農(nóng)林學(xué)類論文-當(dāng)前糧食流通體制“三項政策”實行情況的調(diào)查和思考（二）二、“三項政策”的效果評價下面讓我們分析一下“三項政策”是否能夠達(dá)到我們原來預(yù)期的三個主要目標(biāo)：提高農(nóng)民收入；國有糧食收儲企業(yè)實行順價銷售，自負(fù)盈虧，減少國家財政負(fù)擔(dān)；完善糧食價格形成機(jī)制，進(jìn)一步健全糧食市場體系。同時也考察該政策的實行對其他社會經(jīng)濟(jì)方面的影響。（一）農(nóng)民收入因為目前收購價分成定購價和保護(hù)價，要回答1998年的糧食政策對農(nóng)民收入的影響，必須分別對定購價和保護(hù)價收購的糧食進(jìn)行計算，即從比較定購價和保護(hù)價與市場價的差價以及按定購價和保護(hù)價收購的數(shù)量來推算“三項政策”對農(nóng)民收入的影響。因為定購價、保護(hù)價以及定購數(shù)量是一個確定數(shù)，如何估計市場價和按保護(hù)價實際收購糧食數(shù)量是決定農(nóng)民收入的關(guān)鍵因素。在6月1日開始實行“按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧”，不允許非國有糧食收儲企業(yè)直接收購農(nóng)民余糧之后，“市場價格”好象從市場中消失了。其實不然，市場中那只“看不見的手”還在起作用。根據(jù)我們最近對10個省市的抽樣調(diào)查，市場價格在少數(shù)地方略低于或相當(dāng)于目前保護(hù)價水平，而在大多數(shù)地方卻高于政府決定的保護(hù)價。值得一提的是，如果允許私商自由進(jìn)入收購農(nóng)民的余糧，根據(jù)農(nóng)業(yè)政策研究中心的CAPSiM模擬分析結(jié)果表明，稻谷、小麥和玉米的市場價格將比目前的保護(hù)價分別高出7%、5%和2.5%，目前不少決策者和一些學(xué)者認(rèn)為，私商進(jìn)入糧食收購市場會降低市場收購價格的判斷是值得爭論的。市場價格的水平是由市場的總供給和總需求決定的，它們之間平衡狀況決定了市場的價格水平，在這一價格水平下，若市場收購者（或競爭者）增加，或者說買方增多，只會使市場價格提高而不會下降。所以從目前的“按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧”中農(nóng)民得不到政策干預(yù)的額外收入，即使不計算各地的“壓級壓價”，根據(jù)我們的測算，農(nóng)民從“保護(hù)價”收購中得到的凈收入是負(fù)數(shù)，負(fù)收入的幅度取決于按“保護(hù)價”收購的數(shù)量，稻谷、小麥和玉米三種主要糧食合計由于保護(hù)價政策而減少的收入大約在20.7億元與24.8億元之間（表1）。表1.“三項政策”對農(nóng)民收入的影響略。在“三項政策”的影響下，實際上，私商糧販從農(nóng)民那里購買的糧食所付的收購價格雖然略高于“保護(hù)價”，但這些收購價比在沒有執(zhí)行“三項政策”情況下的市場價要略低一些（稻谷3%，小麥2.5%，玉米1.5%），由于“三項政策”，農(nóng)民在賣給私商糧販糧食后的收入減少大約在15.6億元至17.7億元之間。農(nóng)民收入的提高實際上主要來自糧食定購任務(wù)和定購價大大高于市場價的結(jié)果。根據(jù)我們的測算，全國農(nóng)民由上交定購任務(wù)所增加的收入大約為126億元。以上三項收入變化的合計大約為86-87億元，農(nóng)民人均收入增長還不到10元，只相當(dāng)于去年農(nóng)民收入的0.5%！（二）國家的財政負(fù)擔(dān)和企業(yè)虧損估算國家的財政負(fù)擔(dān)包括兩方面的內(nèi)容，一是財政的直接補貼，二是銀行貸款利息補貼。由于很難做到“順價銷售”，許多地方在省內(nèi)不得不實行對口調(diào)撥的強(qiáng)制性財政補貼方法，即銷區(qū)從產(chǎn)區(qū)調(diào)進(jìn)糧食時必須給予財政上的補貼，比如在福建省，閩東從閩北調(diào)進(jìn)糧食每噸稻谷的財政補貼為200元。這種補貼水平在各地有差別，由于我們目前沒有全國各地省內(nèi)的各種對口調(diào)撥的詳細(xì)資料，假設(shè)全國平均對口調(diào)撥的財政補貼為150元/噸，同時假設(shè)對口調(diào)撥數(shù)量為2000萬噸，這意味著地方財政1998年用于省內(nèi)的對口調(diào)撥財政補貼數(shù)額將達(dá)到300億元（2000萬噸*150元/噸）。據(jù)我們對10個省的摸底調(diào)查，今年按保護(hù)價收購的糧食由于受到種種壓力（倉庫、資金和順價銷售等），數(shù)量不會大幅度超過去年按保護(hù)價收購農(nóng)民的余糧數(shù)量。假設(shè)今年國有糧食收儲企業(yè)糧食平均庫存為1.2億噸（實際數(shù)可能比這個數(shù)還大），由于不能實現(xiàn)順價銷售，一年內(nèi)將要付出的利息105.80億元（1400元/噸*1.2億噸*6.31%，按商業(yè)利息計算）或96.8億元（按糧食收購貸款5.76%利息計算）。若這些糧食平均庫存期為1.5年，糧食企業(yè)所付的總利息將達(dá)到144.8億元左右（96.8億元1.5），另加銀行貸款的利息補貼13.5億元。這樣國家和地方的財政負(fù)擔(dān)總和為313.5億元（300億元+13.5億元）由于無法實現(xiàn)順價銷售，國有糧食企業(yè)虧損包括兩方面的內(nèi)容：陳糧損失和價格逆差。陳糧價格平均每年下降40元/噸，由于陳糧而帶來的損失將達(dá)72億（40元/噸1。2億噸1.5年）。價格逆差額估計將達(dá)到276億元（230元/噸1.2億噸）。糧食企業(yè)總虧損額將達(dá)到348億元（276+72）。加上地方糧食調(diào)撥財政補貼300億元，銀行貸款利息補貼13.5億元，總共661.5億元。（三）糧食市場體系改革開放以來，尤其是1993年以來，中國的糧食市場得到充分的發(fā)展，地區(qū)差價在逐漸縮小，市場的一體化程度得到不斷的提高，然而實行三項政策以來，糧食的地區(qū)差價拉大了，這種差價拉大不但表現(xiàn)在產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)、沿海和內(nèi)地以及省際之間，而且在省內(nèi)各縣的糧食價格差異也在擴(kuò)大。這意味著由于地方本位利益，糧食貿(mào)易的地區(qū)封鎖在抬頭，建立全國一體化糧食市場目標(biāo)正在受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。以高價（定購價）收購糧食、高價（順價銷售）銷出糧食實際上是與糧食市場價格形成機(jī)制背道而馳的。要完善糧食價格形成機(jī)制，必須依據(jù)價格規(guī)律辦事，對農(nóng)民的補貼最好通過其它方式而不能通過壟斷一級市場提高收購價格來實現(xiàn)。日本能夠使國內(nèi)的大米價格高于國際市場價格5-6倍，也是由國內(nèi)市場和供需平衡決定的（通過限制進(jìn)口），而不是通過政府壟斷國內(nèi)收購市場來達(dá)到的。（四）糧食產(chǎn)業(yè)化面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)國有糧食收儲企業(yè)由于政策上、技術(shù)上和操作上的各種問題很難實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，從某種意義上講是助長了低效農(nóng)業(yè)、“低質(zhì)”（相對于優(yōu)質(zhì)）農(nóng)業(yè)的發(fā)展。早秈稻的積壓就是一個很典型的例子。近年來，各地通過摸索、總結(jié)并開創(chuàng)了一系列優(yōu)質(zhì)高效的糧食產(chǎn)業(yè)化路子，一些地方在一定程度上實現(xiàn)了產(chǎn)銷一體化，如組建各種形式的股份制糧農(nóng)聯(lián)合體，連片生產(chǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，形成利益共同體，按產(chǎn)業(yè)化要求實行糧食生產(chǎn)、加工、銷售一條龍等。這種糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展在許多地方有不斷發(fā)展和擴(kuò)散的趨勢，然而，自從“三項政策”實行以來，人們開展擔(dān)憂實行壟斷收購的國有糧食收儲企業(yè)能否承擔(dān)起這一重任。我們所到之處，從農(nóng)民那里，從國有糧食企業(yè)那里，更是從主管糧食生產(chǎn)和推廣糧食技術(shù)的農(nóng)業(yè)部門那里都得到了一致的回答：糧食產(chǎn)業(yè)化難以實現(xiàn)。（五）就業(yè)問題“三項政策”即使能按原來設(shè)計的方案貫徹實行，解決了國有糧食收儲企業(yè)的就業(yè)和虧損問題，卻使全國更多的非國有糧食企業(yè)，尤其是直接參與糧食收購的私商糧販的就業(yè)問題受到威脅。何況“三項政策”不但很難扭轉(zhuǎn)國有糧食收儲企業(yè)的虧損問題，而且由于無法實現(xiàn)順價銷售，全國的國有糧食收儲企業(yè)在過去的幾個月里普遍停發(fā)了工資，國有糧食加工企業(yè)沒有停產(chǎn)的職工也下崗了多半，原來已承包出去的國有糧油商店，不是轉(zhuǎn)向產(chǎn)品經(jīng)營，就是輪流“上崗”，因為由糧食部門批發(fā)出來的糧食根本無法順價銷售。某縣的一位營業(yè)員對我們說：“去年以前，縣城里一半以上糧食是從我們糧食部門設(shè)在城內(nèi)的10多個糧油門市部里銷出去的?，F(xiàn)在我們一天只能賣幾斤，市場全被個體戶占有了”。就在這個國有糧油商店的對面，是一個由個體戶開的糧食零售店，店內(nèi)堆滿了糧食，見我們來調(diào)查，還沒等我們開口，一位女老板模樣的人就上來搭話：“今年我們家糧食大豐收，這里賣的秈米全是自家生產(chǎn)的”。其實這個縣由于水災(zāi)早稻減產(chǎn)30%.（六）消費者的影響高價收購糧食，若完全能再實行順價銷售，在更高的價格下，消費者的購買力會降低，這又加劇了“賣糧難”的問題以及國家儲備糧的增加。更為不幸的是，提高糧食價格會減少城市居民的可支配收入，而目前政府正在刺激城市居民消費品的內(nèi)需。糧食價格的上漲也將對工薪收入者的生活增加壓力，尤其是那些領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金、剛下崗的國營企業(yè)的職工。（七）糧食貿(mào)易“順價銷售”也直接影響到糧食的進(jìn)出口貿(mào)易。糧食產(chǎn)區(qū)、糧食出口企業(yè)、中國糧油進(jìn)出公司及設(shè)在各地的分公司紛紛對現(xiàn)行“三項政策”可能對糧食出口造成的影響表示擔(dān)憂。國家已在政策上取消了糧食出口補貼，糧食進(jìn)口于1997年也實現(xiàn)了關(guān)稅配額制。在目前國內(nèi)糧食收購價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際市場價格的情況下（尤其是小麥和玉米），如何做到出口無補貼，在進(jìn)口關(guān)稅配額內(nèi)如何保持低關(guān)稅（0-4%），以及如何確定進(jìn)口關(guān)稅配額數(shù)量，不但是與糧食進(jìn)出口相關(guān)的國內(nèi)所有企業(yè)關(guān)注的問題，而且也是國際社會近年來對中國表示關(guān)注的問題之一。美國政界、商界及學(xué)者已多次提出為什么1997年中國國內(nèi)的玉米價格大大高于國際市場價格，在中國政府已經(jīng)宣布“取消糧食出口補貼”政策下，中國還能從東北出口大量的玉米？繼而產(chǎn)生了對中國政策的不信任感，使他們更認(rèn)為，在WTO談判中中國的國有貿(mào)易（StateTrading）問題是不可忽視的。許多東歐國家加入WTO同時能繼續(xù)保持國有貿(mào)易的狀態(tài)，中國的國有貿(mào)易問題卻一直是中國加入WTO談判中有重大爭議的問題之一，這同放開國內(nèi)糧食市場不無相關(guān)。（八）國際社會的影響最近，美國、日本、澳大利亞、歐盟各國以及許多國際多邊組織和其它國際社會對我國目前實行的糧食流通體制改革表示了極大的關(guān)注。他們普遍認(rèn)為“三項政策”是改革的倒退，是回到了過去的“計劃經(jīng)濟(jì)”。世界銀行將在它即將公布的一份中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的報告中提出對中國目前“三項政策”改革的質(zhì)問。一位美國教授呼吁中國政府必須充分相信國內(nèi)糧食市場已得到相當(dāng)程度發(fā)展，市場能解決中國的糧食問題，中國應(yīng)該向全世界宣布中國的糧食已走向市場化，讓更多的外國人，尤其是美國人了解中國市場的發(fā)育情況，而不應(yīng)該重新壟斷糧食收購市場，否則必然使人們又感到中國回到過去的老路。三、政策和建議中國糧食流通體制改革刻不容緩，1995年至1997年三年創(chuàng)記錄的糧食產(chǎn)量、糧食儲備的大幅度增加以及糧價的下跌是為我國糧食流通體制改革提供了一次難得的歷史性機(jī)會，政府今年年初開始制定的“四分開一完善”糧食流通體制改革的總原則是完全正確的、及時的。然而由于種種原因，政府把當(dāng)前深化改革的重點轉(zhuǎn)向“三項政策”。這種想利用一項改革方案解決多種相互沖突的目標(biāo)是難以奏效。由于篇幅關(guān)系，本報告不能就新形勢下穩(wěn)定市場的能力何在，中央目前確定的庫存水平能否穩(wěn)定物價，中央政府是否能夠期望地方政府（省和縣兩級）運用緩沖庫存來穩(wěn)定物價以及“四分開一完善”等政策性問題逐一展開討論。這里只對今后如何完善糧食流通體制改革的總體設(shè)想提出一些建議，包括長期的政策和當(dāng)前的一些臨時應(yīng)急措施，供領(lǐng)導(dǎo)和決策者參考。最基本的想法是在日益商業(yè)化和市場化的環(huán)境中，我們需要一套新的體系來運行糧食經(jīng)濟(jì)，在這種新的體系里，政府的重要功能是作為市場公平競爭的公正裁判員，作為市場穩(wěn)定的調(diào)節(jié)者、作為市場發(fā)育的支持者。（一）長期政策第一、創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境公平競爭必須體現(xiàn)在市場運作中的每一個環(huán)節(jié)，只在批發(fā)和零售市場上實現(xiàn)公平競爭，而在收購市場上實行壟斷，“理論上”是可行的，實際操作有一定的難度，因為控制和監(jiān)督成本非常高。只要有漏洞，只要有利可圖，不管是合理不合法，還是合法不合理，“尋租”這種經(jīng)濟(jì)行為是必然的結(jié)果。完善糧食流通體制，我們的觀念不能停留在如何培養(yǎng)國有糧食企業(yè)在糧食流通領(lǐng)域中起怎樣的主渠道作用，我們要解決的問題應(yīng)該是如何建立一種新的糧食流通體制以培育高效的糧食運行機(jī)制。它的主體可以是國有糧食企業(yè)，也可以是非國有糧食企業(yè)，讓他們在市場競爭中去實現(xiàn)。從事糧食收購的私商糧販?zhǔn)艿睫r(nóng)民的歡迎，甚至在目前不合法的情況下還能夠生存，說明他們在糧食市場中已占有一定的地位，有一定競爭力，糧食市場是可以盈利的，開放糧食市場不但能減輕政府的糧食財政負(fù)擔(dān)，而且能夠促進(jìn)國有糧食企業(yè)改革，提高市場運行效益。國有糧食企業(yè)的虧損，有政策的原因，更有體制的原因。1996年以前，收購價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價，盈利的不多、虧損的也不小。不管是從糧食的專業(yè)人員、倉儲、加工、市場網(wǎng)絡(luò)上看，還是從資金來源和貸款補貼上分析，若能實現(xiàn)“四分開”國家應(yīng)該說已給國有糧食企業(yè)參加市場競爭提供了非常優(yōu)惠的條件，國有糧食部門的300多萬人不是多了還是少了的問題，人員多、工資負(fù)擔(dān)重是經(jīng)常被引證的論據(jù)，但實際上人工費用占國有糧食收儲企業(yè)糧食經(jīng)營的總費用不到四分之一。更值得一提的是在各級批發(fā)市場，集市貿(mào)易市場有多少國有企業(yè)同個體戶一起在那里擺攤位？走向市場需要有坐辦公室的決策者，更需要深入市場的經(jīng)營者?？傊w制、政策、觀念、“主渠道”的老大哥架子是問題的所在。另一方面，大量的離退休干部確實給國有企業(yè)背上了沉重的負(fù)擔(dān)，這是歷史遺留的問題，在把國有糧食企業(yè)推向市場之前，政府也應(yīng)該按照“新老帳”分開原則，使其“輕裝上陣”。第二、建立新的獨立的、垂直運行的中央糧食儲備系統(tǒng)在國內(nèi)糧食市場開放之后，市場價格能否穩(wěn)定？這是我們改革中最關(guān)鍵的問題。在這里，首先必須相信我國的糧食市場已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)，市場的一體化程度已達(dá)到相當(dāng)高的水平，如果建立獨立的、垂直（從上至下的）運行的中央糧食儲備系統(tǒng)，開放糧食市場不會引起象1994-1995年那樣的大幅度糧價上漲的局面。同時必須明確地方糧食儲備系統(tǒng)不可能在穩(wěn)定物價上起太大的作用，更不能期望靠建立龐大的、耗資巨大的地方糧食儲備系統(tǒng)（省和縣）來穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場，1