財政研究論文-西方發(fā)達國家政府內部管理的績效化改革及啟示摘要績效化是西方發(fā)達國家政府內部管理改革的主線，也是取得較大成效的改革領域，它推動了以結果為基礎的責任機制的探索。探討當代西方政府內部管理改革的動因，它的主要內容，以及有哪些成敗得失，可以為我國政府內部管理改革的深入提供有益的啟示。關鍵詞西方政府；內部管理改革；績效化取向始于20世紀70年代末、80年代初的英國、新西蘭，逐漸擴展到其他國家的行政改革運動一直持續(xù)了1/4個世紀，至今方興未艾。根據(jù)哈佛大學肯尼迪政府學院的依蓮。修拉?？R克的統(tǒng)計，世界上超過340萬人口的國家和地區(qū)的123個國家中，99個國家開展了行政改革運動，其中幾乎所有的發(fā)達國家都包括在內。當代西方行政改革有兩條主線，即市場化與績效化。政府做什么以及如何做，體現(xiàn)的是市場化的主線，其背后的理論是公共選擇理論。政府內部管理改革體現(xiàn)的是績效化的主線，新公共管理理論是其指導理論。與中國行政改革側重機構調整不同，發(fā)達國家政府內部管理改革側重管理層次，其總的改革導向是績效化。一、西方發(fā)達國家政府內部管理改革的動因1、財政、信任和管理危機是改革的直接動因。20世紀70年代末，由于經濟“滯漲”導致的一些帶有共性的問題包括：政府開支過大，造成經濟停滯、財政危機嚴重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下、公眾對政府的不滿越來越強烈等。1979年撒切爾首相上臺時，英國的國內生產總值出現(xiàn)負增長，通貨膨脹率達10%，政府的花費占國內生產總值44%.20世紀70年代，美國GNP增長2.9%，通貨膨脹率卻達7.4%.1965年美國聯(lián)邦政府財政赤字14億美元，1975年高達532億美元，1982年更飚升到2000億美元。因此，戰(zhàn)后美國大規(guī)模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰凍三尺，非一日之寒。到1992年，其累計聯(lián)邦財政赤字已達2.9萬億美元，所以才有克林頓政府持續(xù)8年的“重塑政府運動”。1人們以抗稅等實際行動來表示對大政府的懷疑與否定。20世紀80年代行將結束的時候，美國時代周刊在其封面上提出了一個嚴重的問題：“政府死亡了嗎？”對政府的信任一再降到創(chuàng)記錄的最低點。據(jù)蓋普洛調查顯示，認為政府不能秉公辦事的美國成年人從1958的23%上升到1980年的73%，認為官員浪費者從43%上升到78%.撒切爾夫人上臺時政府滿意率35%，不滿意率54%.2、經濟全球化的影響是改革的外部動力。從WTO的23個協(xié)議，492頁的文本看，僅有兩項條款涉及企業(yè)。政府的行政行為不再僅僅受制于本國政治系統(tǒng)內部的諸因素，受外界的影響越來越深。各國為了吸引國際商業(yè)與國際投資，必須通過政府改革來創(chuàng)造更好的投資和商業(yè)環(huán)境，為企業(yè)提高競爭力提供條件。比如，提高政府行政效率，壓縮福利，減輕稅收，降低生產成本，放松保護性經濟規(guī)制，使企業(yè)有競爭壓力，促使其成長。這一點日本的改革很典型。日本政府在金融、通訊、能源、農產品等方面放松規(guī)制后，效果顯著，金融業(yè)逐步自立和成熟，通訊業(yè)得到了實質性的發(fā)展。3、信息技術推動及經濟社會變動是改革的深層原因。隨著知識經濟時代的到來，技術革新迅速，特別是信息技術的發(fā)展和應用正在深刻地改變著人類社會，出現(xiàn)了微型化市場、馬賽克社會。公眾的價值觀念多元化、需求多樣化；民眾素質提高，民主意識、參與意識增強。社會公共事務極度復雜化，且變化迅速，時限性增強。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強的應變力、創(chuàng)造力和響應力，更多地使公眾參與管理。但與工業(yè)社會相適應的科層官僚制政府彈性不足，不能及時回應，比較僵化、遲鈍，而且使行政機構規(guī)模和公共預算總額產生最大化傾向，易于導致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應新時代的需要。4、企業(yè)管理創(chuàng)新的示范作用是改革的市場引力。80年代初，歐美銀行業(yè)和航空業(yè)的緩和管制迫使各公司為贏得顧客而展開激烈的價格和服務競爭，進行了管理機制、管理技術和管理方法上持續(xù)的制度創(chuàng)新，提高了服務質量，改善了組織績效，贏得了公眾和顧客的一致好評。這對公共部門產生了兩方面影響。根據(jù)福林和斯特里爾的看法，“第一，它提高了公眾對高水準服務的認識和期待。既然銀行能夠減少排隊等候的時間，征稅員有什么理由讓我們在那里耐心等候？既然我們能夠通過電腦終端隨時買到機票，為什么領取退休金需要那么多的復雜手續(xù)和函件往來？第二，它向公眾表明，提供服務可以有更佳的方法，沒有必要依賴官僚們根據(jù)他們自己的意愿和便利行事。”2因此，私營企業(yè)的革新精神及改革成果無疑對政府等公共部門構成了現(xiàn)實而又巨大的改革壓力。5、理論上的支持和推動是改革的指導力量。新公共管理理論認為，政府以稅收為來源，以壟斷的方式和等級制的程序規(guī)則來供給公共服務；她既沒有追求利潤的終極目標，又沒有競爭造成的壓力；既缺乏評價績效高低的評價指標，更缺乏降低成本提高效率的內在動力。私營部門的管理水平比公共部門要先進、優(yōu)越得多，最有可能符合公共利益。借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術，包括錄用私營部門的管理人員來“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。二、西方發(fā)達國家政府內部管理改革的主要內容政府的組織設計不是以官僚組織為基礎，不是以特殊利益集團的需要為基礎，不是以政治家控制官僚的方便為基礎，而必須以社會的需求、公民的導向為基礎。這是西方發(fā)達國家政府內部管理績效化改革的理念基礎。為了取得納稅人關心的績效，按以下6條思路作了相應調整。1、決策與執(zhí)行分離，設立獨立的執(zhí)行機構1988年，英國政府開始推行“改進政府管理：下一步行動方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離，主要形式是政府核心部門制定政策，在部門內部設立獨立的執(zhí)行機構，承擔具體政策執(zhí)行和服務提供職能。執(zhí)行局的首席執(zhí)行官只對政府首腦或部長負責，在機構編制、人員錄用標準和程序、工資級別和待遇、內部組織結構、財務管理等方面，擁有充分的自主權，并對后果負有較大責任。首席執(zhí)行官實行經理負責制，級別通常為副次官，3級公務員，競爭產生，四年一任。2002年英國的執(zhí)行機構為127個，占全部公務員的78%，承擔了75%的公共服務。這一改革被稱為英國政府全面轉換管理和責任機制的重大努力，標志著英國“公共服務改革的一個轉折點”。它減輕了部長的工作負荷，使之集中精力于重大的政策問題，主要是確立目標并對績效進行有效控制，只關注預算總額和最終的結果。執(zhí)行機構實踐中所體現(xiàn)的新原則可概括如下：工作目標從規(guī)則為本到結果為本的轉變；上下級部門從隸屬關系到契約關系的轉變；控制機制從投入、過程控制到結果控制的轉變；權力運作從層級節(jié)制的傳統(tǒng)集權模式到分權制度化的轉變。由于英國執(zhí)行局的成功運作，德國、法國、澳大利亞、新西蘭等13個國家紛紛效法。2、放松政府內部規(guī)制，推行彈性化管理西方國家十分重視通過規(guī)范化的操作程序對權力進行約束，因而管理統(tǒng)一性、標準化的程序手續(xù)方面的法律規(guī)章很多。它們包括人事、酬薪、預算、采購等方面的規(guī)制。但由于程序越講越嚴，預前控制的內部規(guī)制越來越多，嚴重地束縛了人們積極性的發(fā)揮，導致政府無效率。1993年戈爾報告指出：一個將要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了，然而我們卻已經向身陷規(guī)制沼澤的官僚施加了更多的繁文縟節(jié)。例如，美國聯(lián)邦人事法850頁，推行此法條例1300頁，聯(lián)邦人事手冊1萬頁。聯(lián)邦采購條例1600頁，外加必遵條例2900頁。聯(lián)邦政府1/3職員的工作是為另外2/3人員制定規(guī)則。3因而，近年來，放松規(guī)制，建立彈性化的管理制度，成為公務員制度改革的重要內容。很多國家都廢除了過多、過嚴的人事管理法律規(guī)章，賦予基層組織和每個公務員更多的自主權，變惡性的監(jiān)督為良性的鞭策，以調動他們的主觀能動性。最為典型的是美國，1993年9月11日，克林頓簽署了12861號總統(tǒng)令，要求取消聯(lián)邦政府內部規(guī)制1/2.取消了多達10000頁的“聯(lián)邦人事手冊”，取消統(tǒng)一申請表格，簡化分類體制和公務員管理的程序及手續(xù)。通過放松規(guī)制，節(jié)約投資成本40-60億，常規(guī)成本20億，公文匯報1180萬工時，削減83%，行政簡化每年為民眾與企業(yè)節(jié)省280億。43、公民憲章運動質量和顧客滿意是21世紀公共管理的主題。然而，傳統(tǒng)的公共制度是“機