社會其它相關(guān)論文-稅費改革與村民自治一種國家與農(nóng)民關(guān)系角度的解讀摘要：村民自治作為國家在農(nóng)村的一項系統(tǒng)的基層民主制度安排，在代理國家利益與行使自治權(quán)方面一直處于兩難境地。由此導致了村民自治功能的弱化、虛化甚至異化。本文據(jù)此著重從國家與農(nóng)民關(guān)系的角度考察了稅費改革對村民自治的效應。本文認為稅費改革與村民自治的困境產(chǎn)生的根源不在于制度本身，而在于制度設(shè)計的宏觀環(huán)境和歷史條件的內(nèi)部生成。文章最后對稅費改革與村民自治的良性運作做了制度創(chuàng)新的探討放松管制，發(fā)育市場，保護農(nóng)民權(quán)益。一、引論：村民自治深層次的困境農(nóng)村集體化改革以后，以“一大二公”為主要標志的人民公社體制逐漸退出歷史的舞臺，農(nóng)村基層組織亟待重建以確保國家以對農(nóng)村資源的控制與汲取，同時適應國家尚未明晰的市場化改革的環(huán)境。正如徐勇教授所言，“國家當時面臨的緊迫形勢是如何迅速填補傳統(tǒng)的，政治合一的人民公社體制度廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的真空，以及如何迅速解決基層社會運行的失范問題”。（徐勇，1997）。在結(jié)合地方村民自治的基礎(chǔ)上，中央1988年頒布中華人民共和國村民委員會組織法（試行），把村民自治作為農(nóng)村的一項基本民主制度。雖然村民自治在維護社會穩(wěn)定、培育農(nóng)民民主意識、供給農(nóng)村公共物品、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟方面功不可沒，但是自其誕生之日起，就難以擺脫兩難困境。一方面，村民委員會必須執(zhí)行上級政府在農(nóng)村的各項政策，“要糧、要錢、要命”，作為上級政府在農(nóng)村的“代理人”，代理國家的利益；另一方面，村民委員會既然是村民民主選舉產(chǎn)生的合法組織，就必須做好“當家人”，爭取村民利益最大化。在國家與村民的利益博奕過程中，村民顯然處于弱勢的地位，“胳膊擰不過大腿”。為了完成國家的任務，在上級政府的壓力下，村委會的立場往往傾斜向不利于農(nóng)民權(quán)益保護的一端。名義上是自治組織的村委會實質(zhì)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的延伸與附屬。在傳統(tǒng)的財政分配格局下，農(nóng)民的稅費負擔成為村民與國家利益沖突的焦點。由于稅費征收的制度彈性使得農(nóng)民負擔日益沉重。國家與農(nóng)民的關(guān)系反而愈加緊張。實踐證明依靠村民自治解決不了農(nóng)民負擔沉重，農(nóng)民與國家關(guān)系緊張的問題，因為來自國家的行政權(quán)無時無刻不在制約著自治權(quán)的運作。二、稅費改革與村民自治：從國家與農(nóng)民的角度進行考察（一）稅費改革的國家動機分析單純地來看，國家稅費的直接動機在于減輕日益加重的農(nóng)民負擔，進一步分析我們還可以得出這樣一個結(jié)論：增加農(nóng)民收入，擴大國內(nèi)需求，拉動經(jīng)濟增長。但這些分析都忽略了一個最根本的問題：究竟是什么原因促使國家不得不下大力氣冒著風險進行稅費改革。減負增收，擴大內(nèi)需都是改革的目的而不是進行變革的原因。本文認為，國家之所以這么做，是想重建國家與農(nóng)民在新形勢下的權(quán)利義務關(guān)系，打通國家與農(nóng)民良性對話的機制，以應對日益嚴重的農(nóng)民對國家的信任危機。上個世紀80年代改革的重要標志在于國家開始放棄高度集中的中央集權(quán)式的管理體制，在政治、經(jīng)濟一系列領(lǐng)域放權(quán)讓利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此時期被賦予了“國家代理人”的使命。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制自產(chǎn)生之日起就“先天不足，后天失調(diào)”。所謂“先天不足”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制是人民公社解體后的替代品，是國家“強制性制度變遷”的制度安排，帶有強烈的國家意志的色彩。因此，它不是市場經(jīng)濟環(huán)境發(fā)育的產(chǎn)物。所謂“后天失調(diào)”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制自身角色定位的沖突。本來，在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供公共服務，維護農(nóng)村地區(qū)的良法權(quán)威與社會秩序。但是在傳統(tǒng)的“壓力型體制”之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能被嚴重扭曲了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實質(zhì)上成了上級政府在農(nóng)村的派出機關(guān)。一方面，他們必須千方百計地完成國家各項指令性計劃和來自上級的各種“比、學、趕、超”任務；另一方面，他們必須和分散的、極難組織起來的農(nóng)戶經(jīng)常打交道，從農(nóng)戶那里汲取所需要的資源。“鄉(xiāng)政”在國家與民眾之間，一定程度上扮演了“經(jīng)紀人”的某些角色（吳理財，2002）。由于財稅體制的固有缺陷，即其本身傾向于中央集權(quán)的性質(zhì)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征稅過程中為了爭取政績，就不免要侵犯農(nóng)民的利益。以縣鄉(xiāng)政府官員為代表的鄉(xiāng)村權(quán)勢階層就會利用制度的漏洞向農(nóng)民過重催糧派款，滿足利益膨脹的需要。久而久之，國家與農(nóng)民又勝對話與溝通的機制難以建立。農(nóng)民以拒絕納稅交費，集體上訪等不合作姿態(tài)，表達自己對國家的不滿，農(nóng)村面臨著普通的政治危機。在這種形勢下，稅費改革應運而生。（二）稅費改革對村民自治的效應分析在人民公社“政社合一”的管理體制下，國家的權(quán)力下沉至農(nóng)村。國家與農(nóng)民的關(guān)系是控制與被控制的關(guān)系。在這種體制下，農(nóng)民非但沒有財產(chǎn)權(quán)利，而且沒有“退出權(quán)”，即農(nóng)民自由進出這一組織的權(quán)利被國家剝奪了。與此同時，農(nóng)民的食物獲取權(quán)也被剝奪了（林毅夫，2000）?？傊?，在人民公社體制下，農(nóng)民眾與國家之間談判權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)、剩余索取權(quán)、決策權(quán)、民主選舉權(quán)、自由遷徙權(quán)都喪失了。但是這一切都伴隨著20世紀70年代末80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和村民自治的推行而發(fā)生了相應變化。國家傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體制在農(nóng)村的退出，便得國家與農(nóng)民“控制一被控制”的關(guān)系逐漸演化為契約型的新型關(guān)系。國家與農(nóng)民之間權(quán)利一義務的邊界逐漸地清晰起來。但是，正如前文所分析的那樣，國家在農(nóng)村的退出并不標志著國家在農(nóng)村重建的成功。家庭職的承包責任制和村民自治并未從根本上解決“三農(nóng)”問題。稅費改革作為國家減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入的一項制度安排被提上日程。2000年安徽全省進行農(nóng)村稅費改革試點。中央政府于2002年在安徽試點的基礎(chǔ)上，將之推廣到16個省份。稅費改革被人們寄予愿望，被譽為繼土地革命，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后農(nóng)村的第三次革命。本文認為，稅費改革的本質(zhì)是國家與農(nóng)民關(guān)系的重大調(diào)整，標志著國家在農(nóng)村退一步地退出。稅費改革主要內(nèi)容即“三項取消”、“兩項調(diào)整”、“一項改革”。這從分配的角度進一步地調(diào)整了國家與農(nóng)民的關(guān)系。稅費改革不但是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)的重大變革，而且對村民自治的完善具有重要意義：1稅費改革規(guī)范了稅費征納秩序，改變了以往征納混亂的局面，理順了國家、集體。農(nóng)民之間的分配關(guān)系。村干部從以往年復一年的催糧派款任務中解放出來，緩解了干群關(guān)系；2稅費改革之后，大多部縣鄉(xiāng)政府尤其是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府財政壓力進一步增強。這就迫使這些縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)，裁減分流冗員，提高工作效率或者合村并組，合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。財政壓力引起了行政上的變遷。財政供養(yǎng)人員的減少減輕了農(nóng)民的負擔。3稅費改革是一項系統(tǒng)的復雜工程，目前人們的共識是稅費改革必須有配套措施與之相適應。財稅體制改革就是項重要的配套措施。通過財稅體制改革，彌補了地方政府向農(nóng)民亂收費、亂攤派、亂集資的制度性缺陷。農(nóng)民與地方政府之間權(quán)、責、利的關(guān)系就相當明確。地方政府因之失去了向農(nóng)民增加負擔的理由。農(nóng)民的自我權(quán)益保護意識也就進一步地增強了。4村民自治自誕生之日起，就一直面臨著“二元修論”（李聚云，2003）的根本挑戰(zhàn)：強化黨的領(lǐng)導就會弱化村民自治，強調(diào)村民自治就會弱化黨的領(lǐng)導。村民委員會的“雙重角色”使其在代理國家利益與充當“當家人”角色方面進退兩難。行政權(quán)與自治權(quán)處于博奕的狀態(tài)之下，此消彼長。其直接的原因就在于村民委員會的利益生成機制與上級政府息息相關(guān)，村民委員會必須完成上級指令性