農(nóng)村研究論文-農(nóng)業(yè)制度變遷路徑依賴的特征及創(chuàng)新選擇摘要：當(dāng)前大家形成了共識(shí)，農(nóng)業(yè)必須進(jìn)行深層次的改革，否則農(nóng)業(yè)改革難以有突破性的進(jìn)展，這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)制度變遷對(duì)舊的路徑依賴較強(qiáng)。本文就從農(nóng)業(yè)制度變遷的路徑依賴著手，分析了當(dāng)前農(nóng)業(yè)制度變遷路徑依賴的特征，形成路徑依賴的根源，在此基礎(chǔ)上提出了農(nóng)業(yè)制度全面創(chuàng)新的路徑選擇。關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)制度變遷路徑依賴特征創(chuàng)新選擇所謂路徑依賴，是指在制度變遷中，存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。諾斯指出，“一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程進(jìn)行時(shí)，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義就會(huì)增強(qiáng)這一進(jìn)程?！甭窂揭蕾囈馕吨鴼v史的重要性，人們對(duì)過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)；也可能順著原來的錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至被鎖定在低效的狀態(tài)，陷入惡性循環(huán)而不能自拔。同時(shí)路徑依賴還常常將制度創(chuàng)新牽連引到舊的軌道上來，使新的制度中攙雜大量舊的因素，甚至成為舊制度的變種。一、農(nóng)業(yè)制度變遷表現(xiàn)出較強(qiáng)的路徑依賴表現(xiàn)農(nóng)業(yè)制度變遷以地權(quán)的多元化、經(jīng)營范圍的縮小和改革統(tǒng)一規(guī)制的農(nóng)村人民公社，實(shí)施雙層經(jīng)營為起點(diǎn)，初步擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛和人身依附的農(nóng)民，具有了一定的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，因此制度變遷爆發(fā)出了極大的生產(chǎn)熱情和積極性，農(nóng)業(yè)制度績效相當(dāng)明顯。農(nóng)業(yè)在經(jīng)過八十年代初期的創(chuàng)新以后，又有不少新制度供給，但是這些新供給制度的路徑，受初始制度的影響，帶有明顯的舊制度痕跡，而且以后的制度供給都是在初始改革這的框架內(nèi)進(jìn)行，制度變遷顯示出強(qiáng)烈的路徑依賴特征。1、農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制仍是以政策規(guī)定為主，法律規(guī)范為輔，政策的內(nèi)核又是改革初的包產(chǎn)到戶的外延擴(kuò)大，新供給的制度沒有在地權(quán)的多元化、長期化，地權(quán)長度和強(qiáng)度，地權(quán)的性質(zhì)上取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。我們可以從改革以來國家在政策和法律方面的供給軌跡來說明這個(gè)問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，最初是由農(nóng)民響應(yīng)制度不均衡尋找的獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)產(chǎn)生的，也是說按照當(dāng)時(shí)的法律和國家政策，這種自發(fā)的追求潛在獲利機(jī)會(huì)的行為是非法的，農(nóng)民的土地使用權(quán)缺乏相應(yīng)專門的法律全面規(guī)范和保護(hù)，農(nóng)民使用的土地性質(zhì)比較模糊。1982年中共十二大報(bào)告對(duì)這一自發(fā)制度安排予以確認(rèn)：“這幾年在農(nóng)村建立的多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力，必須長期堅(jiān)持下去，只能在總結(jié)群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步加以完善，絕不能違背群眾的意愿的輕意變動(dòng)，決不能走回路?！睆?982年起，農(nóng)民的承包土地就取得了政策上的認(rèn)可。1986年頒的土地管理法第十二條也只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位能使用的國有土地，可以由集體和個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)，土地承包經(jīng)營營權(quán)受法律保護(hù)?！睆倪@時(shí)起，承包土地又政策認(rèn)可上升為法律規(guī)范，但是由于規(guī)定十分籠統(tǒng)，內(nèi)容也十分模糊。1987年施行的民法通則做了同樣籠統(tǒng)的規(guī)定。雖然法律做了上述兩項(xiàng)法律性的規(guī)范，但是農(nóng)戶的土地仍然能夠被不斷調(diào)整，農(nóng)民的收益經(jīng)常性被鄉(xiāng)村兩級(jí)以各種所謂的政策形式進(jìn)行“名正言順”的侵范，那么法律所強(qiáng)調(diào)保護(hù)的就是土地的承包性質(zhì)（即契約），而不是農(nóng)戶的土地權(quán)利。1993年頒布的農(nóng)業(yè)法規(guī)定“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包”，這也是強(qiáng)調(diào)的土地承包權(quán)性質(zhì)，而不是擴(kuò)大承包土地權(quán)利。1995年農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見文件規(guī)定：“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延伸和發(fā)展，應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍。在堅(jiān)持土地集體所有和不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)，.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，應(yīng)由雙方協(xié)商，簽訂書面合同，并報(bào)發(fā)包方和農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)備案。”這又是一個(gè)以部門政策界定承包土地的權(quán)利，約束力極低。中共十五大和十五屆三中全會(huì)再一次規(guī)定家庭承包責(zé)任的政策不變，又一次通過政策的形式予以確認(rèn)“土地承包期30年不變，30年以后也沒有必要變”。1998年修訂的土地管理法，依照政策具體明確了“土地承包經(jīng)營期限為三十年”，并把土地調(diào)整限制在村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是，該法只能從行政法的角度對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利作出簡單規(guī)范。從上而的分析可以看出，對(duì)承包土地規(guī)定是以政策為主，而且法律的制定也是以政策為基準(zhǔn)。這種政策為主的地權(quán)制度規(guī)范如果只為解決溫飽問題，可能還是比較有效的制度安排，但是目前不僅溫飽問題已經(jīng)初步解決，而且部分農(nóng)產(chǎn)品還出現(xiàn)了過剩，農(nóng)業(yè)現(xiàn)在面臨的問題是農(nóng)民持續(xù)增收的問題，繼續(xù)沿著這一路徑來以政策規(guī)范承包土地的性質(zhì)，而回避土地權(quán)利的制度變遷，已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)長期發(fā)展的需要了，反而在一定的程度上阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2、農(nóng)村地權(quán)改革總是擺脫不了集體所有權(quán)占主導(dǎo)地位的產(chǎn)權(quán)格局。按照市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場越發(fā)達(dá)、越成熟，土地使用權(quán)就越重要，土地所有權(quán)就相對(duì)弱化。二十多年的農(nóng)業(yè)制度變遷可以說是以地權(quán)改革為主線的土地制度改革，農(nóng)民獲得了有限的土地使用權(quán)，地權(quán)的釋放和分解，解決了長期困擾我國的糧食供給問題。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，以集體所有權(quán)占主導(dǎo)地位的地權(quán)制度安排卻沒有隨之變化，表現(xiàn)出較強(qiáng)的路徑依賴特征：承包土地契約的剛性依舊：定價(jià)剛性、單邊選擇剛性、流動(dòng)剛性。一是農(nóng)村家庭土地承包契約關(guān)系中，集體處于主導(dǎo)地位，農(nóng)民處在被動(dòng)接受的地位的不對(duì)等契約的局面；二是土地承包一個(gè)契約代替了一系列的契約，若干個(gè)短期契約被一個(gè)不能討價(jià)還價(jià)的、不可再談判的較長契約替代的契約結(jié)構(gòu)沒有變；三是契約所具有的行政指令性和排斥市場機(jī)制的作用依然與改革初期沒有大的變化?？梢姡r(nóng)村地權(quán)制度經(jīng)過二十年的改革，農(nóng)村土地的承包契約關(guān)系仍然是一種單邊統(tǒng)一規(guī)制契約關(guān)系。盡管在此期間又出臺(tái)了不少保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，約束集體對(duì)農(nóng)民干預(yù)的政策，但是由于制度安排的出發(fā)點(diǎn)，即以集體所有權(quán)為主導(dǎo)的地權(quán)結(jié)構(gòu)沒有根本性的變動(dòng)，這些保護(hù)性的政策只能是“聾子的耳朵”。3、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式仍然沒有走出傳統(tǒng)的以農(nóng)戶分散經(jīng)營為主、集體統(tǒng)一經(jīng)營為輔的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營范疇。農(nóng)村家庭分散經(jīng)營的確在激勵(lì)農(nóng)民，穩(wěn)定農(nóng)村、解決農(nóng)民的就業(yè)問題和社會(huì)保障問題作出過巨大貢獻(xiàn)，但是二十年的制度變遷，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模仍然變化不大。即使現(xiàn)在有許多農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者在城市務(wù)工經(jīng)商，但是由于受土地私有化預(yù)期和放棄承包權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制沒有建立起來，這部分農(nóng)民不原放棄現(xiàn)有的承包土地，還有一部分農(nóng)民希望通過不斷調(diào)整土地、實(shí)現(xiàn)戶與戶之間的人均土地使用權(quán)永久性的平均化，而且由于農(nóng)村人口的增多，農(nóng)民所擁有的承包地還面臨著進(jìn)一步細(xì)分的趨勢。這些不僅是造成農(nóng)民不愿對(duì)土地進(jìn)行長期投資、造成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場難以建立，而且也是土地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)化的原因，這反過來又在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營模式。我們也出臺(tái)過一些促進(jìn)土地有償流轉(zhuǎn)的一些政策，如中共十五大就明確提出土地使用權(quán)可以有償流轉(zhuǎn)，而且在土地管理法也能找到土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律依據(jù)。但是由于我們改革的出發(fā)點(diǎn)是以家庭分散經(jīng)營為主體，穩(wěn)定家庭承包土地的各種社會(huì)功能為這一政策實(shí)施的主要目的，因此不管是政策允許或者法律規(guī)定，只要改革的出發(fā)點(diǎn)不調(diào)整，政策實(shí)施的目的不轉(zhuǎn)變，各種所謂推動(dòng)土地有償流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模經(jīng)營的新制度供給就是對(duì)分散經(jīng)營的固化，也就是說供給的新制度不可能跳出原有路徑依賴。農(nóng)業(yè)經(jīng)過二十多年的改革發(fā)展，打破了傳統(tǒng)的“糧豬”產(chǎn)業(yè)格局，分散經(jīng)營出現(xiàn)了許多變化，如產(chǎn)品結(jié)構(gòu)多元化，產(chǎn)業(yè)布局專業(yè)化，產(chǎn)業(yè)分工精細(xì)化，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營社會(huì)化等都不同程度地得到了提高。這就要求多樣化的產(chǎn)業(yè)適應(yīng)農(nóng)戶專業(yè)經(jīng)營和分工多樣化的要求。而當(dāng)前的統(tǒng)一經(jīng)營主體集體經(jīng)濟(jì)，與改革開放初期沒有大的變化，產(chǎn)業(yè)單一、功能單一、服務(wù)單一、體制和機(jī)制僵化，根本滿足不了農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)多樣化的需求。當(dāng)然這二十年來，我們也出臺(tái)了不少促進(jìn)村集體企業(yè)化、社會(huì)經(jīng)營的制度，但是由于這些制度是在保持原有地權(quán)制度、原有集體所有權(quán)占主導(dǎo)地位和強(qiáng)化鄉(xiāng)級(jí)政府管理職能的前提下出臺(tái)的，集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營上的制度變遷也就不可能在向企業(yè)化和社會(huì)化、法人經(jīng)營獨(dú)立化，服務(wù)多樣化方面有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，路徑依賴既是這一結(jié)果的原因，又在一定程度上強(qiáng)化了集體統(tǒng)一經(jīng)營路徑依賴的特征。4、農(nóng)村行政體制改革總是無法舍棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最大遺產(chǎn)鄉(xiāng)級(jí)政府。鄉(xiāng)級(jí)政府產(chǎn)生的直接動(dòng)因是為了保證催耕催種計(jì)劃的落實(shí)，另外就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)交通和通訊不發(fā)達(dá)，行政輻射的面積有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行面對(duì)面的管理。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不需要催耕催種了，另外便利的交通和通訊，不需要也沒有必要進(jìn)行面對(duì)面的管理了，而且基層政府的過多行政干預(yù)，擾亂了市場運(yùn)行秩序，這就需要及時(shí)調(diào)整和改革農(nóng)村行政管理體制。但是我們多年的改革并未觸及這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，反而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財(cái)政飯人口的膨脹，在一定程度上還強(qiáng)化了這一級(jí)機(jī)構(gòu)，特別是當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立了所謂的財(cái)政，建立財(cái)政，一方面是上級(jí)政府為了丟包袱，另一方面是為了約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開支，其本意是好的，但是當(dāng)前我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，我國農(nóng)村共有2.38億戶、9.22億人，設(shè)立近4.5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅5320戶、2萬人，特別是中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年收入中人有幾百萬元，年年入不敷出，根本沒有財(cái)力支撐一級(jí)完全政府的運(yùn)行。改革二十年對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的改革不能說不大，從人民公社到鄉(xiāng)名稱的變革，從催耕催種到投大量的人力物力收費(fèi)收稅，從指令性計(jì)劃的落實(shí)到確保提留的完成。這種在保存現(xiàn)有鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的前提下進(jìn)行的增量改革，只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村行政體制的修繕，不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制問題，反而強(qiáng)化了的原有體制。二、農(nóng)業(yè)制度變遷路徑依賴的本質(zhì)和原因農(nóng)業(yè)制度變遷表現(xiàn)出如此強(qiáng)烈的路徑依賴特征的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)制度還沒完全從市場經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)和安排，政府仍然舍不得放權(quán)，過分迷信行政權(quán)利，另一方面這也體現(xiàn)了我們對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)由淺到深的過程。1、對(duì)改革的總體目標(biāo)沒有一個(gè)清楚的輪廓。農(nóng)業(yè)制度變遷在當(dāng)時(shí)是為了解決溫飽問題而設(shè)計(jì)的，只要制度有助于增加糧食產(chǎn)量，就沒有調(diào)整制度變遷路徑的必要，不管這種制度是基于市場經(jīng)濟(jì)還是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，正因?yàn)樵诟母镆院蟮暮荛L一段時(shí)間內(nèi)，溫飽問題總是沒有完全解決好，新的制度供給都是圍繞增產(chǎn)來完善和配套，制度供給的基點(diǎn)仍然沒有進(jìn)行充分的調(diào)整，也沒進(jìn)行認(rèn)真的設(shè)計(jì)和思考，因此一直沒有提出較明確和完整的農(nóng)業(yè)制度變遷的目標(biāo)模式。在解決溫飽問題以前可以說制度變遷的目標(biāo)十分清楚-增產(chǎn)，但是由于沒有對(duì)農(nóng)業(yè)制度變遷的總體變遷進(jìn)行設(shè)計(jì)和思考。因此，在1985年基本上解決溫飽問題以后，農(nóng)業(yè)制度變遷方向就比較模糊了，而且由于對(duì)土地社會(huì)功能-提供“口糧”過分重視，依然是沿襲的增加糧食產(chǎn)量的制度變遷路徑，這種重視土地社會(huì)功能的制度變遷方向，就與農(nóng)民新的要求-增加收入產(chǎn)生了比較大的矛盾，特別是在1990年以后，部分農(nóng)產(chǎn)品還出現(xiàn)了過剩，這時(shí)以溫飽問題為主要目的，以重視土地社會(huì)功能為主的制度變遷路徑和既存的制度結(jié)構(gòu)就顯示出了相當(dāng)大的不適應(yīng)性。當(dāng)然在九十年代對(duì)農(nóng)業(yè)制度還是有一個(gè)大體的創(chuàng)新方向-社會(huì)主義農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)制度，但是具體在農(nóng)業(yè)制度上卻沒有明確的目的，在沒有明確目的的情況下，沿襲原有的制度路徑是決策者的最優(yōu)選擇。如土地制度依然是集體為主導(dǎo)，所有權(quán)凌架在使用權(quán)之上，限制或者不鼓勵(lì)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，保持分散的小農(nóng)經(jīng)營，從人民公社發(fā)展而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承襲原有的不適合市場經(jīng)濟(jì)的職能。這些問題的產(chǎn)生或者說這些路徑依賴之所以會(huì)產(chǎn)生，與沒有設(shè)計(jì)出較完善的、明確的制度變遷方向、目標(biāo)模式有很大的關(guān)系。2、路徑選擇的低成本陷阱。因?yàn)橹贫葎?chuàng)新總是有風(fēng)險(xiǎn)，可能失敗，也可能成功，既使成功，其創(chuàng)新成本也相對(duì)較高。而沿著原有路徑改革，風(fēng)險(xiǎn)小，成本也較低。對(duì)于保守或者厭惡風(fēng)險(xiǎn)的改革決策者就會(huì)選擇后一種改革路徑，但是在制度變遷中,存在著一種報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制.這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一路徑,它的既定方向會(huì)在往后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化.他認(rèn)為人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇.如果初始選擇的方向是正確的,制度變遷就可能進(jìn)入良性循環(huán),如果初始的選擇方向出現(xiàn)偏差,制度變遷就可能沿著錯(cuò)誤的路徑往下滑,還有可能被鎖定在低效率的狀態(tài)下.我國農(nóng)業(yè)制度改革也具有路徑依賴特征.一是初始的制度選擇提供了強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性,因?yàn)檠刂械闹贫茸兓窂胶图榷ǚ较蛲白?總比另辟蹊徑要方便得多.二是既得利益集團(tuán)要鞏固現(xiàn)有制度,反對(duì)或拖延進(jìn)一步改革,既使新的制度比現(xiàn)有制度更有效率.于是初始改革傾向?yàn)楹罄m(xù)改革劃定范圍.這也是我國改革開放后農(nóng)業(yè)制度的安排總是帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，制度創(chuàng)新總是在制度外圍徘徊，難以攻破核心、難以擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響的重要原因。3、意識(shí)形態(tài)的剛性滯阻。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),一種無效的制度安排之所以得以維持,原因在于:統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、利益集團(tuán)沖突以及社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限。我國農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新，這五個(gè)方面的因素都在起作用。一是政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與政治穩(wěn)定的偏好，賦與糧食、棉花的政治功能與社會(huì)性質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了經(jīng)濟(jì)功能，過多的賦與土地就業(yè)、生存和社會(huì)保障功能，因此，導(dǎo)致土地經(jīng)營制度、土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)產(chǎn)品流通制度以社會(huì)和政治穩(wěn)定為