銀行管理論文-人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理想目標(biāo)模式及其實(shí)現(xiàn)途徑摘要：本文在對中國人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)回顧的基礎(chǔ)上，提出了人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的目標(biāo)模式，并對如何實(shí)現(xiàn)這一模式進(jìn)行了深入探討。關(guān)鍵詞：人民銀行，機(jī)構(gòu)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)途徑隨著中國銀監(jiān)會的成立，銀行監(jiān)管職能從人民銀行進(jìn)一步分離，人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和自身職能面臨著新的調(diào)整。如何進(jìn)一步明確人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，科學(xué)界定人民銀行的職能對于做好新形勢下的人民銀行工作具有十分重要的意義。本文從人民銀行的工作實(shí)際和未來發(fā)展出發(fā)，就人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)途徑談幾點(diǎn)看法。一、人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理想目標(biāo)模式（一）人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)演變的歷史回顧人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是指人民銀行自身所具有的屬性，這是由其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用所決定的。中國人民銀行成立50多年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和自身職能的不斷調(diào)整，其自身性質(zhì)也在不斷發(fā)生著變化。主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：1、建國初期至1978年底。這段時(shí)間，我國只有人民銀行一家銀行，雖然也出現(xiàn)過中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國人民保險(xiǎn)公司等一些專業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)，但時(shí)間都不長，他們也沒有真正意義上的金融業(yè)務(wù)。此時(shí)，中國人民銀行同時(shí)具有中央銀行和商業(yè)銀行的雙重職能，既執(zhí)行中央銀行職能，如發(fā)行貨幣、代理國庫、管理金融等，又從事一般商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，如信貸、儲蓄、結(jié)算、外匯等，并在金融業(yè)中具有高度壟斷性。因此，這一時(shí)期的中國銀行體系被稱為“大一統(tǒng)”的銀行體系。從銀行制度來看，屬于復(fù)合性的中央銀行制度。這種“大一統(tǒng)”的銀行體系和復(fù)合的中央銀行制度是與當(dāng)時(shí)國家實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。此時(shí)，中國人民銀行的性質(zhì)，是既履行中央銀行職能、又具有商業(yè)銀行性質(zhì)的綜合性的中央銀行。2、1979年至1983年。黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制和金融體制改革的不斷深入，各專業(yè)銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)相繼恢復(fù)和建立。1979年2月，原中國人民銀行農(nóng)村業(yè)務(wù)部和國外業(yè)務(wù)部分別獨(dú)立出去，成立中國農(nóng)業(yè)銀行和中國銀行。1980年1月1日，中國人民保險(xiǎn)公司從中國人民銀行獨(dú)立出來，并恢復(fù)了中斷20年之久的國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。人民銀行的經(jīng)營性業(yè)務(wù)逐漸減少，雙重職能逐步剝離，中央銀行職能逐步得到加強(qiáng)。1983年國務(wù)院作出關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定，對中國人民銀行的基本職能、組織機(jī)構(gòu)、資金來源及其與其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，以利于中央銀行職能的強(qiáng)化。這一階段的人民銀行，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)處于一個(gè)由復(fù)合性中央銀行逐步向單一中央銀行體制演化的階段。3、1984年至今的人民銀行。1984年1月1日，中國工商銀行正式成立。至此，我國結(jié)束了復(fù)合的中央銀行體制，轉(zhuǎn)而實(shí)行單一的中央銀行制度。1986年1月7日，國務(wù)院發(fā)布中華人民共和國銀行管理暫行條理，首次以法規(guī)形式規(guī)定了中國人民銀行的性質(zhì)、地位和職能。1995年3月18日，第八屆全國人民代表大會第三次會議通過了中華人民共和國中國人民銀行法，標(biāo)志著中國現(xiàn)代銀行制度正式形成并進(jìn)入了法制化發(fā)展的新階段。此時(shí)人民銀行正式成為單一履行中央銀行職能的中央銀行。尤其是隨著中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的成立，原來由人民銀行承擔(dān)的證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管和銀行監(jiān)管職能逐步從人民銀行剝離，人民銀行的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ê蛨?zhí)行貨幣政策，不斷完善有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則，更好地發(fā)揮作為中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的作用，人民銀行逐步演變?yōu)橐灾贫ê蛨?zhí)行貨幣政策為主的單一制的中央銀行。從中國人民銀行的歷史發(fā)展來看，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)的演變主要經(jīng)歷了從復(fù)合性的中央銀行到單一制中央銀行的演變過程，其經(jīng)營職責(zé)則經(jīng)歷了從“大一統(tǒng)”逐步向單一的制定和執(zhí)行貨幣政策演進(jìn)的過程。（二）中國人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理想目標(biāo)模式從中國人民銀行的發(fā)展歷史來看，人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位是逐步向單一的中央銀行演進(jìn)。中華人民共和國中國人民銀行法也對中國人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行了定位，指出中國人民銀行是我國的中央銀行。那么，中央銀行的性質(zhì)又是什么?我國的人民銀行又是什么性質(zhì)的中央銀行?從世界各國中央銀行的發(fā)展歷史來看，中央銀行是從銀行群體中產(chǎn)生出來的。經(jīng)營貨幣和從事信用活動是銀行固有的性質(zhì)，實(shí)施金融管理和金融控制是貨幣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是附加的、外來的內(nèi)容，是中央銀行性質(zhì)的升華。發(fā)育比較完善的中央銀行，一般都具有壟斷貨幣發(fā)行權(quán)、票據(jù)交換清算中心、最后貸款人和代表國家或政府對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理等功能，也就是人們常說的中央銀行是發(fā)行的銀行、清算的銀行、政府的銀行和銀行的銀行。從中央銀行上述功能中可以抽象出，中央銀行的性質(zhì)是唯一代表國家進(jìn)行金融控制與管理的特殊金融機(jī)構(gòu)。說它是特殊的金融機(jī)構(gòu)，是因?yàn)橐环矫嫠仁菄覚C(jī)器中的重要組成部分，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具，但它又不同于一般的國家機(jī)關(guān)，一般的國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力主要靠法律的、行政的和教育的手段，中央銀行干預(yù)經(jīng)濟(jì)除采取上述手段外，更多的采取經(jīng)濟(jì)金融手段；另一方面中央銀行仍然是銀行，它有權(quán)依照法律規(guī)定辦理銀行業(yè)務(wù)，發(fā)行貨幣，運(yùn)用貨幣政策工具，為金融機(jī)構(gòu)開立帳戶，組織或者協(xié)助組織金融機(jī)構(gòu)相互之間進(jìn)行清算等，但它所辦銀行業(yè)務(wù)主要是宏觀上的銀行業(yè)務(wù)，一般不辦理商業(yè)銀行和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，也不以盈利為目的，因此說，中央銀行是特殊的金融機(jī)構(gòu)。由于各國政治體制、習(xí)慣和傳統(tǒng)的不同，中央銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)在各國有很大不同，概括起來有三種情況：一是中央銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是法人。如德意志聯(lián)邦銀行法第2條規(guī)定，德意志聯(lián)邦銀行是按公法設(shè)立的聯(lián)邦直接法人。二是中央銀行不是法人而是管理全國金融事業(yè)的國家機(jī)關(guān)。三是中央銀行是官方組織，如瑞典國家銀行法規(guī)定，瑞典國家銀行是直屬國家的官方組織。由于各國傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)的差異，中央銀行這一機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上屬于國家機(jī)關(guān)還是屬于企業(yè)或者兩者兼而有之，理論界歷來有不同的認(rèn)識。關(guān)于中國人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，過去也一直存有爭議。有人認(rèn)為，中國人民銀行是國家機(jī)關(guān)，其理由是中國人民銀行一直隸屬于國務(wù)院，負(fù)責(zé)金融行政管理。也有人認(rèn)為，中國人民銀行是經(jīng)濟(jì)組織，其理由是中國人民銀行辦理銀行業(yè)務(wù)，有經(jīng)營收入，上交利稅，業(yè)務(wù)活動收取費(fèi)用。還有人認(rèn)為，中國人民銀行既是國家機(jī)關(guān)，又是金融企業(yè)，當(dāng)中國人民銀行履行金融行政職能時(shí)，以機(jī)關(guān)面目出現(xiàn)，當(dāng)中國人民銀行辦理業(yè)務(wù)時(shí)，以企業(yè)面目出現(xiàn)。本文認(rèn)為，人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)有其一定的特殊性。一方面，人民銀行作為我國的中央銀行，具有一般中央銀行所必須具備的制定和實(shí)施貨幣政策的基本職能，并為了實(shí)現(xiàn)這一職能，依法運(yùn)用貨幣政策工具，與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，在彼此之間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些關(guān)系就其法律性質(zhì)而言，應(yīng)屬平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。此時(shí)人民銀行具有一般企業(yè)法人的基本特征。另一方面，當(dāng)前我國正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史過程中，各種市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育還不夠完善，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中還存在大量運(yùn)作不規(guī)范等違紀(jì)違規(guī)問題，體現(xiàn)在金融領(lǐng)域，就是金融運(yùn)行機(jī)制還不夠順暢、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度不夠健全、運(yùn)作不夠規(guī)范、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差等問題。人民銀行作為我國金融業(yè)的主管機(jī)關(guān)，必須承擔(dān)自身在防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定方面的職責(zé)。而要履行好這些職責(zé)，人民銀行就必須動用行政手段，對金融市場運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。此時(shí)，人民銀行又具有一般國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)。因此，人民銀行具有金融企業(yè)法人和國家機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)。但是，由于其內(nèi)在的特殊性，人民銀行與一般的金融企業(yè)法人和國家機(jī)關(guān)又有所不同。首先，人民銀行與普通銀行具有以下區(qū)別：（1）人民銀行不經(jīng)營普通銀行業(yè)務(wù)，只對政府、普通銀行和其他金融機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)；而普通銀行的客戶主要是工商企業(yè)、單位和個(gè)人。（2）人民銀行的經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營原則與普通銀行不同。人民銀行不以盈利為目的，在經(jīng)營中對于政府財(cái)政存款和銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金一律不計(jì)利息；而普通銀行的經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)營原則則以營利為目的。（3）人民銀行高級管理人員由國家任命，普通銀行高級管理人員則由股東會或董事會任命。其次，人民銀行作為國家金融監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，與一般的政府機(jī)關(guān)具有以下區(qū)別：（1）人民銀行辦理金融信用業(yè)務(wù)，如存款、貸款、貼現(xiàn)、清算等，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債管理，有資本、有收益。這與完全依靠國家財(cái)政撥款維持運(yùn)轉(zhuǎn)的一般政府機(jī)構(gòu)明顯不同。（2）人民銀行履行其職能主要是通過金融信用業(yè)務(wù)活動實(shí)現(xiàn)的，管理辦法主要是經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)控工具主要是間接杠桿。這與主要依靠行政手段進(jìn)行管理的一般政府機(jī)構(gòu)有所不同。（3）人民銀行因其職能、業(yè)務(wù)的特殊需要，一般都具有相對獨(dú)立的法律地位，領(lǐng)導(dǎo)人的任免、貨幣政策的制定和實(shí)施、監(jiān)督和制約關(guān)系等，不象一般政府機(jī)構(gòu)對同級政府負(fù)責(zé)，而往往是對中央政府直接負(fù)責(zé)。我國的中華人民共和國中國人民銀行法對人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行了界定。該法第2條規(guī)定，中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。該法第4條還規(guī)定，中國人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以依照該法第四章的有關(guān)規(guī)定從事金融業(yè)務(wù)活動。根據(jù)上述規(guī)定，我國設(shè)立人民銀行的目的是為了制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。因此，總體來說，中華人民共和國中國人民銀行法對人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的立法是較為科學(xué)的。但不可否認(rèn)，關(guān)于人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，在法條上仍存在不夠具體的弱點(diǎn)：第一，該法沒有對人民銀行國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)作出明文規(guī)定；第二，該法對中央銀行依法從事金融業(yè)務(wù)活動的主體依據(jù)（即法人）未作明確規(guī)定。因此，本文建議將中國人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)表述為：“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行是全國金融業(yè)的主管機(jī)關(guān)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。中國人民銀行是按公法設(shè)立的直接法人，為執(zhí)行貨幣政策，可以依照本法第四章規(guī)定從事金融業(yè)務(wù)活動?！保ㄈ┲袊嗣胥y行的職能中國人民銀行的職能是由其機(jī)構(gòu)性質(zhì)決定的，人民銀行性質(zhì)的雙重性（即作為特殊的金融企業(yè)法人銀行和國家金融行政主管機(jī)關(guān)）決定了其職能的雙重性。一方面，人民銀行要提供金融服務(wù)，必須具備從事一定業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)職能；另一方面，人民銀行要完成貨幣政策目標(biāo)和維護(hù)金融穩(wěn)定，就必須具備行政管理的行政職能。因此，我們認(rèn)為，人民銀行的職能包括了經(jīng)濟(jì)職能和行政職能兩方面。從經(jīng)濟(jì)職能上看，人民銀行是發(fā)行的銀行、銀行的銀行和政府的銀行。發(fā)行的銀行，是指人民銀行是有權(quán)發(fā)行銀行券的銀行，它壟斷貨幣發(fā)行特權(quán)，成為全國唯一的貨幣發(fā)行機(jī)構(gòu)。這種對發(fā)行權(quán)的獨(dú)占，一方面有利于防止因分散發(fā)行造成的信用膨脹、貨幣紊亂和幣制不統(tǒng)一；另一方面也利于調(diào)節(jié)和控制貨幣流通量。而且，從某種意義上說，由人民銀行發(fā)行鈔票，并有政府作后盾，也有利于貨幣的穩(wěn)定。銀行的銀行，是指人民銀行只與普通銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)生業(yè)務(wù)往來，不與工商企業(yè)發(fā)生直接的信用關(guān)系，因而是銀行的銀行。人民銀行作為銀行的銀行，其原因在于人民銀行在我國的金融體系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。而且各商業(yè)銀行具有的創(chuàng)造“存款貨幣”能力是人民銀行進(jìn)行貨幣信用控制的對象。人民銀行作為銀行的銀行具體職能主要有：集中保管存款準(zhǔn)備金，成為普通銀行的現(xiàn)金準(zhǔn)備中心；建立全國金融業(yè)票據(jù)結(jié)算中心；充當(dāng)最后貸款者，當(dāng)普通銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難時(shí)，可以向中央銀行融資，主要方式為辦理再貼現(xiàn)、再抵押或直接取得貸款。政府的銀行，是指人民銀行作為特殊的銀行對政府提供金融服務(wù)。人民銀行作為政府的銀行職能主要包括：充當(dāng)政府金融顧問；代理國庫、管理政府資金；作為政府證券的代理機(jī)構(gòu)；代理政府進(jìn)行黃金和外匯交易，或管理國家黃金外匯儲備；直接對政府貸款；代表政府簽訂國際金融協(xié)定，從事國家金融活動以及與國外中央銀行進(jìn)行交易。從行政職能看，人民銀行主要具有調(diào)節(jié)職能和管理監(jiān)督職能。其調(diào)節(jié)職能是中央銀行代表政府制定和實(shí)施貨幣政策，運(yùn)用自己所擁有的金融調(diào)控手段，對貨幣與信用進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，進(jìn)而影響和干預(yù)整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的貨幣政策目標(biāo)。具體包括運(yùn)用存款準(zhǔn)備金手段、再貼現(xiàn)和再貸款手段，利用公開市場操作及其他手段進(jìn)行調(diào)控等。其管理監(jiān)督職能是人民銀行作為最高金融行政管理當(dāng)局，為維護(hù)金融體系的健全與穩(wěn)定，維持正常的金融秩序，而制定金融規(guī)章并監(jiān)督管理金融市場。其具體內(nèi)容包括：草擬金融法律、法規(guī),制定金融行政規(guī)章；管理資本及黃金、外匯等金融市場等。當(dāng)然，人民銀行的經(jīng)濟(jì)職能和行政職能二者是相互作用、相輔相成的。作為銀行，它要提供金融服務(wù)；作為貨幣政策的制定者和執(zhí)行者，它要對貨幣和信用進(jìn)行調(diào)節(jié)；作為金融管理者，它要對全國金融活動實(shí)施監(jiān)管。因此，我國學(xué)術(shù)界許多人將人民銀行的職能概括為服務(wù)職能、調(diào)節(jié)職能、管理和監(jiān)督職能三個(gè)方面，是很有道理的，只不過這種職能分類方法不能闡明人民銀行職能與人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的關(guān)系。人民銀行經(jīng)濟(jì)職能和行政職能分類方法的提出和這兩種職能內(nèi)容的界定及其相互關(guān)系還需進(jìn)一步探討。二、中國人民銀行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)途徑從我國人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，它是一個(gè)兼具金融企業(yè)法人和國家機(jī)關(guān)雙重性質(zhì)的特殊的金融機(jī)構(gòu)。但從目前我國人民銀行的運(yùn)行情況來看，卻沒有有效體現(xiàn)這一性質(zhì)和人民銀行的自身職能。突出體現(xiàn)為：人民銀行的獨(dú)立性難以得到有效保證、內(nèi)部管理體制運(yùn)行不順等。要全面履行人民銀行職能，實(shí)現(xiàn)人民銀行的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，重點(diǎn)要做好以下幾點(diǎn)：（一）科學(xué)劃分中國人民銀行的隸屬關(guān)系，保持中國人民銀行在法律上的獨(dú)立性。關(guān)于人民銀行的隸屬關(guān)系，爭論頗多。由于人行隸屬于國務(wù)院，因而在與政府的關(guān)系上，其獨(dú)立性存在著先天不足。所以有的學(xué)者主張，人民銀行應(yīng)像美聯(lián)儲對國會負(fù)責(zé)那樣而直接對全國人大負(fù)責(zé)，這樣人民銀行所有關(guān)于獨(dú)立性不足的問題就都能夠迎刃而解了。筆者對這種觀點(diǎn)卻不敢茍同，因?yàn)槲覀兒兔绹膰椴灰粯?，政治體制不同，所以人行向全國人大負(fù)責(zé)的條件不具備，起碼現(xiàn)在還不具備。眾所周知，美國政治體制實(shí)行的行政、立法、司法三權(quán)分立，國會作為立法機(jī)關(guān)對行政具有很強(qiáng)的牽制力，因而美聯(lián)儲對國會負(fù)責(zé)，就在很大程度上制約了總統(tǒng)對聯(lián)儲橫加干預(yù)的可能性。而我們國家是社會主義國家，無論是全國人大還是國務(wù)院都是在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作的，因而在實(shí)踐中全國人大和國務(wù)院在宏觀決策上是統(tǒng)一的，一般情況下不會存在較大的分歧。所以在現(xiàn)行政治體制下，人民銀行欲借助于全國人大的力量而獨(dú)立于政府的宏觀經(jīng)濟(jì)決策，顯然是行不通的。況且，國務(wù)院主管全國的經(jīng)濟(jì)工作，人民銀行制定的金融