財(cái)政研究論文-實(shí)行建設(shè)資金直接支付推進(jìn)財(cái)政支出管理改革近年來，我國的財(cái)政管理方式不斷推陳出新，財(cái)政管理觀念也發(fā)生了質(zhì)的飛躍。一種嶄新的財(cái)政運(yùn)營體系以公共財(cái)政為框架的體系正逐步形成。財(cái)政在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性作用日益凸現(xiàn)。深圳在財(cái)政改革的道路上也留下了深刻的印跡：首輪市區(qū)分稅制戰(zhàn)果輝煌，新一輪市區(qū)分稅制已揚(yáng)起風(fēng)帆；政府采購制度不斷向縱深推進(jìn)；預(yù)算外資金收支兩條線管理亦基本上做到了“正本清源”今年3月，市人大常委會(huì)又頒布了深圳市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例，明確規(guī)定對(duì)財(cái)政性建設(shè)資金實(shí)行直接支付。那么，什么是財(cái)政性建設(shè)資金直接支付制度？財(cái)政性基本建設(shè)資金為什么要實(shí)行直接支付？在現(xiàn)有條件下，實(shí)施直接支付迫切需要解決哪些問題？為此，記者走訪了有關(guān)職能部門。何為直接支付制度？據(jù)悉，由深圳市財(cái)政局代為草擬的深圳市財(cái)政性基本建設(shè)資金直接支付暫行辦法（下稱暫行辦法）已上報(bào)市政府，現(xiàn)已進(jìn)入征求意見階段，不久將提交市政府審議。深圳市財(cái)政局伍秀瓊局長(zhǎng)助理介紹了暫行辦法的草擬過程。她說，我們根據(jù)深圳市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例（下稱條例）的規(guī)定，并結(jié)合中華人民共和國預(yù)算法、財(cái)政部財(cái)政基本建設(shè)支出預(yù)算管理辦法，以及基本建設(shè)撥款管理原則和基本建設(shè)財(cái)政、財(cái)務(wù)制度的有關(guān)要求，從實(shí)際工作出發(fā)，深入調(diào)研，先后到廣東省財(cái)政廳、廣州市財(cái)政局、肇慶市財(cái)政局等地學(xué)習(xí)交流；組織全市財(cái)政系統(tǒng)基建管理部門進(jìn)行了廣泛、深入、細(xì)致的討論，征求了我市部分建設(shè)項(xiàng)目主管部門及建設(shè)單位的意見，與現(xiàn)行的財(cái)政性基本建設(shè)資金撥付管理操作程序進(jìn)行對(duì)比研究，分析了條例實(shí)施過程當(dāng)中可能遇到的基本建設(shè)資金劃撥管理問題，在此基礎(chǔ)上初步形成了暫行辦法的基本框架。談到暫行辦法的具體內(nèi)容，深圳市財(cái)政局基建處葉劍明處長(zhǎng)說，暫行辦法著重對(duì)建設(shè)資金撥款的依據(jù)與程序、撥款的管理與監(jiān)督兩大方面加以了闡述和規(guī)定，主要想通過“運(yùn)作程序”來規(guī)范財(cái)政部門、建設(shè)單位、監(jiān)理公司及施工單位各自的職責(zé)、權(quán)限和權(quán)利。在暫行辦法第九條中，還著重規(guī)范了實(shí)行直接支付的六種方式。其基本思路是：設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，包括設(shè)備供應(yīng)單位在申請(qǐng)用款時(shí)，首先必須向建設(shè)單位提出用款申請(qǐng)，經(jīng)建設(shè)單位審核并簽署意見，有的還須經(jīng)監(jiān)理部門審核并簽署意見，財(cái)政部門核定后才能將款項(xiàng)“直接”撥付給這些單位。這樣做一方面可以保證建設(shè)單位始終對(duì)建設(shè)資金的來龍去脈“心中有數(shù)”，另一方面在強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目管理責(zé)任的同時(shí)，可以在一定程度上保障資金撥付的安全性。根據(jù)條例的規(guī)定，直接支付包括兩層含義：一是對(duì)依法實(shí)行項(xiàng)目法人的建設(shè)單位的建設(shè)項(xiàng)目可將建設(shè)資金撥付到項(xiàng)目法人單位；二是對(duì)不宜實(shí)行項(xiàng)目法人的建設(shè)單位，其建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)資金，按程序?qū)徍撕?，在不突破年度下達(dá)的投資計(jì)劃內(nèi)，按實(shí)際的工程進(jìn)度，由財(cái)政直接向設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工企業(yè)、設(shè)備供貨商等單位支付建設(shè)資金。這就是說，除了具備項(xiàng)目法人資格的建設(shè)單位，比如深圳地鐵有限公司這樣的建設(shè)單位可“獲得”財(cái)政直接撥款外，其余的建設(shè)單位包括主管部門將被“越過”。那么被“越過”的這些建設(shè)單位會(huì)不會(huì)因此而放松對(duì)項(xiàng)目的管理呢？葉劍明處長(zhǎng)分析說，在直接支付方式下，財(cái)政部門直接撥給設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的每一筆款項(xiàng)都必須經(jīng)建設(shè)單位審核并簽署意見，這樣，建設(shè)單位實(shí)際上行使了對(duì)項(xiàng)目的管理。雖然資金不撥到建設(shè)單位的賬戶上，但建設(shè)單位不能因此放松對(duì)項(xiàng)目的管理。對(duì)此，暫行辦法也有明確規(guī)定。比如第四條：“建設(shè)單位負(fù)責(zé)本單位基本建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施工作，審核基本建設(shè)資金申報(bào)的相關(guān)資料，進(jìn)行基本建設(shè)資金的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，確?；窘ㄔO(shè)資金的安全和合理使用?！钡谖鍡l：“建設(shè)項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)本部門基本建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃、申報(bào)和協(xié)調(diào)工作，協(xié)助財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)資金的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督檢查工作。”這些條款都特別強(qiáng)調(diào)了主管部門對(duì)本單位項(xiàng)目建設(shè)過程的管理。直接支付勢(shì)在必行有人說，深圳舉世矚目的驕人發(fā)展速度得益于兩點(diǎn)：政策優(yōu)勢(shì)和地緣優(yōu)勢(shì)。僅此兩點(diǎn)顯然是不夠的。其實(shí)，市政府在市政建設(shè)、文化科技建設(shè)以及生產(chǎn)性建設(shè)等方面不遺余力地加大投入，也是深圳得以高速發(fā)展的重要因素。1998年，深圳財(cái)政性基本建設(shè)投資為78億元，1999年高達(dá)95億元，2000年的數(shù)額將更大。對(duì)于高速增長(zhǎng)且如此巨大的財(cái)政性基建投資，深圳市現(xiàn)行的撥付管理方式是怎樣的呢？葉劍明處長(zhǎng)介紹說，市財(cái)政部門根據(jù)年度投資計(jì)劃和項(xiàng)目工程進(jìn)度從財(cái)政基建專戶分別分批撥給主管部門專戶、項(xiàng)目法人單位專戶、各區(qū)財(cái)政局專戶及建設(shè)單位專戶。各主管部門和區(qū)財(cái)政局再將自己專戶的資金撥給所屬的建設(shè)單位專戶。建設(shè)單位收到專用資金以后才再按項(xiàng)目進(jìn)展情況等支付給設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位。這種撥付方式的主要弊端，一是資金使用效率低。由于資金在撥付過程中的中間環(huán)節(jié)多，使得資金滯留在主管部門或建設(shè)單位的時(shí)間長(zhǎng)，因而造成資金閑置和占?jí)?。與此同時(shí)，財(cái)政為了解決政府投資項(xiàng)目急需資金，還得向銀行舉債，去年財(cái)政就因此支付了7000多萬元的借款利息；二是容易產(chǎn)生違規(guī)運(yùn)作行為。財(cái)政部門將基建資金撥付到主管部門或建設(shè)單位以后，有些部門或單位視其為自有資金，隨意支配。因此，截留、擠占、挪用建設(shè)資金和拖欠工程款等現(xiàn)象屢有發(fā)生；三是容易形成“半拉子”工程。這也是由于上述違規(guī)行為造成的；四是不利于廉政建設(shè)。正因?yàn)楝F(xiàn)行的基建資金撥付方式存在諸多弊端，所以市里下決心要采取新的撥付方式和管理手段取而代之。今年3月3日，深圳市第二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十八次會(huì)議審議通過了深圳市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例，并規(guī)定自2000年7月1日起實(shí)施。其中第二十九條明確規(guī)定：“建設(shè)資金實(shí)行直接支付制度。建設(shè)單位憑批準(zhǔn)立項(xiàng)、下達(dá)投資計(jì)劃和批準(zhǔn)開工的有關(guān)文件，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等合同以及建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽署的撥款申請(qǐng)，到市財(cái)政部門辦理付款手續(xù)；市財(cái)政部門直接向設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位支付建設(shè)資金；依法成立項(xiàng)目法人的項(xiàng)目，市財(cái)政部門直接將建設(shè)資金撥付給項(xiàng)目法人。”這就意味著直接支付模式作為一種嶄新的財(cái)政資金撥付管理方式，將在深圳今后的財(cái)政支出管理中大顯身手。與現(xiàn)行的撥付方式相比，直接支付的優(yōu)勢(shì)到底在哪里？深圳市財(cái)政局伍秀瓊局長(zhǎng)助理說，建設(shè)資金實(shí)行直接支付以后，撥付的對(duì)象就由原來的“四塊”變?yōu)楝F(xiàn)在的“兩塊”：項(xiàng)目法人單位專戶和設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位賬戶。建設(shè)資金直接撥到用款單位，減少了中間環(huán)節(jié)，能夠加強(qiáng)基本建設(shè)資金?？顚Ｓ?，提高財(cái)政性建設(shè)資金使用效益，防止和避免財(cái)政性建設(shè)資金被截留、擠占、挪用，減少部門拖欠工程款，同時(shí)也是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督和管理職能的有效手段。再者，直接支付制度符合財(cái)政支出管理改革發(fā)展的大方向，是同政府采購制度相類似的一種改革。對(duì)財(cái)政部門來講雖然加大了資金撥付管理的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，但對(duì)推進(jìn)財(cái)政改革無疑具有深遠(yuǎn)的影響，因此說深圳市人大頒布的條例是非常有前瞻性的。人員和核算問題直接支付制度的確有著現(xiàn)行撥付方式不可比擬的優(yōu)勢(shì)，但任何一項(xiàng)新制度的推行，都不可能一帆風(fēng)順，或因客觀條件，或因主觀意愿，總會(huì)受到不同程度的阻礙。何況建設(shè)資金的撥付這項(xiàng)牽涉面非常之廣、將會(huì)觸及許多部門利益的事情。那么實(shí)施直接支付最大的障礙是什么呢？或者說最突出的問題有哪些呢？深圳市財(cái)政局基建處何少駒副處長(zhǎng)說，資金撥付方式改變以后，我們基建處的業(yè)務(wù)工作量將成倍成倍地增加。以1999年為例，撥付管理的項(xiàng)目單位約180個(gè)，實(shí)行直接撥付以后，項(xiàng)目單位將增加到540多個(gè)，而且相應(yīng)的監(jiān)管也將更加繁多和復(fù)雜，憑現(xiàn)有的人手顯然是應(yīng)付不了的。所以要實(shí)施直接支付方式，首先必須配備適量的人員。雖然現(xiàn)階段立即實(shí)施直接支付的條件尚不完全具備，但直接支付是大勢(shì)所趨。我們能充分認(rèn)識(shí)到這一制度的重要性和緊迫感，已做好了充分的思想準(zhǔn)備，將以積極的姿態(tài)和行動(dòng)來推動(dòng)這項(xiàng)改革。深圳市水務(wù)局計(jì)財(cái)