財政研究論文-外國財政投資法律制度的比較及其借鑒在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政投資作用的有效發(fā)揮，依賴于財政投資法律制度的健全與完善。研究和借鑒外國財政投資法律制度及其實踐做法，對于加強和完善我國財政投資法制建設(shè)，實現(xiàn)政府職能，促進經(jīng)濟社會全面、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，保證財政投資活動在法制化的軌道上健康進行具有重要意義。一、外國財政投資體制的比較。（一）美國財政投資體制美國是自由市場經(jīng)濟國家的典型代表，市場在資源配置方面發(fā)揮重要作用，政府財政投資在社會總投資中的比重不到20，大部分投資都是民間做出的。美國政府很少搞公營企業(yè)，美國政府對于具有壟斷力量的行業(yè)所做的政策選擇是進行管制而不是將它們轉(zhuǎn)為公營。美國財政投資盡管不是很多，但這并不表明美國政府在投資領(lǐng)域完全放任不管，而是積極發(fā)揮其補缺、引導(dǎo)和調(diào)控作用。在財政投資范圍上，美國財政為高速公路、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)提供了大量投資，其中，州和地方政府是公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要承擔(dān)者，聯(lián)邦政府只是在環(huán)保和軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。美國財政對于投資量大、風(fēng)險較高的研究開發(fā)類投資極為重視，給予了積極支持，財政投資占研究開發(fā)投資總額的40以上。美國財政對有外溢效應(yīng)的教育投資十分重視，尤其是州和地方政府的財政支出中教育支出占三分之一以上。美國政府注意運用財政投資手段促進地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，自20世紀(jì)60年代起，美國相繼頒布了地區(qū)再開發(fā)法（1961年）、加速公共工程法和人力訓(xùn)練與發(fā)展法（1962年）、農(nóng)村發(fā)展法（1972年）等。為了加快西部和落后地區(qū)發(fā)展，美國國會專門通過了田納西河流域管理法（1933年）和阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法（1961年），并運用稅收優(yōu)惠、政府采購、直接投資等措施引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟全面發(fā)展。美國財政投資的資金來源，一般通過稅收、收費、發(fā)行債券等形式籌措。對于地方政府負(fù)責(zé)的交通、教育等投資，聯(lián)邦財政會給予一定的補貼。美國聯(lián)邦政府給予地方撥款中的90是有條件的撥款，包括“整塊撥款”和“按比例撥款”。近來不少人主張，對于像公路、環(huán)保、科研等基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)方式確定補貼，哪個地區(qū)出資比例高，就把不足部分補貼和項目給那個地區(qū)。地方政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金籌措途徑除稅收外，主要通過發(fā)行債券籌集。一種是普通債券，以州和地方政府的稅收和其他收入作為擔(dān)保；另一種是收入債券，以特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的收益擔(dān)保，靠其收益（如橋梁、公路的通行費）償還本金和支付利益，這種方式占到所籌資金的三分之二以上。值得注意的是，美國近年來重視采用收費方式籌集公路、鐵路、機場和港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。其原因，一是稅收籌資往往不能很好地體現(xiàn)誰受益誰付費的原則，二是難以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政收支平衡問題；而采取直接向基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收費則較好地解決了這些問題，并且可以避免聯(lián)邦撥款方式不可避免存在的軟預(yù)算約束問題，靈活多樣的收費方式還可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。（二）日本財政投資體制日本的財政投資是日本政府推動經(jīng)濟發(fā)展的主要手段之一，戰(zhàn)后日本政府在運用財政投資方面也積累了許多成功的經(jīng)驗。一是健全投資立法。戰(zhàn)后日本頒布的與財政投資有關(guān)的法律達(dá)20多部，例如在經(jīng)濟恢復(fù)時期頒布的財政法（1947年）、地方財政法（1948年）、國有財產(chǎn)法（1948年）、土地取用法（1951年）和道路法（1952年）；在高速增長時期，頒布了河川法（1964年）、城市計劃法（1968年）；在穩(wěn)定增長時期制定了國土利用計劃法（1974年）等。二是加強對財政投資的計劃指導(dǎo)。日本中長期經(jīng)濟計劃規(guī)定了財政投資的總意圖，專項計劃為財政投資提出了具體要求。例如，1990年6月制定的政府投資10年計劃（19912000年）中，對政府投資的規(guī)模及資金分配、主要措施以及實施計劃的有關(guān)政策，都做了較為具體的規(guī)定。戰(zhàn)后日本的政府投資一直是與國土開發(fā)計劃緊密配合的，1950年日本制定了國土綜合開發(fā)法。半個世紀(jì)以來，日本已多次制定并實施全國綜合開發(fā)計劃。三是利用財政投資干預(yù)經(jīng)濟。日本對政府企業(yè)的投資，其資金來源于財政投資貸款；對公共事業(yè)的投資，其資金來源于財政撥款。例如，日本一般會計預(yù)算資金，最主要是用于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和國土保護與開發(fā)等所需的費用。這些財政投資資金，對于固定資產(chǎn)投資、調(diào)節(jié)經(jīng)濟景氣以及對私人投資的引導(dǎo)等方面起到了重要的調(diào)節(jié)作用。四是重視區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略。這方面的措施主要有：制定全國綜合開發(fā)計劃、加強地區(qū)開發(fā)的政策性金融支持、加強基礎(chǔ)設(shè)施及公共工程投資、重視地區(qū)發(fā)展立法。例如，日本通過制定北海道開發(fā)法（1950年）、加強預(yù)算投入等措施，成功地開發(fā)了經(jīng)濟落后的北海道地區(qū)。五是積極發(fā)揮財政投融資制度的作用。日本根據(jù)財政投融資的有償性、計劃性和政策性的特點，通過規(guī)范化的運用，大力發(fā)揮財政投融資在集中建設(shè)資金、調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、合理配置資源、引導(dǎo)社會投資等方面的重要作用，在世界經(jīng)濟發(fā)展史上寫下了成功的一頁。（三）其他國家財政投資體制澳大利亞財政投資范圍限制在少數(shù)公共及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括電力、煤氣、供水、公路、鐵路、港口、民航、電信等基礎(chǔ)性項目以及文化、教育、社會福利等公益性項目，同時也參與重要資源性項目的投資。澳大利亞各級政府投資責(zé)任的劃分十分清楚，聯(lián)邦政府投資僅限于國防、外交以及全國性的跨州的基礎(chǔ)性和公共性項目，各州政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的基礎(chǔ)性和公益性項目投資，并具有投資決策權(quán)和籌資權(quán)。澳大利亞通過各級政府設(shè)置的國庫部，對財政投資實行嚴(yán)格的直接控制，控制的目標(biāo)是財政預(yù)算平衡，必要時也采取停止審批新的建設(shè)項目和停止撥入建設(shè)資金等行政手段。在財政融資體制上，澳大利亞聯(lián)邦政府在整個公共部門的財力分配上居于主導(dǎo)地位，形成了“資金向下流動格局”，藉此，聯(lián)邦政府通過自上而下的補助形式，調(diào)節(jié)各州間公共工程及基礎(chǔ)設(shè)施資金需要的不平衡。與此同時，政府充分發(fā)揮地方財政信用作用，并以信托投資方式加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了填補財政投資資金缺口，澳大利亞還利用政府信譽在國內(nèi)外資本市場上融資，以彌補財政收入的不足。在20世紀(jì)80年代中期以后，伴隨著市場私有化浪潮和經(jīng)濟體制改革進程，以色列、埃及、土耳其三國的公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域逐步向國內(nèi)外企業(yè)、個人和社會中介機構(gòu)開放，目前三國在公共投資領(lǐng)域已經(jīng)形成了政府、企業(yè)和個人投資主體多元化和融資渠道多樣化的新格局。但政府財政資金仍然是公共設(shè)施最重要的建設(shè)資金來源，并利用發(fā)行外債、對外直接借款以及通過出售公營企業(yè)或特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，廣泛籌措財政投資資金。二、外國財政投資項目監(jiān)督管理制度的比較（一）美國財政投資項目監(jiān)督管理制度美國財政投資項目監(jiān)管制度具有下列特征：一是監(jiān)管體系健全。美國財政投資項目監(jiān)管分為國會監(jiān)管、政府部門監(jiān)管和公眾監(jiān)督三個層次，美國國會的會計總署對公共工程投資項目資金的使用及執(zhí)行情況，通過公布報告和提出建議等形式行使監(jiān)督權(quán)。美國政府職能部門是財政投資建設(shè)項目的具體規(guī)劃、組織和實施者，對所轄項目的監(jiān)管負(fù)有義不容辭的責(zé)任。政府職能部門還常常將一些監(jiān)督檢查工作委托給各類社會中介組織進行（如美國環(huán)境保護協(xié)會）。美國1978年建立了總檢察官制度，并設(shè)立相對獨立的監(jiān)督評價機構(gòu)，對財政投資項目進行定期或不定期檢查，有效地防止和糾正了政府職能部門對自身管轄項目監(jiān)管不到位的問題。美國財政投資活動必須十分透明，并通過專家委員會、聽證會、新聞媒體等形式接受公眾監(jiān)督。二是對財政投資項目實行事前、事中、事后相結(jié)合的全過程監(jiān)管。美國政府各職能部門對財政投資項目的監(jiān)管從項目規(guī)劃即已開始，這一階段的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對規(guī)劃征詢公眾意見、開展調(diào)查、舉行聽證等。財政投資項目規(guī)劃方案得到批準(zhǔn)后，都要進行招標(biāo)，政府監(jiān)督有關(guān)各方嚴(yán)格依照法定的程序和條件進行招投標(biāo)活動。在項目設(shè)計階段，政府部門管理人員要向?qū)＜易稍儯瑢υO(shè)計圖分階段與專家和設(shè)計單位進行溝通。在施工中，政府部門或者派出自己的人員或者聘請中介機構(gòu)進行監(jiān)管，工程完工后要進行嚴(yán)格的驗收和評價。三是項目監(jiān)管程序化、制度化、定量化。美國對財政投資項目的監(jiān)管嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)法律、