn)加工小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)一體化的一種整合方式?？v向整合又可具體分為松散型縱向整合6 / 7 和緊密型縱向整合。前者如實(shí)踐中常見的“公司 +農(nóng)戶 ” 形式，后者如 “ 公司 +基地 ” 、 “ 公司 +合作社 ” 等形式 ，其區(qū)別在于企業(yè)是對(duì)小作坊的產(chǎn)品、技術(shù)、市場(chǎng)實(shí)施了有效控制還 是取得了小作坊的部分所有權(quán)。二是橫向整合，就是特定行業(yè)中，生產(chǎn)相同或相似產(chǎn)品的食品加工小作坊之間或小作坊與較大規(guī)模企業(yè)之間的聯(lián)合重組。整合雙方在生產(chǎn)技術(shù)、工藝、產(chǎn)品及其銷售渠道相同或者相似，但在事實(shí)上還存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。橫向整合又可具體分為松散型橫向整合和緊密型橫向整合。前者如在協(xié)會(huì)或合作社組織下的“集中生產(chǎn)、集中檢測(cè)、集中銷售等方式，后者如大企業(yè)直接收購兼并小作坊，小作坊之間的股份聯(lián)合等方式，其區(qū)別在于小作坊之間或小作坊與企業(yè)之間是建立了某種固定聯(lián)系還是實(shí)施了資產(chǎn)上的兼并重組。 提供食品小作坊監(jiān)管的保證 條件。首先，進(jìn)一步建立健全食品安全監(jiān)管的法律規(guī)定是一個(gè)前提條件，特別是要盡快出臺(tái)地方人大對(duì)小作坊的監(jiān)管辦法，以利于實(shí)際之中的可操作性和可依據(jù)性。對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)與小作坊既要統(tǒng)一有整體要求，又要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)有一定差別的對(duì)待，逐步向同一方向發(fā)展。其次，要深化現(xiàn)有食品安全體制、機(jī)制的改革，改變現(xiàn)有過于較多的多環(huán)節(jié)監(jiān)管體制，按中央大部制改革思路，可將食品從農(nóng)田到餐桌諸多的監(jiān)管部門，改變?yōu)榉N植，養(yǎng)殖集中為一個(gè)部門，而將生產(chǎn)、銷售、餐飲環(huán)節(jié)整合為一個(gè)部7 / 7 門，以減少接口造成的監(jiān)管空白和扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。此外要積極實(shí)踐食品安全評(píng)價(jià) 機(jī)制，企業(yè)信用體系建設(shè)以及市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。再有，要強(qiáng)化監(jiān)管部門的隊(duì)伍建設(shè)和資源配置，要改變目前監(jiān)管力量與監(jiān)管需求不相匹配的狀況，要強(qiáng)化對(duì)人員宣傳教育培訓(xùn)工作，通過完善制度，造就出有能力和戰(zhàn)斗力的監(jiān)管隊(duì)伍；加快提升檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，要將其定位于公益性的事業(yè)單位，配置相應(yīng)檢驗(yàn)測(cè)量設(shè)備，實(shí)行財(cái)政經(jīng)費(fèi)保證。還有，