稅收理論論文-論我國(guó)地方稅體系的完善第一部分地方稅概論一、正確界定地方稅的內(nèi)涵（一）什么是地方稅目前，我國(guó)的稅收理論界和實(shí)際工作部門在探討地方稅體系的過程中，對(duì)地方稅這一概念，尚未形成一致的意見。如財(cái)政百科全書的定義為：“地方稅，中央稅的對(duì)稱，屬于地方財(cái)政固定收入的稅收，一般是將稅源分散、收入零星，又與地方經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的稅種劃為地方稅?！毙露悇?wù)大辭典的定義為：“地方稅，中央稅的對(duì)稱，由地方政府負(fù)責(zé)征收管理和支配的稅收?！边€有一些學(xué)者認(rèn)為，嚴(yán)格意義上的地方稅應(yīng)是由地方政府立法、征管、使用的稅。概括起來，目前對(duì)于地方稅的定義無外乎三個(gè)因素的歸屬，即：收入歸屬權(quán)、征收管理權(quán)、立法權(quán)。立法權(quán)和征收管理權(quán)同屬于國(guó)家稅收管理權(quán)限，其中稅收立法權(quán)包括稅法制定權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)及公布權(quán)，它屬于法律范疇，其職權(quán)屬于國(guó)家立法機(jī)構(gòu)；征收管理權(quán)則是一種行政權(quán)力，它包括稅法解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)以及征稅權(quán)，屬于政府及其職能部門的職權(quán)范圍。很顯然，收入歸屬地方政府應(yīng)當(dāng)是地方稅的必要條件，但它并非充分條件。因?yàn)椋僭O(shè)某個(gè)稅種，其收入全部或部分歸屬地方政府，但其征收管理權(quán)屬于中央政府，地方對(duì)于該稅種的征收、管理無法產(chǎn)生直接的影響力，從某種程度上說，這部分收入對(duì)于地方政府而言無異于得自中央政府的補(bǔ)助。因此，地方政府擁有一定的征收管理權(quán)應(yīng)是地方稅的另一重要條件。對(duì)于立法權(quán)，從世界各國(guó)的實(shí)踐來看，只有在美國(guó)等少數(shù)幾個(gè)實(shí)行徹底分稅制的國(guó)家，地方政府對(duì)于地方稅擁有完全的立法權(quán)，如果將立法權(quán)也作為地方稅的一個(gè)必要條件，那么對(duì)于世界上的大多數(shù)國(guó)家，不論是單一制還是聯(lián)邦制，都會(huì)由于“地方稅”的稅種數(shù)量及收入規(guī)模過小而失去研究的意義，對(duì)我國(guó)尤其如此。因此可以說，地方稅的立法權(quán)可以歸屬中央政府，也可以歸屬地方政府。綜合以上分析，“地方稅”的概念可以界定為：地方稅是為了實(shí)現(xiàn)地方政府職能，根據(jù)一國(guó)稅收管理體制的規(guī)定，由中央或者地方立法，由地方負(fù)責(zé)征收并擁有一定管理權(quán)，收入完全歸屬地方政府的各個(gè)稅種的總稱。（二）對(duì)地方稅本質(zhì)的理解深入理解地方稅的概念，需從本質(zhì)上澄清以下兩個(gè)問題：首先，地方稅不是簡(jiǎn)單的收入問題，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)管理體制的范疇。“地方稅”從形態(tài)上表現(xiàn)為歸屬于地方政府的若干個(gè)稅種和一定規(guī)模的稅收收入，但其實(shí)質(zhì)決不僅僅是簡(jiǎn)單的收入問題，而是財(cái)政管理體制的范疇。地方稅之所以要從一國(guó)稅收體系中獨(dú)立出來，與中央稅相區(qū)別，完全是因?yàn)檎芾眢w制及其相對(duì)應(yīng)的財(cái)稅管理體制的需要，是分級(jí)政府和分級(jí)財(cái)政的要求。顯然，在實(shí)行高度集權(quán)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制中，中央撥付給地方政府的稅收收入雖也被稱為地方稅收收入，但它與這里所談的地方稅卻是兩個(gè)截然不同的問題。其次，地方稅反映的是中央與地方的稅收分配關(guān)系，而不是政府與納稅人的分配關(guān)系。地方稅作為國(guó)家稅收的一個(gè)組成部分，屬于稅收的范疇，它本質(zhì)上所反映的是中央與地方政府之間的稅收權(quán)益分配關(guān)系。一個(gè)國(guó)家從體制設(shè)置的需要出發(fā)設(shè)立地方稅，其目的不是為了如何處理政府與納稅人的分配關(guān)系，而是為了處理中央與地方的關(guān)系。不論地方稅如何設(shè)計(jì)、地方稅設(shè)置多少，都是對(duì)原中央擁有的稅收管理權(quán)限和收入的分配。地方稅的起源、發(fā)展、調(diào)整和改革也無不是圍繞與中央政府如何合理分權(quán)分利這一中心問題展開的。當(dāng)然，在地方稅的征管過程中同樣會(huì)發(fā)生政府與納稅人的分配關(guān)系，但這種分配關(guān)系并非是因地方稅的設(shè)立而產(chǎn)生的。（三）地方稅體系的內(nèi)容和構(gòu)成所謂“地方稅體系”是指包括地方稅制、征收管理以及司法保障在內(nèi)的整個(gè)地方稅的立法、執(zhí)法和司法所組成的統(tǒng)一體。其具體內(nèi)容包括：1、地方稅稅制體系。即地方稅的稅制組成體系，它包括地方稅管理體制、地方稅稅種結(jié)構(gòu)及其法律法規(guī)體系。地方稅管理體制是指劃分中央與地方之間地方稅管理權(quán)限的制度，其內(nèi)容包括對(duì)地方稅立法權(quán)的劃分和對(duì)地方稅征收管理權(quán)的劃分。地方稅稅種結(jié)構(gòu)是指組成地方稅的各稅種的構(gòu)成、比例及相互關(guān)系。它的主要內(nèi)容包括稅種的設(shè)置、主體稅種的選擇以及主體稅種與輔助稅種的配合等問題。地方稅法律法規(guī)體系是指由有關(guān)地方稅的全部法律法規(guī)共同組成的內(nèi)在和諧統(tǒng)一的有機(jī)整體。它可以按內(nèi)容分為稅收實(shí)體法（各稅種法律法規(guī)）和稅收程序法（征收管理、行政復(fù)議等法律法規(guī)）；按級(jí)次分為：法律（人大及其常委會(huì)制定）、行政性法規(guī)（國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、省級(jí)人民政府制定）、規(guī)范性文件（各級(jí)財(cái)稅機(jī)關(guān)制定）。2、地方稅征管體系。即地方稅征收管理活動(dòng)各要素（包括管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅務(wù)稽查、機(jī)構(gòu)組織等）相互聯(lián)系和制約所表成的整體系統(tǒng)。3、地方稅保障體系。包括地方稅的司法保障體系、稅務(wù)代理和其他的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)?？梢?，地方稅體系的內(nèi)容是極為豐富的，它涉及到稅務(wù)理論及實(shí)際工作的方方面面，關(guān)于我國(guó)地方稅體系的建設(shè)，本論文將著重對(duì)其中的三個(gè)關(guān)鍵問題加以討論，即地方稅的稅制結(jié)構(gòu)、地方稅管理體制、地方稅收入規(guī)模的確定。二、地方稅產(chǎn)生的理論分析（一）一國(guó)政府實(shí)現(xiàn)其職能要求財(cái)權(quán)、財(cái)力在各級(jí)政府間合理配置。1、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)的原因?qū)е乱粐?guó)通常要設(shè)置地方政府，實(shí)行必要的地方分權(quán)。從歷史角度上看，一些國(guó)家在成為主權(quán)國(guó)家之前就是以許多分散的轄區(qū)出現(xiàn)，它們或者是以地域?yàn)樘卣?，或者是以民族為特征，或者是以政治、?jīng)濟(jì)等其他因素為特征。由于國(guó)家的統(tǒng)一、戰(zhàn)爭(zhēng)、政治、經(jīng)濟(jì)、民族、地理等原因，將這些分散的轄區(qū)組成為一個(gè)國(guó)家時(shí)，原來所形成的區(qū)域性特征并未因此而完全消失。這一點(diǎn)在聯(lián)邦制國(guó)家尤顯得突出，聯(lián)邦制國(guó)家本來就是由原來松散的獨(dú)立國(guó)家（殖民地）或邦聯(lián)國(guó)家組合而成的，這些松散的國(guó)家組合為一個(gè)國(guó)家后并沒有完全放棄自已原來所擁有的權(quán)力，因此有進(jìn)行地方分權(quán)的必要。從政治角度上看，中央政府將權(quán)力高度集中不利于調(diào)動(dòng)地方管理的積極性，同時(shí)中央政府將全國(guó)一切事務(wù)統(tǒng)于一身也是不可能的。再?gòu)慕?jīng)濟(jì)理論的角度看，市場(chǎng)在一定程度上可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，但“市場(chǎng)失靈”普遍存在，因此，政府的一項(xiàng)重要職能是向社會(huì)提供私人部門不能生產(chǎn)或不愿生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和勞務(wù)，如國(guó)防、教育、道路等。這些公共商品和勞務(wù)的受益范圍是不同的，有些是全國(guó)性的，有些是地區(qū)性的，從提高經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)，全國(guó)性受益的公共產(chǎn)品和勞務(wù)應(yīng)由中央政府提供，地方性受益的則由地方政府來提供，以便中央政府集中力量和財(cái)力考慮整體的需要，地方政府根據(jù)本地居民的要求和偏好提供合適的地方性公共產(chǎn)品和勞務(wù)。由此決定了一國(guó)應(yīng)在其中央政府與地方政府間適度分權(quán)。2、在多級(jí)政府組成的體制中，政府實(shí)現(xiàn)其職能要求財(cái)權(quán)、財(cái)力在各級(jí)政府間合理劃分。從上面的分析中可以得出這樣的結(jié)論：即一國(guó)政府有必要從體制上劃分為中央政府和地方政府，政府的各項(xiàng)職能應(yīng)根據(jù)分級(jí)政府的要求由中央政府和地方政府分別承擔(dān)和行使，且由于不同級(jí)次的政府具有不同的特點(diǎn)，各級(jí)政府的職能各有側(cè)重，不宜相互替代。通常，中央政府主要承擔(dān)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，在資源配置方面，負(fù)責(zé)提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品和對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)具有自然壟斷性的產(chǎn)品和行業(yè)進(jìn)行管理，對(duì)收益外溢性的由地方政府提供的公共產(chǎn)品提供一定的財(cái)政撥款，以便使溢外收益內(nèi)在化；地方政府更主要地在資源配置上發(fā)揮作用，提供大量的地方性的公共產(chǎn)品?？傊诙嗉?jí)政府組成的體制中，各級(jí)政府應(yīng)分工明確、彼此協(xié)調(diào)、相互配合，共同實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)職能。各級(jí)政府能夠有效行使其各項(xiàng)職能，必須有相應(yīng)的財(cái)權(quán)、財(cái)力做保證，這就要求一國(guó)將其財(cái)政收入及財(cái)政管理權(quán)限在各級(jí)政府間合理劃分，使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)，最終保證高質(zhì)量高效率地完成政府各項(xiàng)職能。（二）稅收作為一國(guó)政府財(cái)政收入的主要形式使財(cái)權(quán)、財(cái)