農民工勞動權益法律保護探究 摘要: 隨著我國工業(yè)化和城市化建設進程的加快，農民工的數量日益龐大，已逐步成為經濟建設中的一支主要力量。與此同時，關注農民工問題，維護農民工權益已引起社會的廣泛關注。但我們也應該清醒地看到，維護農民工權益還不能有的放矢，標本兼治。 關注農民工問題，切實維護農民工合法權益，是轉移農村富余勞動力，增加農民收入，提高農民生活水平，促進社會主義新農村建設的基礎性工作；是構建社會主義和諧社會的根本之舉；也是縮小收入兩極分化，維護社會穩(wěn)定，為國家經濟建設創(chuàng)造安定祥和環(huán)境的有力保證。關鍵詞: 農民工 中國農民工調研報告 國務院研究室課題組 中國言實出版社 第1頁 權益保護 和諧社會 和諧社會導論傅治平著 人民出版社 第1819頁 法律和政策建議 一 切實維護農民工合法權益的重大意義 (一) 維護農民工合法權益，有利于促進社會主義新農村建設。沒有農村的小康，就沒有全社會的小康 人民日報溫家寶總理答記者招待會 2007年3月17日。經濟發(fā)展，生活富裕，是社會主義新農村建設的主要目標。眾所周知，我國是一個經濟文化比較落后的農業(yè)大國，農業(yè)人口在我國總人口中還占有很大比重。改革開放以來，雖然農村的經濟狀況得到了很大改善，但“農村真苦，農民真窮”的狀況依然存在。由于我國經濟建設的需要，對土地的占用逐年增大。土地資源的不可再生性，使我國農民的人均占有耕地面積逐年減少。再加上農村人口的自然增長率較高，人多地少的矛盾日益加劇，在農村僅僅依靠土地連基本的生活都難以維持，更談不上經濟的發(fā)展和生活的富裕了。面對農村富余勞動力的增多，為從根本上解決農民收入偏低問題，農民外出打工已成為改善自身生活狀況的首選。切實維護農民工合法權益，更是社會主義新農村建設的一個必然選擇。 （二）切實維護農民工合法權益，有利于逐步消除“二元經濟結構”，構建社會主義和諧社會。在長期的歷史條件下形成的城鄉(xiāng)“二元經濟結構”，已成為構建和諧社會的主要桎梏，嚴重制約著我國經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。改革開放以來，我國以解放和發(fā)展農村生產力為目標，在加大支農力度，減輕農民負擔，增加農民收入方面做了大量工作，取得了顯著成績。但不可否認，由經濟的二元性所產生的城鄉(xiāng)二元性和社會結構二元性，正被制度性地演變?yōu)槿说纳鐣黧w身份的二元性，人們獲得權利和利益的根據不是看能力和貢獻，而是看身份。 農民工所從事的工作大多工作條件差，工作強度大，是城市居民所不愿從事的工作。在勞動密集型行業(yè)，一些重、臟、累、險等工種，基本上都是農民工。以筆者所在的單位為例，農民工占企業(yè)人員總數的70以上，在企業(yè)的產值及利潤中，農民工的貢獻率不少于50，但由于社會環(huán)境等因素的影響，農民工的收益都很低。如果有的單位再拖欠和克扣農民工工資，不給農民工辦理應該辦理的各項社會保險，農民工的合法權益將會嚴重受損，這不僅不利于我國工業(yè)化和城市化進程的整體推進，更嚴重制約著社會主義和諧社會的構建。（三）切實維護農民工合法權益，有利于縮小收入兩極分化，維護社會穩(wěn)定。沒有農村的穩(wěn)定，就沒有社會的穩(wěn)定；沒有農民的富裕，就沒有全社會的富裕 2006年度政府工作報告 溫家寶 著。我國農村的生產力發(fā)展水平及地少人多的現狀，從根本上制約著農村經濟的發(fā)展和農民收入水平的提高。農民與城鎮(zhèn)居民之間的差距逐年加大，不僅制約著經濟社會的進一步發(fā)展，更嚴重影響到農村的穩(wěn)定。農民工的勞務輸出，既能解決農村富余勞動力的轉移，提高農民收入，逐步縮小城鄉(xiāng)收入之間的差距，更有助于我國工業(yè)化、城市化進程的整體推進和健康發(fā)展。如果對進城務工人員不進行有效的管理，農民工的合法權益得不到切實的維護，就會對整個社會的穩(wěn)定構成威脅。因拖欠和克扣農民工工資造成農民工集體上訪、極端討要甚至不惜后果的違法討要就是有力的佐證。二 農民工勞動權益保護的現狀及存在的主要問題（一）我國農民工勞動權益保護的現狀 法律圖書館網 葉知年 李金森 著 1. 我國現有的關于農民工勞動權益保護的法律我國憲法第四十二、四十三條中華人民共和國公民有勞動和休息的權利；同時，民法通則也有相關的規(guī)定。勞動法在第三條明確規(guī)定了勞動者應該享有的各種權利，第二十九條、三十三條規(guī)定了對勞動者的一些保護措施。勞動法作為我國調整勞動關系的基本法律，是憲法以下的最高層次的立法，從法的效力的角度而言，對勞動者的勞動權益保護具有強大的效力。 當然，除了基本法律之外，還有部分行政法規(guī)、部門規(guī)章和條例也有保護農民工勞動權益的內容。如勞動合同法就業(yè)促進法社會保險法職業(yè)技能培訓考核條例工會法職工代表大會條例等相關的條文也有規(guī)定 中國農民工調研報告 國務院研究室課題組 中國言實出版社 第185頁。 2. 我國農民工勞動權益保護的現狀 在工資方面:一是初步建立了工資宏觀指導體系。在全國30個省、自治區(qū)、直轄市(除西藏以外)建立了工資指導線制度;在全國140個大中城市建立了勞動力市場工資指導價位制度。二是開始探索建立適應市場經濟要求的企業(yè)工資決定機制。實行工資集體協(xié)商制度,使勞動者能夠依法參與企業(yè)的工資決定,正當維護自己勞動報酬合理增長的權益。三是建立并完善了最低工資保障制度。最低工資保障制度覆蓋的是全體勞動者,當前對維護農民工最基本的勞動報酬權益尤有重要意義。四是加強監(jiān)察執(zhí)法,從解決拖欠農民工工資問題入手,探索建立長效機制。各地通過進一步強化勞動監(jiān)察,開展專項檢查,加大普法宣傳力度,在全社會初步形成了聯(lián)合有關部門綜合治理企業(yè)拖欠、克扣農民工工資的氛圍。特別是針對建筑行業(yè)拖欠農民工工資嚴重的現象,2004年9月,勞動保障部會同建設部共同下發(fā)了建設領域農民工工資支付管理暫行辦法。2005年4月,勞動保障部、建設部和全國總工會聯(lián)合下發(fā)了關于加強建設等行業(yè)農民工勞動合同管理的通知,對建筑企業(yè)工資支付、勞動合同管理等行為提出了規(guī)范意見。在勞動保護方面:一是依據有關法律法規(guī),國家安全生產監(jiān)督管理總局和勞動保障等部門開展了多次專項檢查,查處了一批生產安全責任事故和侵害勞動者(其中大多為農民工)休息、休假等權益的案件。二是通過勞動保障監(jiān)察人員加強勞動保障監(jiān)察日常巡檢、舉報專查和集中專項檢查,重點查處企業(yè)違法強迫農民工加班加點的行為,保障農民工的休息休假權益。 (二)我國農民工勞動權益保護存在的主要問題 法律圖書館網 葉知年 李金森 著 1.現行法律中農民工勞動權益保護存在的問題 應該承認,針對農民工這一特殊群體,現行法律資源還是非常豐富的。我們有適用于全國的勞動法、社會保險費征繳暫行條例,也有各地勞動部門諸如北京市勞動局制定的關于用人單位招用外地務工人員有關問題的通知等。通過對上述法律文件的分析,筆者認為,受對農民工角色定位的影響,現有法律存在如下問題： 矛盾性。根據勞動法的規(guī)定,在中國境內的企業(yè)、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者都適用勞動法。所有勞動者都享有平等就業(yè)、取得勞動報酬、享受社會保險和福利以及法律規(guī)定的其他勞動權利。由此可以看出,一方面,勞動法是將農民工視為普通勞動者,將他們與城鎮(zhèn)及其他勞動者一體調整與保護的主體；但另一方面,各地政府出臺的政策規(guī)章卻又將農民工加以特殊對待。如根據前述北京市勞動部門的有關規(guī)定,用人單位對外地務工人員可以選擇就業(yè)的行業(yè)、工種等進行了明確的限制。這種對法律主體定位的不確定性,直接妨礙了法治的統(tǒng)一和尊嚴。 不公正性。實踐中農民工權益受損屢禁不止,固然有政府監(jiān)管不力、用人單位不依法辦事的因素,但其中也折射出立法的不公正。我們知道,法律是通過權利義務的設定來調整社會關系的,然而,現行政策法規(guī)在調整農民工與政府、與用人單位及與城鎮(zhèn)勞動者的社會關系上卻表現出強烈的權利義務的不對等,實質體現了對農民工權益的限制與歧視。2. 現實經濟生活中農民工勞動權益保護存在的問題 用人單位侵害農民工取得合理勞動報酬的權利。主要表現在：一是同工不同酬。農民工雖然從事的與城市人同樣的工作，卻拿著不一樣的報酬。二是加班不給加班費或少給加班費。農民工大都勞動時間長、強度大、待遇低，特別是在私營企業(yè)，每天一般都在1014個小時，超時疲勞工作現象嚴重，但享受不到同工同酬的待遇；三是拖欠甚至拒付工資，這種情況在全國各地時常發(fā)生。 休息休假的權利往往得不到保證，勞動時間被無限延長。勞動者有勞動的權利，同時也應享有休息休假的權利。但是，農民工普遍反映勞動超時現象嚴重。不少個體、私營及涉外企業(yè)經常讓員工加班加點，嚴重損害了農民工的身心健康。工作環(huán)境惡劣，缺乏勞動保護。有的用人單位著眼于眼前利益，為了降低生產成本，不注意改善工作環(huán)境，不給農民工配發(fā)必要的勞動保護用品，導致農民工職業(yè)病發(fā)病率較高。社會保險和福利權利的缺失。社會保險、福利權是指勞動者享受國家和用人單位提供的福利設施和種種福利待遇，在暫時或者永久喪失勞動能力的情況下獲得物質幫助的權利。但是在實際中，一些用人單位特別是個體和私營企業(yè)要么不給農民工買社會保險，要么為了應付檢查只給少部分農民工投保，要么避重就輕只買一種保險，而回避其它幾個險種。勞動合同簽訂率低，勞動關系缺乏法律的有效約束。使用農民工不簽訂勞動合同或簽生死合同的情況在個體私營企業(yè)普遍存在。由于不簽勞動合同，用工單位可任意處置農民工，超時加班，不給加班工作；不負工傷責任；不提供必要的勞動保護設施等等。三.農民工勞動權益保護存在問題的原因分析 中國農民工調研報告 國務院研究室課題組 中國言實出版社 第205-207頁 要作好農民工勞動權益保護工作，首先必須清楚地分析造成這些現狀的原因。歸納起來,主要表現在以下幾個方面: (一) 歧視農民工的觀念比較嚴重 從理論和法律上講,農民工也是社會成員中的一員,與從事其他職業(yè)的勞動者一樣,具有平等的社會地位,并不低人一等。但是,在現實生活中, 農民工的名義社會地位與實際社會地位相差較遠。農民工在社會職業(yè)結構中實際處于最低層。在城市里,農民工被一些城里人看成“盲流”,得不到作為公民應有的基本尊重。一些企事業(yè)單位的管理者思想深處,存在著農民工不應與城鎮(zhèn)職工享受同等權益和待遇的意識。在某些政府管理機關,個別領導者和工作人員也無視農民工對城市建設的貢獻,錯誤地強調給農民工平等待遇會加重城市管理成本和難度,錯誤地認為政府治理企業(yè)欠薪,敦促企業(yè)改善勞動條件,會影響當地的投資環(huán)境和地方財政收入,等等。 (二) 勞動保障法制建設滯后，執(zhí)法力度不夠 1.現有的保障農民工權益的法律法規(guī)不完善，勞動保障法制不健全,立法層次較低。雖然現行的勞動保障法律法規(guī)和相關政策對勞動者的合法權益作了許多規(guī)定,卻未能有針對性地對農民工這樣的弱勢群體給予特殊保護,為他們提供便捷有效的保護措施和手段。而且,現行涉及工資支付、勞動合同的具體規(guī)定只是部門規(guī)章,立法層次較低;這些規(guī)章由于無上位法的依據,對工資支付、勞動合同簽訂、爭議處理及違法責任的追究等問題作出具體規(guī)定受到限制。 2.現行法律法規(guī)對違法行為處罰力度不夠。在勞動關系的建立上,對用人單位不與農民工簽訂勞動合同的處罰只是責令改正,對仍未改正行為沒有進一步的處罰措施。在工資支付方面,對拖欠、克扣工資等行為,只是設定了50%到一倍的賠償金；對企業(yè)主拖欠、克扣工資等行為沒有強制手段。在勞動保護方面,對恣意延長勞動時間、不依法提供勞動保護措施的行為缺乏強硬的處罰措施,等等。 3.執(zhí)法力量不足,執(zhí)法效果不理想。一方面,勞動保障監(jiān)察執(zhí)法人員在處罰企業(yè)有關違法行為時,由于缺乏強有力的法律支持,導致行使處罰乏力,難以震懾和遏止違法行為。另一方面,勞動保障監(jiān)察和勞動爭議處理力量與日益繁重的維權工作需要嚴重不適應。勞動爭議仲裁缺乏獨立的辦案機構,辦案人員的編制、經費保障等問題沒有解決,也嚴重影響了勞動爭議處理和仲裁的辦案效率。 (三) 部分用人單位有法不依，勞動用工管理混亂 2005年，農民工徐延格起訴北京“肯德基”違法解雇， 法制與新聞2007年第9期 第6頁根源在于用工方沒有給其簽訂勞動用工合同，從這反映出知名的外企都不能按照國家有關勞動合同的規(guī)定要求與農民工建立勞動關系，作為中國的大部分企業(yè)的違法用工就更屢見不鮮了，要么不簽合同，要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規(guī)避法律責任,減輕自己義務。據勞動和社會保障部調查,目前農民工勞動合同的簽訂率僅占12.5%。還有一些用人單位把自己應該承擔的法律責任推給“包工頭”,給以后的農民工維權制造困難。據統(tǒng)計,因勞動合同問題引發(fā)的上訪占全部上訪的比例為18%。有的用人單位不執(zhí)行國家關于工資支付的規(guī)定,沒有建立正常的工資支付制度。還有一些用人單位不按國家要求實施勞動保護,對保護設施偷工減料,勞保用品或沒有、或以次充好,使農民工的生命健康受到損害。 (四) 農民工組織化程度低，自我維權能力較弱 這里說的組織化程度低是指農民工很少加入工會等正式組織。目前作為產業(yè)工人主體之一的農民工，絕大多數不是工會成員。再加上一些“三資企業(yè)”和私營企業(yè)拒不建立工會組織，使農民工的組織程度更低，正式組織的缺失，使農民工缺乏利益表達和權益維護的渠道和載體，在權益受到侵害時，不能通過集體的力量，更好地維護自己的利益。 (五) 農民工的法律素質有待提高 由于農民工缺乏法律常識和維權意識,一旦權益遭受侵害,有的因不知法而放棄維權；有的因未簽勞動合同,拿不出維權依據，往往使農民工事先不能預見可能的風險而進行自我保護，在遇到權益受損害后往往不知道怎么樣用法律武器來維護自己的權益。 四. 解決農民工勞動權益保護問題的法律和政策建議（一）近期應從解決最突出的矛盾和問題入手,狠抓各項制度的貫徹落實 中國農民工調研報告 國務院研究室課題組 中國言實出版社 第208210頁 1.加大勞動執(zhí)法力度，保證勞動者應享有的基本勞動權利得到落實 首先,在監(jiān)察內容上,農民工工資和勞動保護問題應作為當前及今后勞動保障監(jiān)察的重點。一方面,應重點對建筑行業(yè)的農民工工資拖欠問題定期進行嚴格的監(jiān)察,既要解決舊的拖欠,又要防止新的拖欠;另一方面,也要重點對東南沿海地區(qū)外商投資企業(yè)、私營企業(yè)存在的克扣農民工工資問題以及工時過長、不支付加班工資和勞動環(huán)境惡劣等問題加強監(jiān)察。 其次,在監(jiān)察手段上, 要采取更切實有效的措施，要以使用農民工較多的建筑、餐飲等行業(yè)為重點,對用人單位與農民工簽訂勞動合同和支付工資、提供勞動保護等情況加強日常巡視檢查和專項檢查,嚴肅查處拖欠農民工工資、不提供勞動保護等違法行為。暢通舉報投訴渠道,對舉報投訴用人單位拖欠農民工工資等違反勞動保障法律法規(guī)和規(guī)章的行為,做到發(fā)現一起、查處一起。針對當前農民工權益遭受侵害比較普遍的情形，為著改善進城務工者在現實生活中的羸弱地位，可通過某些特殊手段例如，在涉及農民工權益的具體司法實踐中，在法律規(guī)定的限度內向農民工一方實行“司法救濟”，對侵害農民工權益者實施更嚴厲的懲處。 再次,在監(jiān)察隊伍建設上,要充實勞動保障監(jiān)察隊伍,增加監(jiān)察機構和人員編制,同時抓好專項培訓,全面提高勞動監(jiān)察隊伍的整體素質。 2. 完善勞動爭議機制，及時處理涉及農民工的勞動爭議案件 我國現行勞動爭議行政、訴訟程序不利于對勞動者的保護，尤其是農民工的權益受到侵害時。一是勞動案件審理周期長。中國現行勞動爭議程序是一裁二審制，對于勞動者來說，是無法承受的冗長的程序，要么放棄權利，要么放棄工作打官司，很難選擇。二是勞動爭議案件涉及標的小，因此從經濟成本分析，通常律師不愿代理這類案件。三是由司法行政部門構建的法律援助中心遠不能適應和滿足勞動爭議案件勞動者的需求，目前法律援助中心還不可能構建專門的勞動法專家代理機制。四是對勞動者勞動爭議的法律服務、援助或幫助，司法行政部門經常持漠視態(tài)度。 要使農民工的勞動權益得到有效保護，應對現行勞動爭議的司法制度進行改革、變動和完善。對于勞動爭議處理的程序的改革，重在簡捷和快速，以方便農民工。例如，一件資方欠薪勞動爭議案，需經歷一裁二定，最快也要半年以上，對于農民工來說，往往時間成本太高，容易放棄仲裁和訴訟請求權。因此，對勞動爭議仲裁案的程序改革為一裁終局制后，再設置一個補救措施，即不服仲裁的當事人可向人民法院提出復議。人民法院認為需要重審的，再移交仲裁委員會重新審理或復查。同時對農民工因用人單位拖欠和克扣工資、工傷待遇等問題申訴的仲裁案件要免收受理費,并盡可能減免應由農民工本人負擔的處理費。3. 進一步完善勞動合同制度和勞動保護制度 全面推行勞動合同制度建設,印制適用于農民工的勞動合同示范文本,指導推動用人單位制訂本單位勞動合同管理制度;建立勞動合同管理臺賬,并將其與勞動報酬支付、社保繳費等有機結合起來,形成完善的管理機制。在勞動保護制度方面,用人單位應按照有關法律法規(guī)規(guī)定,結合實際情況制訂本單位勞動保護制度,建立勞動保護用品發(fā)放臺賬和勞動保護設備管理臺賬,形成外部檢查、內部自查勞動保護情況并及時整改的機制,切實保障農民工的生命安全。 4. 加強法制宣傳教育,提高農民工的依法維權意識 大力拓寬勞動保障普法宣傳教育渠道,擴大宣傳教育覆蓋面,靈活運用各種宣傳教育手段,廣泛深入持久地開展相關法制宣傳活動,提高用人單位執(zhí)行勞動保障法律法規(guī)的自覺性,增強農民工依法維護自身權益的意識。建議在“五五”普法規(guī)劃中,國家加大對勞動保障普法工作的投入,以提高農民工的法律素質為重點,用三年左右的時間,組織一次農民工權益保護方面的法制教育輪訓。（二）遠期應逐步健全和完善各項法律法規(guī),加快建立長效機制 中國農民工調研報告 國務院研究室課題組 中國言實出版社 第211212頁 1. 加快健全和完善有關勞動法律法規(guī) 首先，針對我國現行勞動法存在的缺陷，應根據我國社會發(fā)生的深刻變化及完善社會主義市場經濟體制的需要，借鑒國外有關勞動立法經驗,應該對勞動法進行具有前瞻性的修改，其方向是使它能夠保護更廣泛的勞動者?？梢钥紤]在勞動法里面對集體談判和集體行動權作出具體的規(guī)定,還要對工會的活動做必要的規(guī)定,同時應對針對農民工群體的社會保障制度建設作出明確的規(guī)定。此外，勞動法是一部實體法律，缺乏程序性內容，在修改的同時要制定與之配套的有關程序性法律。其次，建議盡快制定發(fā)布勞動合同法、就業(yè)促進法、農民權益保障法、企業(yè)工資條例、欠薪保障條例等法律法規(guī),進一步規(guī)范勞動合同的訂立、履行以及企業(yè)工資支付等行為。在立法中應加大對企業(yè)不與勞動者簽訂勞動合同以及欠薪等違法行為的處罰力度。同時建議在我國刑法中作出相關規(guī)定,對不依法提供必要勞動保護條件并對農民工合法權益造成重大損害者,可追究有關責任人的刑事責任。與此同時,應推動地方加快立法進程。同時，各級地方政府及相關部門應廢除同勞動法相抵觸的地方法規(guī)、規(guī)章，不得干涉企業(yè)自由合法使用農民工，同時嚴格督促檢查企業(yè)在使用農民工過程中出現的違法行為。再次，修訂工會法，從組織制度上切實保護農民工的合法權益。 2.提高農民工組織化程度,推進集體協(xié)商制度建設進一步貫徹集體合同規(guī)定和工資集體協(xié)商試行辦法,通過廣泛推行企業(yè)工資集體協(xié)商制度,并安排農民工參與其中,使農民工獲得平等的對話權利,從制度上保證農民工工資增長的合法權益,保證農民工享有企業(yè)效益增長的成果。在