政治其它相關(guān)論文-公用事業(yè)市場(chǎng)化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制(摘要：公用事業(yè)市場(chǎng)化的邏輯與公用事業(yè)的“公用”屬性之間必然存在一定的矛盾。這種矛盾性使公用事業(yè)市場(chǎng)化不可避免地存在一些公共性風(fēng)險(xiǎn)，如效率風(fēng)險(xiǎn)、公平風(fēng)險(xiǎn)、公共安全風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)和政府合法性風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)于公共管理主體來(lái)說(shuō)，防范和控制這些公共風(fēng)險(xiǎn)是正確推進(jìn)中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程當(dāng)中的一個(gè)具有重要實(shí)踐價(jià)值的理論問(wèn)題。)一、問(wèn)題的提出城市公用事業(yè)包括城市供水、供熱、供氣、通訊、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處置和城市綠化等方面。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)的基本模式是政府投資建設(shè)，財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。由于這種經(jīng)營(yíng)模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，導(dǎo)致公用事業(yè)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、虧損嚴(yán)重、服務(wù)意識(shí)淡漠等等一系列的弊端。近年來(lái)，全國(guó)各地紛紛開(kāi)始了公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，其主要內(nèi)容和基本趨勢(shì)是，(1)民營(yíng)化，即從國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)向民營(yíng)化轉(zhuǎn)變，這是目前公用事業(yè)市場(chǎng)化的最基本內(nèi)容；（2）投資主體多元化，即從單一的政府財(cái)政投資向吸收民營(yíng)資本、國(guó)外資本轉(zhuǎn)變；（3）競(jìng)爭(zhēng)化，即由自然壟斷性向競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)變；（4）經(jīng)營(yíng)化，即在公用事業(yè)的公益性基礎(chǔ)上向經(jīng)營(yíng)性拓展，由事業(yè)逐漸向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。任何改革都具有一定的成本。對(duì)私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，參與公用事業(yè)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，如政府是否守信、投資能否回報(bào)等。這些風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑將影響私人利益。對(duì)于公共管理主體來(lái)說(shuō)，需要思考的一個(gè)重要問(wèn)題是，公用事業(yè)市場(chǎng)化是否也存在一些損害公共利益的公共性風(fēng)險(xiǎn)呢？我們認(rèn)為，公用事業(yè)的市場(chǎng)化雖然是國(guó)際潮流，但公用事業(yè)的存在的基本原因，正是基于公共物品消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性等特性，“這些特性暗示了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制面臨的困境。”也就是說(shuō)，公用事業(yè)是屬于市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用或發(fā)揮作用不好的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域。因此，公用事業(yè)市場(chǎng)化的邏輯與公用事業(yè)的“公用”屬性之間必然存在一定的矛盾。這種矛盾性使公用事業(yè)市場(chǎng)化不可避免地存在一些可能的損害公共利益的公共性風(fēng)險(xiǎn)。基于公用事業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要性，這些潛在公共風(fēng)險(xiǎn)的后果將可能十分嚴(yán)重。因此，如何防范和控制這些風(fēng)險(xiǎn)，是正確推進(jìn)中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程當(dāng)中的一個(gè)具有重要實(shí)踐價(jià)值的理論問(wèn)題。二、公用事業(yè)市場(chǎng)化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)我們認(rèn)為，根據(jù)理論的分析和國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐，公用事業(yè)市場(chǎng)化政策將可能在經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產(chǎn)生損害公共利益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。（一）效率風(fēng)險(xiǎn)公用事業(yè)改革的初始條件和基本動(dòng)因是原有體制的低效率。目前各地市場(chǎng)化趨向的改革可以說(shuō)是民營(yíng)化的代名詞。這就容易給人們一種假象，似乎民營(yíng)化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。對(duì)任何產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入而不是經(jīng)營(yíng)主體及所有制的改變。因此，如果沒(méi)有（或不能）對(duì)公用事業(yè)原有的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，如果不培育競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只是將國(guó)有企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上只是一種利益的再分配而不是激勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)。市場(chǎng)化民營(yíng)化后的公用事業(yè)只要沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，可能仍是低效率的。另一方面，公用事業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)能使效率最大化。這客觀要求政府制定限制進(jìn)入的管制政策，以保證公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)或不完全競(jìng)爭(zhēng)的情況下，這種管制必然使壟斷企業(yè)沒(méi)有加強(qiáng)內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力，從而使實(shí)際達(dá)到的生產(chǎn)效率大大低于可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率。世界銀行指出，“公用事業(yè)是天然壟斷性的。因此，除非它們受到調(diào)控和管理，否則，私營(yíng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者就會(huì)象壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價(jià)格。這會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率和收入分配帶來(lái)惡果。”目前，在推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，許多地方政府只注重自己權(quán)力的獲得、財(cái)政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建，如將某項(xiàng)公用事業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)與非壟斷環(huán)節(jié)捆綁銷(xiāo)售，“一攬子”轉(zhuǎn)給商業(yè)投資者，由其全部運(yùn)作。這必然只是將國(guó)有企業(yè)的低效率變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)的低效率，最終的消極后果只能由整個(gè)社會(huì)來(lái)承擔(dān)。（二）公平風(fēng)險(xiǎn)對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，許多公共事業(yè)屬于他們的必需品，具有消費(fèi)的“不可拒絕性”，價(jià)格再高必須消費(fèi)。從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，公用事業(yè)的市場(chǎng)化和民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)是私營(yíng)部門(mén)生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。公用事業(yè)生產(chǎn)和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，因此，它不能嫌貧愛(ài)富，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持普遍服務(wù)的原則。普遍服務(wù)的是指公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)全體居民都能以普遍可承受的價(jià)格提供某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。它包括三層含義：一是可獲得性，即無(wú)論何時(shí)何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對(duì)待；三是可承受性，即服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)為大多數(shù)用戶所能夠承受。顯然，普遍服務(wù)作為“國(guó)民待遇”，對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，是享有各種生活必需品的權(quán)利；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，也是公共政策的基本價(jià)值目標(biāo)。在實(shí)行市場(chǎng)化、民營(yíng)化后，政府將提供公共物品和服務(wù)的職能既然委托給了民營(yíng)企業(yè)，它也就成為民營(yíng)企業(yè)必須履行的一項(xiàng)義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。但是，對(duì)追求利益最大化的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，普遍服務(wù)可能意味者經(jīng)濟(jì)上的損失。如果它們的這種損失得不得相應(yīng)的彌補(bǔ)，他們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則，社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益可能絕對(duì)或相對(duì)地受到損害。英國(guó)公用事業(yè)私有化的經(jīng)驗(yàn)證明，私有化后的種種減價(jià)措施，往往只惠及工商業(yè)消費(fèi)者，因?yàn)樗麄兿M(fèi)量大而且具有比較強(qiáng)的談判議價(jià)能力。廣大的個(gè)人消費(fèi)者，由于用量小，組織化程度低，相對(duì)于公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者而言始終處于弱勢(shì)地位。因此，英國(guó)的電訊私有化后，監(jiān)管當(dāng)局承認(rèn)，在1990至1995年間，個(gè)人消費(fèi)者所付價(jià)格下跌1%，而工商業(yè)用戶卻降了20%。此外，在經(jīng)濟(jì)利益最大化原則下，私人企業(yè)很自然會(huì)優(yōu)惠中心地區(qū)的消費(fèi)者（因?yàn)橛昧看螅┒缫曔呥h(yuǎn)地區(qū)。瑞典和馬來(lái)西亞的郵政私有化之后，首都郵費(fèi)下降了，但其它地區(qū)卻上升了。即使在世界各地不遺余力倡導(dǎo)公用事業(yè)私營(yíng)化的世界銀行也承認(rèn)，“大量私營(yíng)企業(yè)參與供水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)，并不必然意味著窮人能夠得到更好的服務(wù)。除非服務(wù)合同是仔細(xì)制訂的，否則這些合同可能會(huì)將為低收入地區(qū)提供的服務(wù)排斥在外，并形成地方壟斷企業(yè)?！惫檬聵I(yè)市場(chǎng)化后違反普遍服務(wù)原則的情形在我們國(guó)家會(huì)不會(huì)出現(xiàn)？答案是肯定的。最近一兩年，全國(guó)許多城市的管道煤氣、天然氣、工業(yè)以及居民用水的價(jià)格均伴隨著公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的腳步而提高，甚至有人說(shuō)“公用事業(yè)市場(chǎng)化改革往往以提價(jià)為特征”。這種情況的直接受害者無(wú)疑是當(dāng)?shù)刎毨У娜鮿?shì)群體。這直接影響了社會(huì)的公平和正義。（三）公共安全風(fēng)險(xiǎn)供水、供氣、供電、公共交通等公用事業(yè)本身具有較高的安全風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)事故，社會(huì)影響巨大，有的甚至是災(zāi)難性的。2003年8月14日，美國(guó)東北部地區(qū)發(fā)生了大范圍、長(zhǎng)時(shí)間的斷電事故停電，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失要以數(shù)十億美元計(jì)，甚至有分析師認(rèn)為，這一次事故可能導(dǎo)致美國(guó)東北部地區(qū)GDP增長(zhǎng)率下降一個(gè)百分點(diǎn)。正因?yàn)楣檬聵I(yè)發(fā)生安全事故后的影響巨大，西方國(guó)家非常注重這些行業(yè)的安全投入。美國(guó)每年用于供水安全的支出1億6000萬(wàn)美元，911后更是加大了供水、供氣、供電、公共交通等行業(yè)的安全支出。2002年6月12日美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)公共安全及反生化襲擊行動(dòng)法案后，2002財(cái)政年度當(dāng)年就啟動(dòng)24億美金用于飲用水安全計(jì)劃等。英國(guó)由于長(zhǎng)期處于北愛(ài)爾蘭共和軍恐怖活動(dòng)的陰影下，近幾十年來(lái)始終保持著高度水安全戒備狀態(tài)。這從側(cè)面說(shuō)明，城市公用事業(yè)具有很大的安全風(fēng)險(xiǎn)，必須從“非經(jīng)濟(jì)的”角度進(jìn)行防范。但任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)，只要是其按照市場(chǎng)的邏輯運(yùn)行，其必然追求經(jīng)營(yíng)者自身的經(jīng)濟(jì)利益最大化而不是公共利益最大化。以英國(guó)鐵路私有化為例，在私有化頭兩年，經(jīng)營(yíng)正常，效果不錯(cuò)。但是私有化之后安全維護(hù)方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發(fā)生，從而動(dòng)搖了人們對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)男湃?，以至于大多?shù)專家認(rèn)為，“英國(guó)的鐵路私有化毀掉了鐵路系統(tǒng)統(tǒng)一的安全理念和相應(yīng)的措施?！?003年時(shí)間8月28日傍晚，英國(guó)首都倫敦和英國(guó)東南部地區(qū)發(fā)生大規(guī)模停電事故，由于時(shí)逢下班高峰，地鐵和火車(chē)停運(yùn)，使倫敦的交通出現(xiàn)大混亂。英國(guó)衛(wèi)報(bào)認(rèn)為，布萊爾政府推行的地鐵電力系統(tǒng)私有化政策是此次倫敦“史無(wú)前例”停電混亂的罪魁禍?zhǔn)?。無(wú)論從當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境還是國(guó)內(nèi)的各種社會(huì)矛盾看，我國(guó)也面臨著各種各樣的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，如民族分裂主義的恐怖襲擊、極端的反社會(huì)犯罪行為等等。雖然國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不一定能保證自來(lái)水等公用事業(yè)的絕對(duì)安全，但它是以政府信譽(yù)作保證的，而民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)一般只能負(fù)“有限責(zé)任”，再加上其經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動(dòng)，公共安全的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)提高了。在更廣闊的角度看，供水、供氣、供電、電信等不僅關(guān)系到“民生”，也關(guān)系到“國(guó)計(jì)”，是國(guó)家安全的戰(zhàn)略性節(jié)點(diǎn)。目前，由于國(guó)內(nèi)缺少可信任的、歷史悠久的大型企業(yè)，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國(guó)際性的大公司參與投資公用事業(yè)市場(chǎng)化?？梢灶A(yù)見(jiàn)，國(guó)外資本控制我國(guó)某些城市供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)的局面不久將出現(xiàn)。在這些領(lǐng)域民營(yíng)化、甚至讓國(guó)外企業(yè)經(jīng)營(yíng)后，如果沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)案，在社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)、金融危機(jī)等特定條件下將必然危及國(guó)家安全。（四）腐敗風(fēng)險(xiǎn)城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求相對(duì)穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響很小，整個(gè)行業(yè)具有良好的流動(dòng)性和回報(bào)穩(wěn)定等特點(diǎn)。根據(jù)深圳證券信息有限公司的統(tǒng)計(jì)，深滬兩市48家電力、煤氣和供水上市公司的盈利能力遠(yuǎn)高于同期兩市平均水平。在國(guó)內(nèi)和海外上市的中國(guó)公司中，公用事業(yè)也是業(yè)績(jī)最穩(wěn)定的行業(yè)。因此，公用事業(yè)領(lǐng)域存在者潛在的巨大的利潤(rùn)（租金）空間，是許多利益集團(tuán)渴望進(jìn)入的領(lǐng)域。因此，無(wú)論是在市場(chǎng)化的過(guò)程中，還是在市場(chǎng)化之后的運(yùn)作中，都存在權(quán)錢(qián)交易的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。1市場(chǎng)化過(guò)程中的尋租風(fēng)險(xiǎn)“在完全的私人模式下，不存在尋租，而在完全的政府模式下，也不存在為特許權(quán)而進(jìn)行的尋租。而在民營(yíng)化的過(guò)程中，正是將原來(lái)完全由政府供給和生產(chǎn)的一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到私人手中，這種權(quán)力帶來(lái)的收益自然成為尋租的目標(biāo)?！币虼?，對(duì)民營(yíng)企業(yè)、國(guó)外投資者來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)市場(chǎng)化民營(yíng)化過(guò)程也就是出現(xiàn)新的尋租機(jī)會(huì)的過(guò)程。另一方面，無(wú)論是地方政府還是官員，他們都有自己相對(duì)獨(dú)立的利益和目標(biāo)。美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授麥克切斯尼曾經(jīng)分析了政府在尋租活動(dòng)中的積極作用，其一是以通過(guò)對(duì)某些利益集團(tuán)有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治創(chuàng)租；其二是以對(duì)某些利益集團(tuán)不利、甚至有害的政策通過(guò)并且實(shí)施相威脅，迫使這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)行進(jìn)貢，即政治抽租。我國(guó)許多地方政府之所以在推進(jìn)公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中表現(xiàn)出了極大的熱情，是因?yàn)槠淙〉昧税ㄌ卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的審批、產(chǎn)品定價(jià)監(jiān)督等方面前所未有的權(quán)力。地方政府及其官員為了自己的利益，可能主動(dòng)地將公用事業(yè)領(lǐng)域的利益“出賣(mài)”給有關(guān)利益集團(tuán)。在這種有需求有供給的情況下，公用事業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程可能伴生權(quán)錢(qián)交易、國(guó)有資產(chǎn)流失等腐敗風(fēng)險(xiǎn)。以供水行業(yè)為例子，“一些地方政府出售國(guó)有水行業(yè)資產(chǎn)動(dòng)機(jī)不純?！痹S多城市出售水行業(yè)所得資金直接由政府支配，甚至用于搞形象工程，有一些地方政府欠債無(wú)力償還，便打起了出售的水行業(yè)資產(chǎn)的一本萬(wàn)利的主意。在市場(chǎng)化的具體操作上，往往是政府直接操作，繞過(guò)地方人民代表大會(huì)及上級(jí)政府的批準(zhǔn)，失去了監(jiān)督和制約，賤賣(mài)國(guó)有水行業(yè)資產(chǎn)，簽訂不平等的合同條款，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)撈取了政治資本，給公共利益和該行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留下了巨大隱患。20世紀(jì)九十年代中期，東北某市與某大跨國(guó)水務(wù)公司簽署協(xié)議，使該公司先是得到了豐厚的固定回報(bào)，終止協(xié)議后，又使市政府溢價(jià)回購(gòu)。事后，據(jù)某咨詢公司計(jì)算，這一進(jìn)一出，加之利潤(rùn)，外方得到了50%的超額利潤(rùn)。當(dāng)然，代價(jià)是慘重的，該市主要負(fù)責(zé)談判的自來(lái)水公司總經(jīng)理（后來(lái)升為市府秘書(shū)長(zhǎng)）被判無(wú)期徒刑，而水公司則連年虧損。這種腐敗造成的后果必然由社會(huì)公眾承擔(dān)。退一步講，即便政府在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中沒(méi)有設(shè)租護(hù)租的主動(dòng)性，但基于力量的不對(duì)稱，也可能造成公共利益損失的風(fēng)險(xiǎn)。以外資進(jìn)入我國(guó)水行業(yè)為例，大型跨國(guó)企業(yè)在和中國(guó)地方政府就公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)行談判時(shí)，至少有兩個(gè)不對(duì)稱：第一，信息，經(jīng)驗(yàn)不對(duì)稱。一方是有百年歷史的全球跨國(guó)企業(yè)，另一方是缺少國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)際法律知識(shí)、金融信息的相對(duì)年輕的地方官員。第二，財(cái)富，影響不對(duì)稱?？鐕?guó)水務(wù)公司實(shí)力雄厚，其營(yíng)業(yè)額收入相當(dāng)于中等國(guó)家的GDP。它們可以動(dòng)用政治、外交資源，甚至搬出議員、大使、政府部長(zhǎng)乃至國(guó)家元首施加政治影響，為其爭(zhēng)取最好的條件。正是這種不對(duì)稱性，導(dǎo)致一些國(guó)外企業(yè)輕而易舉地獲得了某些地方政府三十、四十以至五十年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。幾十年乃至半個(gè)世紀(jì)以后，公用事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展變化將