財(cái)政研究論文-西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理的績(jī)效化改革及啟示摘要績(jī)效化是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革的主線，也是取得較大成效的改革領(lǐng)域，它推動(dòng)了以結(jié)果為基礎(chǔ)的責(zé)任機(jī)制的探索。探討當(dāng)代西方政府內(nèi)部管理改革的動(dòng)因，它的主要內(nèi)容，以及有哪些成敗得失，可以為我國(guó)政府內(nèi)部管理改革的深入提供有益的啟示。關(guān)鍵詞西方政府；內(nèi)部管理改革；績(jī)效化取向始于20世紀(jì)70年代末、80年代初的英國(guó)、新西蘭，逐漸擴(kuò)展到其他國(guó)家的行政改革運(yùn)動(dòng)一直持續(xù)了1/4個(gè)世紀(jì)，至今方興未艾。根據(jù)哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的依蓮。修拉?？R克的統(tǒng)計(jì)，世界上超過340萬人口的國(guó)家和地區(qū)的123個(gè)國(guó)家中，99個(gè)國(guó)家開展了行政改革運(yùn)動(dòng)，其中幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都包括在內(nèi)。當(dāng)代西方行政改革有兩條主線，即市場(chǎng)化與績(jī)效化。政府做什么以及如何做，體現(xiàn)的是市場(chǎng)化的主線，其背后的理論是公共選擇理論。政府內(nèi)部管理改革體現(xiàn)的是績(jī)效化的主線，新公共管理理論是其指導(dǎo)理論。與中國(guó)行政改革側(cè)重機(jī)構(gòu)調(diào)整不同，發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革側(cè)重管理層次，其總的改革導(dǎo)向是績(jī)效化。一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革的動(dòng)因1、財(cái)政、信任和管理危機(jī)是改革的直接動(dòng)因。20世紀(jì)70年代末，由于經(jīng)濟(jì)“滯漲”導(dǎo)致的一些帶有共性的問題包括：政府開支過大，造成經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下、公眾對(duì)政府的不滿越來越強(qiáng)烈等。1979年撒切爾首相上臺(tái)時(shí)，英國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，通貨膨脹率達(dá)10%，政府的花費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值44%.20世紀(jì)70年代，美國(guó)GNP增長(zhǎng)2.9%，通貨膨脹率卻達(dá)7.4%.1965年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字14億美元，1975年高達(dá)532億美元，1982年更飚升到2000億美元。因此，戰(zhàn)后美國(guó)大規(guī)模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰凍三尺，非一日之寒。到1992年，其累計(jì)聯(lián)邦財(cái)政赤字已達(dá)2.9萬億美元，所以才有克林頓政府持續(xù)8年的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。1人們以抗稅等實(shí)際行動(dòng)來表示對(duì)大政府的懷疑與否定。20世紀(jì)80年代行將結(jié)束的時(shí)候，美國(guó)時(shí)代周刊在其封面上提出了一個(gè)嚴(yán)重的問題：“政府死亡了嗎？”對(duì)政府的信任一再降到創(chuàng)記錄的最低點(diǎn)。據(jù)蓋普洛調(diào)查顯示，認(rèn)為政府不能秉公辦事的美國(guó)成年人從1958的23%上升到1980年的73%，認(rèn)為官員浪費(fèi)者從43%上升到78%.撒切爾夫人上臺(tái)時(shí)政府滿意率35%，不滿意率54%.2、經(jīng)濟(jì)全球化的影響是改革的外部動(dòng)力。從WTO的23個(gè)協(xié)議，492頁(yè)的文本看，僅有兩項(xiàng)條款涉及企業(yè)。政府的行政行為不再僅僅受制于本國(guó)政治系統(tǒng)內(nèi)部的諸因素，受外界的影響越來越深。各國(guó)為了吸引國(guó)際商業(yè)與國(guó)際投資，必須通過政府改革來創(chuàng)造更好的投資和商業(yè)環(huán)境，為企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力提供條件。比如，提高政府行政效率，壓縮福利，減輕稅收，降低生產(chǎn)成本，放松保護(hù)性經(jīng)濟(jì)規(guī)制，使企業(yè)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使其成長(zhǎng)。這一點(diǎn)日本的改革很典型。日本政府在金融、通訊、能源、農(nóng)產(chǎn)品等方面放松規(guī)制后，效果顯著，金融業(yè)逐步自立和成熟，通訊業(yè)得到了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。3、信息技術(shù)推動(dòng)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)變動(dòng)是改革的深層原因。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，技術(shù)革新迅速，特別是信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類社會(huì)，出現(xiàn)了微型化市場(chǎng)、馬賽克社會(huì)。公眾的價(jià)值觀念多元化、需求多樣化；民眾素質(zhì)提高，民主意識(shí)、參與意識(shí)增強(qiáng)。社會(huì)公共事務(wù)極度復(fù)雜化，且變化迅速，時(shí)限性增強(qiáng)。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強(qiáng)的應(yīng)變力、創(chuàng)造力和響應(yīng)力，更多地使公眾參與管理。但與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的科層官僚制政府彈性不足，不能及時(shí)回應(yīng)，比較僵化、遲鈍，而且使行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算總額產(chǎn)生最大化傾向，易于導(dǎo)致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應(yīng)新時(shí)代的需要。4、企業(yè)管理創(chuàng)新的示范作用是改革的市場(chǎng)引力。80年代初，歐美銀行業(yè)和航空業(yè)的緩和管制迫使各公司為贏得顧客而展開激烈的價(jià)格和服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行了管理機(jī)制、管理技術(shù)和管理方法上持續(xù)的制度創(chuàng)新，提高了服務(wù)質(zhì)量，改善了組織績(jī)效，贏得了公眾和顧客的一致好評(píng)。這對(duì)公共部門產(chǎn)生了兩方面影響。根據(jù)福林和斯特里爾的看法，“第一，它提高了公眾對(duì)高水準(zhǔn)服務(wù)的認(rèn)識(shí)和期待。既然銀行能夠減少排隊(duì)等候的時(shí)間，征稅員有什么理由讓我們?cè)谀抢锬托牡群?？既然我們能夠通過電腦終端隨時(shí)買到機(jī)票，為什么領(lǐng)取退休金需要那么多的復(fù)雜手續(xù)和函件往來？第二，它向公眾表明，提供服務(wù)可以有更佳的方法，沒有必要依賴官僚們根據(jù)他們自己的意愿和便利行事。”2因此，私營(yíng)企業(yè)的革新精神及改革成果無疑對(duì)政府等公共部門構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)而又巨大的改革壓力。5、理論上的支持和推動(dòng)是改革的指導(dǎo)力量。新公共管理理論認(rèn)為，政府以稅收為來源，以壟斷的方式和等級(jí)制的程序規(guī)則來供給公共服務(wù)；她既沒有追求利潤(rùn)的終極目標(biāo)，又沒有競(jìng)爭(zhēng)造成的壓力；既缺乏評(píng)價(jià)績(jī)效高低的評(píng)價(jià)指標(biāo)，更缺乏降低成本提高效率的內(nèi)在動(dòng)力。私營(yíng)部門的管理水平比公共部門要先進(jìn)、優(yōu)越得多，最有可能符合公共利益。借用私營(yíng)部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)，包括錄用私營(yíng)部門的管理人員來“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革的主要內(nèi)容政府的組織設(shè)計(jì)不是以官僚組織為基礎(chǔ)，不是以特殊利益集團(tuán)的需要為基礎(chǔ)，不是以政治家控制官僚的方便為基礎(chǔ)，而必須以社會(huì)的需求、公民的導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)。這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理績(jī)效化改革的理念基礎(chǔ)。為了取得納稅人關(guān)心的績(jī)效，按以下6條思路作了相應(yīng)調(diào)整。1、決策與執(zhí)行分離，設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)1988年，英國(guó)政府開始推行“改進(jìn)政府管理：下一步行動(dòng)方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離，主要形式是政府核心部門制定政策，在部門內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)具體政策執(zhí)行和服務(wù)提供職能。執(zhí)行局的首席執(zhí)行官只對(duì)政府首腦或部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在機(jī)構(gòu)編制、人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序、工資級(jí)別和待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理等方面，擁有充分的自主權(quán)，并對(duì)后果負(fù)有較大責(zé)任。首席執(zhí)行官實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制，級(jí)別通常為副次官，3級(jí)公務(wù)員，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，四年一任。2002年英國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為127個(gè)，占全部公務(wù)員的78%，承擔(dān)了75%的公共服務(wù)。這一改革被稱為英國(guó)政府全面轉(zhuǎn)換管理和責(zé)任機(jī)制的重大努力，標(biāo)志著英國(guó)“公共服務(wù)改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。它減輕了部長(zhǎng)的工作負(fù)荷，使之集中精力于重大的政策問題，主要是確立目標(biāo)并對(duì)績(jī)效進(jìn)行有效控制，只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果。執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)踐中所體現(xiàn)的新原則可概括如下：工作目標(biāo)從規(guī)則為本到結(jié)果為本的轉(zhuǎn)變；上下級(jí)部門從隸屬關(guān)系到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變；控制機(jī)制從投入、過程控制到結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變；權(quán)力運(yùn)作從層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)集權(quán)模式到分權(quán)制度化的轉(zhuǎn)變。由于英國(guó)執(zhí)行局的成功運(yùn)作，德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭等13個(gè)國(guó)家紛紛效法。2、放松政府內(nèi)部規(guī)制，推行彈性化管理西方國(guó)家十分重視通過規(guī)范化的操作程序?qū)?quán)力進(jìn)行約束，因而管理統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)化的程序手續(xù)方面的法律規(guī)章很多。它們包括人事、酬薪、預(yù)算、采購(gòu)等方面的規(guī)制。但由于程序越講越嚴(yán)，預(yù)前控制的內(nèi)部規(guī)制越來越多，嚴(yán)重地束縛了人們積極性的發(fā)揮，導(dǎo)致政府無效率。1993年戈?duì)枅?bào)告指出：一個(gè)將要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了，然而我們卻已經(jīng)向身陷規(guī)制沼澤的官僚施加了更多的繁文縟節(jié)。例如，美國(guó)聯(lián)邦人事法850頁(yè)，推行此法條例1300頁(yè)，聯(lián)邦人事手冊(cè)1萬頁(yè)。聯(lián)邦采購(gòu)條例1600頁(yè)，外加必遵條例2900頁(yè)。聯(lián)邦政府1/3職員的工作是為另外2/3人員制定規(guī)則。3因而，近年來，放松規(guī)制，建立彈性化的管理制度，成為公務(wù)員制度改革的重要內(nèi)容。很多國(guó)家都廢除了過多、過嚴(yán)的人事管理法律規(guī)章，賦予基層組織和每個(gè)公務(wù)員更多的自主權(quán)，變惡性的監(jiān)督為良性的鞭策，以調(diào)動(dòng)他們的主觀能動(dòng)性。最為典型的是美國(guó)，1993年9月11日，克林頓簽署了12861號(hào)總統(tǒng)令，要求取消聯(lián)邦政府內(nèi)部規(guī)制1/2.取消了多達(dá)10000頁(yè)的“聯(lián)邦人事手冊(cè)”，取消統(tǒng)一申請(qǐng)表格，簡(jiǎn)化分類體制和公務(wù)員管理的程序及手續(xù)。通過放松規(guī)制，節(jié)約投資成本40-60億，常規(guī)成本20億，公文匯報(bào)1180萬工時(shí)，削減83%，行政簡(jiǎn)化每年為民眾與企業(yè)節(jié)省280億。43、公民憲章運(yùn)動(dòng)質(zhì)量和顧客滿意是21世紀(jì)公共管理的主題。然而，傳統(tǒng)的公共制度是“機(jī)