人口問(wèn)題論文-20世紀(jì)30年代南京國(guó)民政府解決失業(yè)問(wèn)題透視【內(nèi)容提要】20世紀(jì)30年代，中國(guó)到處彌漫著失業(yè)恐慌的陰霾。南京國(guó)民政府堅(jiān)持“標(biāo)本兼治”的原則，采取中西雜糅的方式治理失業(yè)，收到了一定的社會(huì)成效，反映了國(guó)家對(duì)其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的體認(rèn)程度。由于失業(yè)對(duì)策自身存在局限性和局勢(shì)的日益惡化，政府無(wú)法獲得根治失業(yè)的兩個(gè)支撐點(diǎn)即政治的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終失業(yè)問(wèn)題變成了歷史遺留問(wèn)題?！菊}】民國(guó)史研究【關(guān)鍵詞】20世紀(jì)30年代/失業(yè)問(wèn)題/南京國(guó)民政府/失業(yè)對(duì)策【正文】在20世紀(jì)30年代，失業(yè)問(wèn)題是受到國(guó)人關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，民國(guó)時(shí)期的報(bào)刊雜志時(shí)常發(fā)表國(guó)內(nèi)外關(guān)于失業(yè)統(tǒng)計(jì)、失業(yè)救濟(jì)與失業(yè)保險(xiǎn)等方面的論著，以期借鑒他國(guó)的先進(jìn)方法，引起國(guó)家與社會(huì)的普遍注意，使中國(guó)擺脫失業(yè)的窘境。目前，史學(xué)界對(duì)這一時(shí)段失業(yè)問(wèn)題的研究成果頗少，主要集中論及個(gè)別區(qū)域與人群的失業(yè)（注：這方面的成果主要有：武增鋒的20世紀(jì)30年代大學(xué)生失業(yè)問(wèn)題的教育反思(南京社會(huì)科學(xué)，2003年第10期)、陳文彬的1927-1937年上海失業(yè)人群再就業(yè)狀況述略(安徽史學(xué)，2004年第3期)與胡勇的略論一九三年全國(guó)工商會(huì)議關(guān)于失業(yè)及工商業(yè)救濟(jì)的議案(南京社會(huì)科學(xué)，2004年第10期)等。），從總體上進(jìn)行論證的，尚不多見(jiàn)。鑒于此，本人在吸收他人學(xué)術(shù)成果的基礎(chǔ)上，從宏觀角度，溯其源頭，闡釋其解決的歷史路徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)此領(lǐng)域的進(jìn)一步深入，并為今日中國(guó)失業(yè)問(wèn)題的治理提供史鑒。失業(yè)現(xiàn)象是一種經(jīng)濟(jì)制度的不良病癥。20世紀(jì)30年代，世界處于失業(yè)恐慌之中，中國(guó)亦受波及。此時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂不止，日本帝國(guó)主義又掀起了侵略狂潮。加之自然災(zāi)害頻發(fā)，社會(huì)秩序動(dòng)蕩不安，全國(guó)經(jīng)濟(jì)行將崩潰，各行各業(yè)的民眾紛紛失業(yè)，生計(jì)日艱，失業(yè)問(wèn)題日益嚴(yán)峻。時(shí)人對(duì)此也有深刻的認(rèn)識(shí)，“失業(yè)問(wèn)題，為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)衰落之象征，比年以來(lái)，吾國(guó)外受國(guó)際間經(jīng)濟(jì)恐慌之襲擊，內(nèi)因?yàn)?zāi)禍之侵尋，致農(nóng)村都市，均趨破壞，百業(yè)凋敝，失業(yè)問(wèn)題之嚴(yán)重，遠(yuǎn)非其他各國(guó)所可比擬”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：民國(guó)二十二年中國(guó)勞動(dòng)年鑒(第三編)，1934年版，沈云龍主編：近代中國(guó)史料叢刊三編第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁(yè)。）。失業(yè)是一個(gè)涉及個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家等方面的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，其爆發(fā)勢(shì)必會(huì)牽動(dòng)三方的利益關(guān)系，加速了社會(huì)秩序的瓦解，動(dòng)搖國(guó)家的統(tǒng)治基礎(chǔ)。1930年11月，南京國(guó)民政府召開了全國(guó)工商會(huì)議，有一組專門討論失業(yè)救濟(jì)的議案，商討應(yīng)對(duì)辦法，通過(guò)率達(dá)到80以上。提議的內(nèi)容可謂全面系統(tǒng)，包括提倡手工業(yè)以救濟(jì)各項(xiàng)失業(yè)者及一般無(wú)業(yè)游民足以生活不致附亂案、設(shè)立全國(guó)職工介紹事務(wù)局以資救濟(jì)失業(yè)案、國(guó)民失業(yè)問(wèn)題救濟(jì)案、實(shí)業(yè)救濟(jì)案、擬請(qǐng)政府厲行職業(yè)指導(dǎo)救濟(jì)失業(yè)民眾案、設(shè)立勞工介紹所救濟(jì)失業(yè)案、籌設(shè)國(guó)立勞動(dòng)介紹所并厲行強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)制度案與擬制定勞動(dòng)保護(hù)法以調(diào)協(xié)勞資而救濟(jì)失業(yè)案等，力圖從多個(gè)角度尋求解決問(wèn)題的辦法。其中以南京市社會(huì)局局長(zhǎng)的提案較具有代表性，擬定如下辦法：舉辦失業(yè)登記，統(tǒng)計(jì)失業(yè)概況；推廣職業(yè)教育；設(shè)立失業(yè)介紹所；興辦實(shí)業(yè)；制定失業(yè)保險(xiǎn)法；厲行移民政策等等（注：實(shí)業(yè)部總務(wù)司商業(yè)司編：全國(guó)工商會(huì)議匯編(上)，沈云龍主編：近代中國(guó)史料叢刊三編第20輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁(yè)。）。不難看出，南京國(guó)民政府為更好地發(fā)揮控制社會(huì)的功能，針對(duì)失業(yè)問(wèn)題欲采取層次分明的治理措施，首先設(shè)立調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)，查清全國(guó)各地的失業(yè)人數(shù)、失業(yè)種類與失業(yè)原因，然后通過(guò)興辦實(shí)業(yè)、開設(shè)平民工廠、舉辦職業(yè)介紹所、實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)與移民墾殖等辦法，籌建社會(huì)再就業(yè)工程，促成失業(yè)人員的重新就業(yè)。一、以失業(yè)人員為救濟(jì)對(duì)象的治標(biāo)方法根據(jù)南京國(guó)民政府救濟(jì)失業(yè)方式的具體目的與效果的差異，可將其分為治標(biāo)與治本兩種：治標(biāo)方法目的是救濟(jì)已失業(yè)者，幫助他們恢復(fù)正常生活。如平民工廠、職業(yè)介紹所、公共事業(yè)、小本貸款與失業(yè)保險(xiǎn)等；治本方法則是盡量避免失業(yè)的發(fā)生，減少失業(yè)人數(shù)，所謂的“防患于未然”，如振興實(shí)業(yè)與職業(yè)教育等。通過(guò)對(duì)治標(biāo)與治本兩類救濟(jì)失業(yè)措施的分析，考求國(guó)家對(duì)自身承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的體認(rèn)程度，它是如何調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，尋求治療失業(yè)的良方，揭示國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)規(guī)律。(一)臨時(shí)性救濟(jì)機(jī)構(gòu)平民工廠平民工廠或稱為民生工廠，前身為貧民習(xí)藝所，是為了救濟(jì)失業(yè)，安排充斥于社會(huì)的失業(yè)者而開設(shè)的一種“福利工廠”，它對(duì)失業(yè)者的要求不高，享有政府的優(yōu)惠與扶植政策，因地制宜相機(jī)而設(shè)，遍布全國(guó)各地，使貧苦無(wú)依的失業(yè)民眾得以生存，部分地補(bǔ)救了失業(yè)恐慌所造成的損失。早在1928年，省市一級(jí)的城市已經(jīng)設(shè)立了平民工廠或民生工廠，市立的平民工廠為市政府社會(huì)局所屬的救濟(jì)機(jī)關(guān)之一。如南京市的第一平民工廠為接收失業(yè)人員，于是年成立，“本廠自1928年5月起算至今年1931年止共銷出布匹約8，000匹”（注：蔡光謨：第一平民工廠沿革史及其業(yè)務(wù)情形，南京社會(huì)特刊，南京市政府社會(huì)局1931年版，第131頁(yè)。），對(duì)城市的失業(yè)壓力有一定的緩沖作用。隨著省市平民工廠的成功開辦，加之全國(guó)的失業(yè)形勢(shì)愈加嚴(yán)重，1932年9月，“內(nèi)政實(shí)業(yè)兩部為救濟(jì)失業(yè)起見(jiàn)，又會(huì)擬縣市設(shè)立民生工廠辦法及縣市政府勸辦工廠考成條例草案，通咨各省市辦理”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：民國(guó)二十二年中國(guó)勞動(dòng)年鑒(第三編)，1934年版，沈云龍主編：近代中國(guó)史料叢刊三編第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁(yè)。）。其中“魯省所辦失業(yè)救濟(jì)事業(yè)，以平民工廠最有成績(jī)，1928年業(yè)已開始籌設(shè)，雖已成立無(wú)幾，實(shí)開全國(guó)縣立平民工廠之先河，辦理迄今，平民工廠已遍及全省，此項(xiàng)事業(yè)尤以近兩年來(lái)發(fā)展為最速”（注：實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì)編纂：民國(guó)二十二年中國(guó)勞動(dòng)年鑒(第三編)，1934年版，沈云龍主編：近代中國(guó)史料叢刊三編第60輯，臺(tái)北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁(yè)。）。1932年，山東省103縣，開辦平民工廠121家，容納職員399人、工人185人、工徒1285人。與此同時(shí)，江蘇、河北、南京、上海、杭州、青島等省市結(jié)合本地實(shí)際情況，紛紛成立了此類工廠，工業(yè)類別側(cè)重于手工業(yè)，如上海在“一二八”事變后，為救濟(jì)戰(zhàn)區(qū)的失業(yè)工人，舉辦了各種傳習(xí)所，讓他們從事木工、印刷、針織等手工業(yè)制造。1933年，僅上海游民習(xí)藝所一處共收容失業(yè)貧民達(dá)493人。其社會(huì)效果由此可見(jiàn)，一方面，它可以使失業(yè)群眾獲得工作，暫時(shí)不必為生計(jì)發(fā)愁，避免發(fā)生大規(guī)模的社會(huì)騷亂；另一方面，通過(guò)政府的強(qiáng)制性銷售措施，工廠的產(chǎn)品基本上暢銷無(wú)阻，增強(qiáng)了其與外貨相抗衡的實(shí)力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)的發(fā)達(dá)。在政府政策的扶持下，平民工廠短時(shí)期內(nèi)會(huì)呈現(xiàn)一定的發(fā)展勢(shì)頭。但是，由于其資金短缺、技術(shù)水平低、規(guī)模有限與工人素質(zhì)良莠不齊，后來(lái)又受到戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，平民工廠便不能長(zhǎng)時(shí)間地保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，以致于歇業(yè)關(guān)閉，工人再度淪為無(wú)業(yè)游民。因此僅僅依賴此手段，還難以治理長(zhǎng)期、復(fù)雜的失業(yè)問(wèn)題。(二)經(jīng)常性的救濟(jì)機(jī)構(gòu)職業(yè)介紹所職業(yè)介紹所是調(diào)節(jié)勞動(dòng)力的供給與需求的一種社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，它不僅可以預(yù)防失業(yè)，幫助失業(yè)群體順利地再就業(yè)，而且有助于提高工人的平均工資水平。我國(guó)的職業(yè)介紹，向來(lái)缺乏系統(tǒng)，求人求業(yè)，很難統(tǒng)計(jì)，可分為三種形式：(1)私人經(jīng)營(yíng)，收取手續(xù)費(fèi)，名稱“薦頭館”之類。(2)社團(tuán)辦理，收取登記費(fèi)，名稱“職業(yè)介紹”之類。(3)政府公立，完全免費(fèi)，名稱“社會(huì)服務(wù)”（注：李龍：論職業(yè)介紹，新經(jīng)濟(jì)第11卷第8期，1944年，第204頁(yè)。）。20世紀(jì)30年代以前，中國(guó)有所謂“薦頭行”、“媒行”或“傭工介紹所”者，皆以營(yíng)利為目的而經(jīng)營(yíng)職業(yè)介紹事業(yè)者也；其淵源已久，所介紹之職業(yè)，皆傭工廝養(yǎng)之儔（注：趙恩鉅；各國(guó)職業(yè)介紹事業(yè)沿革，東方雜志第32卷第20號(hào)，1935年，第75頁(yè)。），社會(huì)上數(shù)量眾多的失業(yè)者為謀得工作，只得向私營(yíng)職業(yè)介紹所交納中介費(fèi)，以期獲得一份工作，失業(yè)人員多為身無(wú)分文的貧窮者，因而有相當(dāng)一部分人無(wú)法受惠于這種方式。此時(shí)，隨著國(guó)外興辦職業(yè)介紹所經(jīng)驗(yàn)的傳入，中國(guó)當(dāng)政者結(jié)合本國(guó)實(shí)際，逐漸地意識(shí)到職業(yè)介紹所的社會(huì)