財(cái)政研究論文-縣鄉(xiāng)財(cái)政：困境與出路摘要近年來，我國的財(cái)政收入以年均20%的速度增長。但在財(cái)政收入總量增長的同時(shí)，基層財(cái)力不足問題嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和龐大的債務(wù)問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)總規(guī)模在4000億元到1萬億元之間。縣鄉(xiāng)財(cái)政困難不僅嚴(yán)重影響基層經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共物品的提供，同時(shí)也制約了我國社會(huì)整體發(fā)展水平的提高，更不利于全面建設(shè)小康社會(huì)。解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題已刻不容緩。本文在考察了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難具體情況的基礎(chǔ)上，從我國現(xiàn)行財(cái)稅體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素等方面進(jìn)行了多角度的原因分析，力圖為縣鄉(xiāng)財(cái)政解困提出一些切實(shí)可行的政策建議。關(guān)鍵詞縣鄉(xiāng)債務(wù)財(cái)政收支平衡轉(zhuǎn)移支付基層財(cái)力不足，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是當(dāng)前我國財(cái)政體制中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題。盡管近年來中央已經(jīng)開始重視并著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，2005年中央財(cái)政拿出150億元用于縣鄉(xiāng)財(cái)政解困。但150億元只占2005年國家財(cái)政支出的4.65，對于縣鄉(xiāng)財(cái)政龐大的債務(wù)漏洞，顯然是杯水車薪。另外，單純地以短期性的財(cái)政補(bǔ)貼方式解決久已存在的縣鄉(xiāng)財(cái)力不足、巨額外債等問題也不大現(xiàn)實(shí)。針對縣鄉(xiāng)財(cái)政解困問題，各地有一些試行做法。如：浙江省和湖北省的“省管縣”，安徽省的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，河北省的“強(qiáng)縣政策”等。但就目前的試行情況來看，各地做法不一，效果各異，利弊兼有。如何才能找到一條在全國范圍內(nèi)具有普遍意義的縣鄉(xiāng)財(cái)政解困之路，是各地基層財(cái)政普遍的呼聲。為此，有必要從我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏觀大背景下進(jìn)行考察，通過對縣鄉(xiāng)財(cái)政困難形成的原因進(jìn)行多角度剖析，力求抓住要害，為縣鄉(xiāng)財(cái)政解困提出一些切實(shí)可行的政策建議。一、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要表現(xiàn)1.區(qū)域財(cái)政收支不均衡，城鄉(xiāng)差距不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年至2003年，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政收入由967億元增加到2836億元；財(cái)政支出由1703億元增加到4789億元，財(cái)政收支嚴(yán)重失衡。從地區(qū)財(cái)政收入變化來看，東、中、西部地區(qū)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重，1995年分別為50.65%、28.98%、20.37%.2003年其所占比例分別為60.50%、26.25%、13.25%.東部地區(qū)財(cái)政收入增長勢頭快，甚至超過全國平均水平。中西部地區(qū)財(cái)政收入增長速度緩慢，甚至低于全國水平或呈負(fù)增長趨勢。人均GDP和人均財(cái)力是反映一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)水平的重要指標(biāo)。就2003年人均GDP和人均財(cái)力來看，東部地區(qū)人均GDP為中西部地區(qū)的1.89倍和2.41倍。東部地區(qū)人均財(cái)力為中西部地區(qū)的2.51倍和2.53倍?？梢娢覈鴸|中西部公共服務(wù)水平差距之大。其次，就城鄉(xiāng)居民收入來看，我國城鄉(xiāng)居民收入差距普遍存在，但東部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距相對較小，中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距相對較大，地區(qū)和城鄉(xiāng)差距的拉大勢必阻礙社會(huì)的均衡發(fā)展。同時(shí)貧富懸殊又是社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)主要根源。社會(huì)問題叢生也會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，影響到國家的可持續(xù)發(fā)展。2.可支配財(cái)力有限，公用經(jīng)費(fèi)困難，欠發(fā)工資現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國2000多個(gè)縣級預(yù)算單位中，有276個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人員人均可用財(cái)力在6000元以下，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入只夠維持其人員經(jīng)費(fèi)和簡單的公務(wù)支出，很多縣支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很低，公用經(jīng)費(fèi)每人每年只有幾百元，修繕購置費(fèi)基本不作安排，有些地方的公共機(jī)構(gòu)甚至處于癱瘓狀態(tài)。另外，欠發(fā)工資現(xiàn)象普遍，尤以中西部地區(qū)最為嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年3月底，全國有1001個(gè)縣累計(jì)欠發(fā)工資205.32億元，欠發(fā)工資的縣占全國縣、縣級市、市轄區(qū)總數(shù)的35%.3.財(cái)政赤字普遍，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市中，有16個(gè)省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算匯總出現(xiàn)赤字，集中分布于中西部地區(qū)。除了這些顯性赤字外，更為嚴(yán)重的是，一些地方財(cái)政部門在布置決算編報(bào)工作時(shí)，層層要求不準(zhǔn)編報(bào)決算赤字，在批復(fù)決算時(shí)，對下級編報(bào)的赤字決算也不予批復(fù)，致使下級財(cái)政部門采取各種手段隱瞞赤字。隱形赤字的存在也不容忽視。由于財(cái)政收不抵支，有些地區(qū)的基層政府甚至只能“借債度日”。就縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)規(guī)模來看，國內(nèi)專家普遍認(rèn)為大致不少于1萬億元。另據(jù)里昂信貸證券的估計(jì)，我國縣級財(cái)政債務(wù)高達(dá)3萬億元，占全年GDP的30%.即使按1萬億元的債務(wù)計(jì)算，中國2000多個(gè)縣平均負(fù)債高達(dá)5億元。債務(wù)問題已成縣鄉(xiāng)財(cái)政的沉重包袱。而基層財(cái)政危機(jī)最有可能向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁。一般來說，越是基層政府，越是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，政府預(yù)算內(nèi)收入中對農(nóng)業(yè)各種稅費(fèi)的依賴性就越大。農(nóng)民負(fù)擔(dān)與縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)是直接聯(lián)系在一起的。由于地方財(cái)政支出壓力大，為維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，長期以來農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征過頭稅的現(xiàn)象普遍存在。向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資等現(xiàn)象也屢見不鮮。二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因分析（一）體制性因素1.事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，財(cái)政收支失衡。從縣鄉(xiāng)財(cái)政收支情況來看，巨額債務(wù)多在近十年間形成，以1994年分稅制改革為“分水嶺”。分稅制改革前，縣鄉(xiāng)財(cái)政主要由縣級統(tǒng)收統(tǒng)支，基層政府基本上不存在債務(wù)。分稅制改革的實(shí)施使財(cái)政收入向上集中。表現(xiàn)在稅種劃分上，增量大的稅種主要集中在中央，地方固定稅收大多為零散和收入不穩(wěn)定的稅種，征收難度較大。如增值稅的大部分，消費(fèi)稅的全部都?xì)w中央，剩余部分又主要集中在省市兩級財(cái)政。與此同時(shí)，“事權(quán)下放”使財(cái)政支出責(zé)任向基層政府轉(zhuǎn)移。雖然我國目前就不同層級政府間的事權(quán)責(zé)任并沒有明確劃分，但就財(cái)政支出責(zé)任來看，地方政府主要負(fù)責(zé)提供各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)。如：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房和城市建設(shè)等。而我國基層各級政府的收支劃分是根據(jù)上下層級的政府管理體制進(jìn)行的。上級政府有權(quán)決定其直屬下級政府的支出劃分。這種體制最直接導(dǎo)致的問題是：各級政府間財(cái)力的縱向不平衡。在運(yùn)作過程中，出現(xiàn)財(cái)政收入過度集中于省、地（市）兩級，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入明顯不足的現(xiàn)象。同時(shí)，由于沒有明確的正式責(zé)任分工，地方政府的重復(fù)支出也導(dǎo)致提供公共服務(wù)的不足和效率的低下。就財(cái)政支出的具體情況來看，1978年中央、地方政府財(cái)政支出基本持平。從1995年開始，地方政府的支出份額逐年上升，目前已達(dá)到70%以上。其中55%以上的支出來自省級以下的地方政府。特別是在一些重要的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，如：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科學(xué)、社會(huì)救濟(jì)和福利等領(lǐng)域，地方政府發(fā)揮著重要作用。單就縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出情況來看，縣鄉(xiāng)財(cái)政占教育總支出的70%以上，占醫(yī)療總支出的55-60%.而在大多數(shù)國家，教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出多由中央政府和省級政府負(fù)責(zé)。社會(huì)保障和福利多由中央政府負(fù)責(zé)提供。顯然，從我國政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分來看，主要問題在于公共支出過度依賴于基層財(cái)政?？傊梢哉f，基層財(cái)政困難是分稅制改革的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)。處于五級財(cái)政底層的縣鄉(xiāng)財(cái)政，話語權(quán)最少，可支配財(cái)力有限，事權(quán)和財(cái)權(quán)脫節(jié)，往往成為上級政府轉(zhuǎn)嫁財(cái)政危機(jī)的一個(gè)重要渠道。就是中央財(cái)政返還的部分財(cái)力也常常被上級財(cái)政部分截留。還相當(dāng)程度地存在“中央請客，地方買單”現(xiàn)象。2.城鄉(xiāng)二元稅制的非合理性。長期以來，我國城鄉(xiāng)間采用二元稅制。表現(xiàn)在稅收制度上，就是把農(nóng)業(yè)排除在增值稅征收范圍之外，這就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投入到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中的外購工業(yè)品支出得不到扣除。今后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入會(huì)不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)的增值稅勢必會(huì)越來越重。城鄉(xiāng)二元稅制直接影響了農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化的進(jìn)程，造成農(nóng)業(yè)長期低水平重復(fù)，阻礙了縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，長期以來農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅方式不合理。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)業(yè)稅主要是以土地面積和人口來計(jì)征。而事實(shí)上農(nóng)村用地情況復(fù)雜，出外打工或從事其他產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，土地大多承包給他人租種。由于我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益普遍很低，造成種糧大戶和純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)高，兼業(yè)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)輕，高收入者獲益多，低收入者獲益少等不公平現(xiàn)象。同時(shí)又容易產(chǎn)生重復(fù)征稅和漏征現(xiàn)象。與國外不收農(nóng)業(yè)稅相比，長期以來中國農(nóng)民的稅賦負(fù)擔(dān)沉重，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，這些問題有望得到逐步解決。3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付制度是各國在解決區(qū)域財(cái)力平衡等方面的重要手段。我國政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革后逐步建立起來的。從轉(zhuǎn)移支付的金額來看，2003年為306億元，絕對數(shù)量有限，而且真正轉(zhuǎn)移到縣鄉(xiāng)級的資金更少。這與縣鄉(xiāng)政府普遍承擔(dān)著義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等多種地方公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任極不相稱。其次，在對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付中，配套性轉(zhuǎn)移支付所占比重大，在對縣鄉(xiāng)財(cái)政投入時(shí)，同時(shí)又要求縣鄉(xiāng)對等地增加配套資金。為了爭取資金和投資，不少縣鄉(xiāng)被迫借錢