農(nóng)村研究論文-農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制變遷的歷史困壤及其突破摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新是深化農(nóng)村改革和新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)作制度改革的“單項突進”以及供需主體的雙重缺失，導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史困境，并日益成為困擾和阻礙農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。本文在考察建國以來農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷軌跡的基礎(chǔ)上，試圖探尋新時期解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失調(diào)的制度安排，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)業(yè)是一個自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的交織過程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率既取決于投入，又直接受到自然條件的影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)在的不穩(wěn)定性及其在國民經(jīng)濟發(fā)展中無可取代的地位決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品的極端重要性。完善的配套設(shè)施是私人農(nóng)戶有效投入的先行條件，各要素間的互補性決定了缺乏基礎(chǔ)投入的經(jīng)營性投入是低效甚至無效的：一方面良好的設(shè)施能擴展農(nóng)業(yè)收益的邊界，從而影響主體的投資行為；另一方面公共教育、科研推廣越來越被證明為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增長的源泉，日益成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在變量，大多數(shù)分析表明，農(nóng)業(yè)研究的年收益率在2060之間。1(P177)公共產(chǎn)品(publicgood)相對于私人產(chǎn)品(privategood)而言，具有消費的非排他性、非競爭性和不可分割性。在市場經(jīng)濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據(jù)主導(dǎo)位置，以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無法有效地由私人提供，只能以各級政府為主導(dǎo)進行供給。一、人民公社時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的形成(一)建國初期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制形成的歷史背景中國封建王朝對鄉(xiāng)村的統(tǒng)治在于獲得對農(nóng)民合法的征稅權(quán)，在于參與對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余的剝奪和分割，但帝制時代的國家財政規(guī)模過小，政府的財政收入從來沒有超過GDP的4，2(P478-492)脆弱的財政體系僅能滿足維持政權(quán)和上層統(tǒng)治需要，鄉(xiāng)村社會也就不可能獲得外來資源的支持來實現(xiàn)進步和變遷，所以在漫長的農(nóng)業(yè)社會時期，鄉(xiāng)村社會一直延續(xù)(建立在宗族制度基礎(chǔ)之上的)公共產(chǎn)品自我供給的體制。1949年中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，對鄉(xiāng)村社會進行了史無前例的資源整合和政治結(jié)構(gòu)改造，農(nóng)村社會的自主性喪失殆盡，1958年的人民公社化運動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被“政社合一”的人民公社所取代?！霸O(shè)計一種重新分配收入的制度安排，常常更有實效。這時，產(chǎn)出非但不增長，總產(chǎn)出多半還會下降。這種類型的制度安排，需要采取強制性的手段?！?(p290)盡管被證實，人民公社生產(chǎn)效率明顯下降，但政府顯然有其他意圖，這種制度安排保障了從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提取資源以實現(xiàn)工業(yè)化強國方略的目標。在政府為重工業(yè)進行資本積累的情勢下，不可能有對鄉(xiāng)村的凈資金支持，因此鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不得不沿襲歷史上的自我供給體制。與過去不同的是，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)民在較大的范圍內(nèi)被積極地動員和組織起來，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給走上用勞動力最大限度替代資金的道路，應(yīng)該說這是在既定的資源約束和資源稟賦條件下的最優(yōu)策略。(二)人民公社時期農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制必然是以“自上而下”為特征，由國家計劃決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量。然而，由于通過稅收手段籌集的公共資源非常有限，而且僅限于公社本級，因而制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足，人民公社正常運轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品主要靠制度外供給。制度外籌資是指沒有納入到正規(guī)財政體制范疇內(nèi)的鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品籌資方式，它在公社時期無疑占有極為重要的位置，即使不考慮工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”因素，公社時期農(nóng)民間接負擔與上年人均純收入的平均比例也達到了24.8。當時的農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給有如下特征：(1)稅費負擔隱形化。農(nóng)村基本核算單位總收入由生產(chǎn)費、折舊費和管理費；稅收；公積金；公益金；社員個人分配四部分組成。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各項費用，再確定個人分配，因此從物質(zhì)成本分攤的角度講，公社所提供的制度外公共產(chǎn)品對社員個人而言是一個外生變量，決定制度外公共產(chǎn)品供給水平的主要因素，是政府的指令。4以1978年為例，全國農(nóng)村社員個人分配僅占總收入的53.1。(2)勞動代替資本充分化。在制度外公共產(chǎn)品人力成本的分攤上，公社時期勞動對資本的替代達到了無與倫比的程度。制度外公共產(chǎn)品的人力成本，以增加工分總數(shù)、從而降低工分值的方式得到分攤。工分制以及工分總量膨脹的無約束，是公社時期制度外公共產(chǎn)品供給的主要基礎(chǔ)。1958和1959兩年的全國冬春修建中，都是出動了上億的勞動力，不論從開工處數(shù)之多和完成土石方數(shù)量之巨都是空前的。建國30多年來，江蘇省農(nóng)田基本建設(shè)投入約150億元，其中，國家投資36億元，社隊自籌38億元，其余70多億元都是靠農(nóng)民的勞動積累。作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的一次重大實驗，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制極大地改變了封建鄉(xiāng)村社會格局，降低了鄉(xiāng)村社會與外部世界和主流社會的分離程度，推動鄉(xiāng)村社會成員在思想觀念上的革新和鄉(xiāng)村組織的現(xiàn)代化。5農(nóng)民被高強度地組織起來，舉辦了許多過去難以辦到的公共事業(yè)，極大地提高了鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健等公共產(chǎn)品的供給水平。建國初期，各地掀起大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)的熱潮，一批大型的灌溉排水工程得以修建，如河南人民勝利渠、江蘇蘇北灌溉總渠、陜西洛惠渠等，四川都江堰、寧夏唐徠渠等大型灌區(qū)也得到整修和擴建，困擾中國農(nóng)業(yè)發(fā)展幾千年的問題得到初步解決。從1952到1978年，全國總灌溉面積由1996萬公頃增加到44965萬公頃，機耕面積占有效灌溉面積的比例由16增加到541。顯然，這些遠非傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營可以完成，也不是以自愿為基礎(chǔ)的農(nóng)民合作社可以勝任的。二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制變遷(一)人民公社制度廢除后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給環(huán)境變遷隨著從非均衡制度環(huán)境中獲得利益的逐漸增加，次級的制度安排必將以低于改變基礎(chǔ)制度安排的成本被誘發(fā)、刺激出來。然而，家庭責任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經(jīng)濟制度環(huán)境，政治和法律制度環(huán)境卻從集體農(nóng)作時期延存了下來，后者與市場經(jīng)濟取向改革的內(nèi)在矛盾必然決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性。家庭責任制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了高效率的激勵機制，但它只是在家庭承包的土地這一準私人物品上，引進了民間投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機制，卻未從實質(zhì)上觸及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給機制并提供有效的制度安排。在“囚徒效應(yīng)”下，理性的、尋求自身利益的農(nóng)民不會為實現(xiàn)群體的利益而采取行動，而只會選擇做一個搭便車者。隨著集體經(jīng)濟組織的解體，“公地悲劇”表現(xiàn)為原有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遭到相當程度的破壞，如農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、道路橋梁無人問津、大型農(nóng)業(yè)機械肢解破碎等。正如哈丁所說，“這是一個悲劇。在一個信奉公地自由使用的社會里，每個人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有人趨之若鶩的目的地?！?(p11)顯然，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的這種制度缺陷需要政府予以彌補，然而，面對改革初期的巨大成功，政府對農(nóng)業(yè)的總投資持續(xù)下降，相應(yīng)地，對農(nóng)村公共產(chǎn)品(如基建、水利)的投資也在削減(見表1)。同時，由于其居住的分散性、生產(chǎn)方式的封閉性，再加上缺少政治參與的組織形式，農(nóng)民并沒有形成一個利益集團。因此，在“委托代理”關(guān)系中，農(nóng)民的弱勢地位、缺乏有效的供給談判制度以及長期形成的行政管理體制決定了農(nóng)民作為委托人不能對政府代理人形成有效地制約。農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志，農(nóng)村社區(qū)制度外公共產(chǎn)品供給不是取決于由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求，而是由社區(qū)外部的行政指令決定，如鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府和部門下達、布置的各項達標、升級活動等。(二)聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制變遷1982年憲法所界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面，但是，中央政府下放了事權(quán)，卻沒有給予地方相應(yīng)的財權(quán)。1994年分稅制改革也沒有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政利益，這次財稅體制改革不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入，反而使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境；再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰退以及省級以下農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的減少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入捉襟見肘，公共產(chǎn)品供給嚴重缺乏。與此同時，私人投資并沒有彌補政府投資的縮減，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過財稅等制度外渠道籌集供給公共產(chǎn)品便成為必然選擇。改革后，我國一直實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足可以自籌的管理機制，這相當于在實踐中默許了基層政府向農(nóng)民取得費用的合理性。當時，農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來源主要有兩種形式：貨幣形式，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤和管理費、“三提五統(tǒng)”、各種集資捐贈收入、各種罰沒收人；勞動形式，即農(nóng)民依照法律、法規(guī)的規(guī)定必須承擔的村提留、農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工。從性質(zhì)上判斷，這種制度外財政及其他稅外負擔與公社時期的公共產(chǎn)品制度外籌資是相同的，是公社時期制度安排的延續(xù)，這使家庭承包制下政府供給主體增加收費項目、加重農(nóng)民負擔有了機制上的可能性。此時期的制度外供給也出現(xiàn)了一些新特點：(1)稅費負擔顯性化。由于農(nóng)戶實際支配了絕大部分農(nóng)村資產(chǎn)，并擁有生產(chǎn)經(jīng)營活動的剩余索取權(quán)，社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資對象自然地由集體轉(zhuǎn)向農(nóng)戶，必須直接向農(nóng)戶收取費用。這種費用是對農(nóng)戶生產(chǎn)剩余直接的奪取，而不再是集體收益的一種分配方式，過去的隱眭剝奪顯性化、公開化了。與1978年以前相比，農(nóng)民稅費負擔不論是項目還是數(shù)量都在增加，僅中央部委涉及農(nóng)民負擔的項目就達九十三項，還有大量無法統(tǒng)計的“搭車”收費，7(p151)農(nóng)民不堪重負(見表2)。(2)勞動投入貨幣化。由于鄉(xiāng)政府的動員能力相對于公社時期要低得多，因此基層政府普遍采取了以交費的形式代替勞動投入的做法，致使農(nóng)民的稅費負擔進一步加重。2000年，農(nóng)民人均稅費負擔154.97元，占上年人均純收入比重的19.4，而在1993年，這一比重高達30.8。三、強制性制度變遷的歷史困境及其效率表現(xiàn)路徑依賴的原理說明，具有正反饋機制的體系，一旦在外部性因素的影響下被系統(tǒng)所采納，便會沿著一定的路徑發(fā)展演進，而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所取代，甚至“鎖定”于惡性循環(huán)的被動狀態(tài)中，難以自拔。建國迄今，我國一直實行城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品二元供給制度，城市居民可以免費享受良好的基礎(chǔ)教育、發(fā)達的交通、優(yōu)越的市政設(shè)施以及整潔的環(huán)境，而農(nóng)村居民不僅與此無緣，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產(chǎn)品交納費用。從表3中可以看出，聯(lián)產(chǎn)承包制實施后，國家仍然不重視對農(nóng)村發(fā)展的支持，公共產(chǎn)品的絕大部分投入成本仍然由農(nóng)民代替國家承擔。這一“集權(quán)制”制度安排具有顯在的不合理性，因為“社會自由契約決定了公共行為與開支，以及稅收規(guī)定，它既是公民群體所希冀的，同時又應(yīng)不侵犯公民的正當權(quán)利。”8(p5)然而，中國農(nóng)民的公法權(quán)利觀念淡薄，無法形成強有力的政治支持約束，它使農(nóng)民在公法權(quán)利的主張上依賴于權(quán)力者的自律和仗義執(zhí)言者的“為民請命”等非制度性手段，為掌權(quán)者留下了極大的權(quán)力發(fā)揮空間，使其侵犯農(nóng)民的私法權(quán)利成為可能。同時，在集權(quán)制權(quán)力構(gòu)架下，單一的供給主體、自上而下的決策機制和高度集中的資金安排無法達到預(yù)期的制度績效。吳錦良認為，政府提供的不成功的制度安排可能會使社會付出巨大的代價。9(p147)由于在行政力量的庇護下不存在生產(chǎn)終止機制，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)的政府沒有動力追求生產(chǎn)成本最小化，并產(chǎn)生無法預(yù)料的遠離公共目標的副作用。10(p265)隨著市場化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間信息不對稱的加劇以及監(jiān)督機制的失效，農(nóng)村難以實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的激勵兼容而導(dǎo)致供給水平不斷惡化，公共資源配置既無法實現(xiàn)效率優(yōu)先，也難以兼顧公平，其危害性已遠遠超出農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的范疇，進而影響到整個國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，這一形勢是令人擔憂的：(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足。主要體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足，如大型的水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)作物良種開發(fā)和培育、農(nóng)業(yè)商品信息等。1979至1988年，全國農(nóng)業(yè)基建投資總額為409.5億元，占同期全民所有制基建投資額的4.8；1989至1996年，則分別為721.77億元和2.13，呈持續(xù)下降趨勢。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入的長期不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱落后，抵御自然災(zāi)害能力大幅度下降(見表4)；二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給包括農(nóng)村教育、農(nóng)民醫(yī)療保障及農(nóng)村環(huán)境保護等嚴重短缺。在縣、鄉(xiāng)政府財力的限制下，大部分農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育供給不足且質(zhì)量低下，2001年城市和農(nóng)村小學(xué)人均經(jīng)費比為4.44；農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，社會保障水平低下。農(nóng)村每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員13人，病床9.3張，而城市每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員72人，病床46.6張；112002年，城市失業(yè)保險率已達71.7，農(nóng)村幾乎為零；城市居民領(lǐng)取最低保障金的人數(shù)達2053萬人，國家財政支出112.3億元，而農(nóng)村只有傳統(tǒng)的“五保戶”供養(yǎng)制度，享有人數(shù)僅為270萬人，約占農(nóng)村人口的0.3，供養(yǎng)費用支出僅為27億元；同時，因人口迅速增加和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化。(2)部分公共產(chǎn)