水利工程論文-世界銀行非自愿移民政策與我國水庫移民政策的比較分析摘要：為在申請世界銀行貸款時要適應貸款方的要求，滿足貸款方的條件，使立項時間更短，資金使用效率更高以及使我國的大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例和水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設計規(guī)范修訂后與世界銀行非自愿移民單獨條款OP4.12更趨一致，將我國大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例和水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設計規(guī)范與世界銀行非自愿移民政策進行比較分析。關鍵詞：世界銀行移民政策中國水庫移民世界銀行為其支助的建設項目制訂的業(yè)務政策非自愿移民系單獨條款，編號OP4.12（以下簡稱“4.12條款”）與我國大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例（以下簡稱移民條例）和水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設計規(guī)范（以下簡稱設計規(guī)范），總體框架基本相同，少量條款有差異。隨著我國市場經濟體制的不斷推進和完善，特別是20世紀80年代以來我國對外開放的步伐不斷加快，引進了發(fā)達國家先進技術和管理經驗，我國的移民條例和設計規(guī)范經過充分醞釀，正在修訂，可望在近期頒布實施。新的移民條例和設計規(guī)范將更接近世界金融組織（包括世界銀行）制訂的政策和準則。本文就現行的移民條例和設計規(guī)范與“4.12條款”進行對比分析。一、政策目標“4.12條款”對非自愿移民的政策目標歸納為：探討一切可行的項目設計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民；如果移民不可避免，移民活動應作為可持續(xù)發(fā)展方案來構思和執(zhí)行。應提供充分的資金，使移民能夠分享項目的效益。應與移民進行認真的協商，使他們有機會參與移民安置方案的規(guī)劃和實施；應幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復到搬遷前或項目開始前的較高水平。我國設計規(guī)范總則第1.0.3條至1.0.5條明確規(guī)定，節(jié)約土地是我國的基本國策。水電工程的建設，應根據我國人多地少這一實際情況，盡量考慮少淹沒土地，少遷移人口；移民安置規(guī)劃是水庫淹沒處理規(guī)劃設計的核心，應遵循“沒有移民安置規(guī)劃的，不得審批工程設計文件、辦理征地手續(xù)，不得施工”的要求，認真制定切實可行的規(guī)劃方案，并與樞紐建筑物設計文件同時報主管部門審批；水庫淹沒處理規(guī)劃設計應根據國家的有關政策和法規(guī)，貫徹開發(fā)性移民方針，堅持國家扶持、政策優(yōu)惠、各方支援、自力更生的原則，正確處理國家、集體、個人之間的關系。通過前期補償、補助與后期生產扶持的辦法，妥善安置移民的生產、生活，逐步使移民的生活達到或者超過原有生活水平。修訂后的移民條例和設計規(guī)范對此規(guī)定的更具體、更明確。政策目標從總體上講，“4.12條款”與我國移民條例、設計規(guī)范是一致的，但我國的移民政策與“4.12條款”在移民后期扶持上有所區(qū)別。我國移民政策規(guī)定，為了使移民抗風險能力更強，生活進一步提高。規(guī)定從發(fā)電收入中提取后期扶持基金，提取比例因不同省份或不同水庫而有所差異。例如，湖南省規(guī)定，從1998年開始，每發(fā)一度電提取2分錢的后期扶持基金。其他省每度電提取5厘錢，發(fā)電收入少的水庫人均按250400元的標準提取后期扶持基金，提取的時間，從發(fā)電之日開始共提取十年。二、項目涉及的影響治理水患和開發(fā)水電，不可避免地要產生非自愿移民?！?.12條款”對于因工程建設強制性地征用土地，導致非自愿移民搬遷或喪失住所，失去資產或獲取資產的渠道，喪失收入來源或謀生手段等影響作了詳細的說明。筆者歸納為兩點：賴以生活的房屋及財產；賴以生存的生產資料。對此，在我國設計規(guī)范中指的是淹沒影響及永久占地的處理范圍和實物指標。我國設計規(guī)范對淹沒影響及永久占地的處理范圍和標準做了詳細的規(guī)定，處理范圍，包括淹沒區(qū)及因水庫蓄水而引起的浸沒、坍岸、滑坡和其他受其影響的地區(qū)。處理標準，根據淹沒對象的重要性、水庫調節(jié)性能及運用方式，在安全、經濟和考慮其原有防洪標準的原則下，因地制宜地在洪水設計標準范圍內選擇。對于淹沒影響及永久占地內的實物指標如何確定，我國設計規(guī)范明確規(guī)定，調查前規(guī)劃設計單位必須編寫調查大綱，經審批后再進行實物調查，調查結果要經過受影響的個人和當地村組簽字認可，最終形成實物指標調查報告，此報告是進行移民安置規(guī)劃的基礎和依據。三、要求采取的措施“4.12條款”規(guī)定，由于工程建設不可避免地產生非自愿移民時，必須要編制一份移民安置規(guī)劃或移民安置政策框架，包括明確移民的權利、按全部重置價，獲得迅速有效的補償，以抵消由項目造成的直接財產損失、在搬遷期間獲得幫助。在搬遷后的過渡期內獲得幫助、提供就業(yè)培訓幫助；編制一份世界銀行認可的程序框架，說明移民參與過程，包括制訂并實施項目的具體組成部分、確定符合移民資格的標準、明確相應措施，幫助移民努力改善其生活，或者至少恢復到以前的水平（按實際價值計算），同時要確保移民搬遷后的可持續(xù)發(fā)展、解決與移民有關的潛在沖突；特別關注移民中弱勢群體的需要，尤其是那些處于貧困線以下的人、沒有土地的人、老年人、婦女、兒童、土著人群、少數民族，或是可能不會受到國家土地補償法規(guī)保護的人；對于依附于土地的土著人群，制定移民規(guī)劃時要充分考慮其文化和生活習俗；對移民的補償要在搬遷前予以到位；對于以土地為生的移民，條件允許，應當優(yōu)先考慮依靠土地安置的策略等。世界銀行對上述的要求，對應于我國的移民政策，就是要做好移民安置規(guī)劃。我國移民條例非常重視對移民安置規(guī)劃的編制工作。第十條明確指出：“水利水電工程建設單位，應當在工程建設的前期工作階段，會同當地人民政府根據安置地的自然、經濟等條件，按照經濟合理的原則編制移民安置規(guī)劃。移民安置規(guī)劃應當與設計任務書和初步設計文件同時報主管部門審批。沒有移民安置規(guī)劃的，不得審批工程設計文件、辦理征地手續(xù)，不得施工”。我國設計規(guī)范對于編制移民安置規(guī)劃提出了具體要求，包括一般規(guī)定、農村移民安置規(guī)劃、城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃、專業(yè)項目復建規(guī)劃、水域開發(fā)利用規(guī)劃、補償投資計劃等等。關于對移民需要采取的措施（或者叫移民安置規(guī)劃），“4.12條款”和我國移民條例和設計規(guī)范都做了詳細說明，從內容和條款上絕大部分是一致的。所不同的是，我國設計規(guī)范第10.0.3條第二款規(guī)定“房屋及附屬建筑物補償費，按照調查的建筑面積、結構類型和質量標準，扣除可利用的舊料后的重建價格計算”。這與“4.12條款”對于由于項目實施而帶來的直接財產損失要“按全部重置價，獲得迅速有效的補償”不一致，簡言之，就是移民房屋補償是否考慮“利舊”的問題。筆者認為，“4.12條款”“按全部重置價，獲得迅速有效的補償”對于移民利益考慮得更加詳細，應當遵循。所幸的是，我國正在修訂的設計規(guī)范和移民條例已經取消“利舊”，移民財產補償按重置價計算，與“4.12條款”完全一致。關于搬遷前應當首先獲得補償問題，我國沒有明確規(guī)定，但是，移民不提前搬遷，工程就無法進行，所以事實上，項目實施時是這樣做的。對于移民搬遷后恢復期間給予幫助問題，我國現在修改的設計規(guī)范已經考慮了這一事實，實際上，近幾年實施的水電項目，如江埡水利項目已經開始對移民搬遷后的恢復期給予前期生活補助。對農村移民實行以土為地為主的安置方式，是我國在總結過去多年移民安置經驗教訓的基礎上成功的方法，應當堅持和推廣。對于少數民族，我國設計規(guī)范第5.2.3條指出，“對少數民族地區(qū)的安置，應當照顧其生產、生活和風俗習慣”。修改后的設計規(guī)范還增加了“應考慮移民中不同群體的意愿和需求”。這些足以說明我國對少數民族移民的關心和關注。四、非自愿移民有權獲得補償的資格“4.12條款”指出：一旦確定項目有必要進行非自愿移民，政府必須進行人口普查，確認將受到項目影響的人員、決定哪些人員有資格接收幫助，并防止無此資格的人員涌入。政府還需按照世界銀行