農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)摘要農(nóng)村的稅費(fèi)改革,給農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村干部工資的發(fā)放以及以農(nóng)村義務(wù)教育為主的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展帶來(lái)了諸多困難和問(wèn)題。要認(rèn)識(shí)和解決新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)面臨的問(wèn)題,需要加大招商引資力度,借助外力促發(fā)展；大力實(shí)施“龍頭”帶動(dòng)戰(zhàn)略,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；因地制宜,積極壯大集體經(jīng)濟(jì)；加快小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè),增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)能力；強(qiáng)化稅收征管力度,促進(jìn)稅收總量增加。關(guān)鍵詞農(nóng)村稅費(fèi)改革,難題及原因,財(cái)源建設(shè)農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的實(shí)施,特別是2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅,結(jié)束了2600多年的農(nóng)民種糧納稅的歷史,大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。但是,農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的實(shí)施,也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)帶來(lái)了極大的考驗(yàn)。特別是對(duì)以農(nóng)業(yè)稅為主要收入來(lái)源的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收的比例較大,給農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村干部工資的發(fā)放,以及以農(nóng)村義務(wù)教育為主的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展帶來(lái)了諸多困難和問(wèn)題。如何認(rèn)識(shí)和解決新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)面臨的問(wèn)題,是擺在每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部面前的重大課題。一、農(nóng)村稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)的難題及原因分析1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的問(wèn)題更加突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革后從農(nóng)村取得的財(cái)政收入總數(shù)減少。全國(guó)2003年農(nóng)民人均純收入2622元,山東省3151元,如果按5%提取“三提五統(tǒng)”,人均150元。稅費(fèi)改革后當(dāng)年地平均60元,人平均80元,數(shù)額大大減少。山東省泰安市稅費(fèi)改革后的2002年比2001年鄉(xiāng)村兩級(jí)減收1.9億元,下降33.8%,2003年暫停征收鄉(xiāng)村公益事業(yè)金,鄉(xiāng)村收入減少4215萬(wàn)元,2004年因降低農(nóng)業(yè)稅3%,停收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅共減收2.9億元。稅費(fèi)改革取消五項(xiàng)統(tǒng)籌,將三項(xiàng)提留列入農(nóng)業(yè)稅附加,增長(zhǎng)20%,但是五項(xiàng)統(tǒng)籌支出項(xiàng)目改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出,造成收支缺口加大。2.鄉(xiāng)村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)無(wú)保障,難以維持基層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。2003年泰安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入9.4億元,剔除有專項(xiàng)用途的收入后,按現(xiàn)行財(cái)政體制計(jì)算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際可用財(cái)力7.5億元。按財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)人員(67492人)計(jì)算,人均實(shí)際可用財(cái)力為11158元。如果按照目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際執(zhí)行的工資水平計(jì)算,適當(dāng)考慮計(jì)劃生育、優(yōu)撫和基本辦公費(fèi)用,年人均財(cái)力達(dá)到1.1萬(wàn)元以上才能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)。如果國(guó)家必保工資(750元)政策全部執(zhí)行到位,人均財(cái)力必須達(dá)到1.2萬(wàn)元以上才能保證工資發(fā)放和基本運(yùn)轉(zhuǎn)。但是,由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同,所以人均財(cái)力差距較大。全市86個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,人均財(cái)力在1.1萬(wàn)元以下的有51個(gè),占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的59.3%,人均財(cái)力在1.2萬(wàn)元以下的有54個(gè),占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的62.8%。由此可見(jiàn),在農(nóng)業(yè)“兩稅”政策未調(diào)整前,60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持運(yùn)轉(zhuǎn)已非常困難。今年農(nóng)業(yè)“兩稅”政策調(diào)整后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入減少2.2億元,如果不考慮上級(jí)新的轉(zhuǎn)移支付因素,將有70%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以保證正常運(yùn)轉(zhuǎn),有50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資無(wú)法保證正常發(fā)放。2004年全市減收2.9億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資、保穩(wěn)定、保發(fā)展的壓力更大。按照目前村干部職數(shù)計(jì)算,加上必要的辦公經(jīng)費(fèi),每村每年約需經(jīng)費(fèi)3萬(wàn)元(不包括獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì))；如果按照農(nóng)村稅費(fèi)改革方案確定的村干部配備職數(shù)(小村3-5人、大村5-8人)計(jì)算,每村每年平均需經(jīng)費(fèi)2萬(wàn)元。今年農(nóng)業(yè)“兩稅”政策調(diào)整前,絕大部分村的經(jīng)費(fèi)收入在3萬(wàn)元以上,基本能夠保證村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)“兩稅”政策調(diào)整后,全市農(nóng)業(yè)稅附加只能征收4600多萬(wàn)元,平均每個(gè)村1.3萬(wàn)元,在這種情況下,除少部分集體經(jīng)濟(jì)比較好的村以外,絕大部分村將難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。3.財(cái)政供養(yǎng)人員多,增大了財(cái)政支出。目前,全市財(cái)政供養(yǎng)人員67200人,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)約800人。隨著人口高峰和各大專院校擴(kuò)招,學(xué)生就業(yè)壓力和軍轉(zhuǎn)干部安置是各地的重大問(wèn)題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然面臨著人員增加的可能。特別是前一段時(shí)間鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后又出現(xiàn)了新的矛盾,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員壓力更大。村級(jí)干部也存在著領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼人員較多的問(wèn)題,這都造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力較大。4.現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制不盡合理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可增財(cái)力有限。(1)財(cái)政包干體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收支分塊包干,全部由自己解決,決定了財(cái)政政策的制定權(quán)掌握在上級(jí)政府手中,下級(jí)政府必須處于被動(dòng)、服從的不平等地位,它始終對(duì)上級(jí)政府有利,以保證上級(jí)政府收入為基本前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)家稅收部分實(shí)行高比例的上解而后返還。上級(jí)部門不斷出臺(tái)增人、增資因素,下級(jí)籌錢發(fā)放。(2)分稅制。我國(guó)的稅種按照分稅制財(cái)政體制劃分,可以分為國(guó)稅和地稅。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō),稅收稅基很窄,收入彈性不大,增收潛力小,很難形成比較穩(wěn)定的稅收體系。增值稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅種之一,但其75%上解中央。(3)財(cái)稅管理不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅分設(shè),管理體制分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入很大程度上依賴于國(guó)稅、地稅的支持,而國(guó)稅、地稅又劃片而治,造成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收、返還分配不合理。況且國(guó)稅、地稅的人事權(quán)不屬于地方政府管理,不利于地方政府。5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了繁重的任務(wù),擠占了有限的財(cái)力。分稅制財(cái)政體制,僅僅?？吭诙愂蘸拓?cái)政層面上,事權(quán)沒(méi)有改革。各級(jí)政府間沒(méi)有劃分財(cái)權(quán)和事權(quán),形成了財(cái)力上移、事下移。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌部分,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事業(yè)支出、鄉(xiāng)村道路修建、民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫、計(jì)劃生育等,目前這些全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)于理于情都講不過(guò)去。二、積極培養(yǎng)財(cái)源,培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)的困難和壓力,鄉(xiāng)村兩級(jí)必須立足實(shí)際,充分發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì),積極主動(dòng)采取有力措施,大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),培植財(cái)源,努力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和村集體收入。(一)加大招商引資力度,借助外力促發(fā)展一是要打好“優(yōu)勢(shì)牌”,壯大特色鮮明的產(chǎn)業(yè)群體。要立足于當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢(shì),以特色產(chǎn)業(yè)為核心,聚集各類生產(chǎn)要素,不斷壯大特色產(chǎn)業(yè)群,形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和支柱產(chǎn)業(yè)。二是要打好“加工牌”,積極培育支柱產(chǎn)業(yè)。國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是當(dāng)前不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì),一些發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)將制造業(yè)活動(dòng)盡可能地按照成本最低原則在全球范圍內(nèi)配置,這為加快發(fā)展加工制造業(yè)帶來(lái)了巨大的空間。在這種大的背景下,對(duì)于充分利用農(nóng)村廉價(jià)而充足的勞動(dòng)力資源,加快發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)非常有利。要發(fā)揮原材料、勞動(dòng)力資源等優(yōu)勢(shì),細(xì)分市場(chǎng)、瞄準(zhǔn)市場(chǎng)空隙,積極引進(jìn)和發(fā)展一批加工制造業(yè)項(xiàng)目。三是打好“嫁接牌”,攀高聯(lián)強(qiáng)培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭。招商引資的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)吸納外生性增長(zhǎng)因素,提高內(nèi)生性增長(zhǎng)能力,“用外力激活內(nèi)力”。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇和品牌時(shí)代的到來(lái),經(jīng)濟(jì)生活中的“馬太效應(yīng)”將越來(lái)越明顯,沒(méi)有知名品牌和大公司作支撐,地方經(jīng)濟(jì)就缺少“脊梁”,永遠(yuǎn)站不起來(lái)。因此,要通過(guò)與知名品牌的聯(lián)合,借梯上樓、租船過(guò)海,不斷發(fā)展壯大自己。四是打好“服務(wù)牌”,贏得客商投資合作。必須重視招商引資工作,全力營(yíng)造招商引資的濃厚氛圍和親商、安商、富商的環(huán)境,堅(jiān)持“一站式”、“代理制”等服務(wù)制度,落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策,對(duì)重大投資項(xiàng)目,組建招商引資服務(wù)專班,實(shí)行全過(guò)程服務(wù)、無(wú)縫隙服務(wù),使外商切實(shí)感受到“投資泰安,穩(wěn)如泰山”。五是打好“激勵(lì)牌”,引導(dǎo)招商引資項(xiàng)目進(jìn)園區(qū)。為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村招商引資的積極性,可通過(guò)建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制,鼓勵(lì)、引導(dǎo)鄉(xiāng)村招商引資項(xiàng)目統(tǒng)一落戶縣級(jí)工業(yè)園區(qū)。如寧陽(yáng)縣政府規(guī)定:對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)的項(xiàng)目,建在縣工業(yè)園區(qū)和磁窯工業(yè)園區(qū)內(nèi)的,實(shí)現(xiàn)的地方稅收80%歸引進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；對(duì)村里引進(jìn)的項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)的地方稅收30%獎(jiǎng)勵(lì)給村級(jí)組織,用于補(bǔ)充村級(jí)經(jīng)費(fèi)。目前,寧陽(yáng)縣東疏鎮(zhèn)引進(jìn)的聯(lián)合機(jī)械廠已落戶縣工業(yè)園區(qū)；該鎮(zhèn)引進(jìn)的昌承鍛造有限公司也已進(jìn)駐磁窯開(kāi)發(fā)區(qū)。這對(duì)于調(diào)動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村招商引資的積極性,優(yōu)化資源配置,減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,起到了很好的推動(dòng)作用。(二)大力實(shí)施“龍頭”帶動(dòng)戰(zhàn)略,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化1.積極組建龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)有很強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用,逐步形成市場(chǎng)帶“龍頭”、“龍頭”帶基地、基地連農(nóng)戶、貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)加銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)格局,推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。2.立足實(shí)際,積極開(kāi)發(fā)地方資源。如山東省肥城市儀陽(yáng)鄉(xiāng)劉臺(tái)村充分利用肥桃資源,大力發(fā)展生態(tài)觀光旅游業(yè)。今年該村舉辦了肥城市“桃花節(jié)”開(kāi)幕式,僅門票收入就達(dá)17萬(wàn)元。同時(shí),通過(guò)旅游也有效地帶動(dòng)了餐飲、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。3.積極興辦各類服務(wù)企業(yè)。山東省寧陽(yáng)縣東疏鎮(zhèn)鄭莊村積極發(fā)展奶牛養(yǎng)殖業(yè),投資150萬(wàn)元,建成了占地100畝、飼養(yǎng)規(guī)模達(dá)1000頭的奶牛養(yǎng)殖園區(qū),園區(qū)內(nèi)實(shí)行養(yǎng)殖、生產(chǎn)、銷售一條龍服務(wù)。為引進(jìn)更多的奶牛養(yǎng)殖大戶,村里規(guī)定,前三年除水電費(fèi)外,不收取其他費(fèi)用,三年后每年每頭牛收取50元的場(chǎng)地租賃費(fèi),目前園區(qū)內(nèi)奶牛存欄量已達(dá)到700多頭。亞奧特公司在園區(qū)內(nèi)設(shè)置了擠奶線和面向園區(qū)及周邊地區(qū)的鮮奶收購(gòu)站,公司每收購(gòu)1斤鮮奶,返還村里0.08元服務(wù)費(fèi),僅此一項(xiàng),村集體年增加收入20多萬(wàn)元,五年后收回全部投資,第六年村級(jí)純收入將達(dá)到80多萬(wàn)元。(三)因地制宜,積極壯大集體經(jīng)濟(jì)1.有效盤活現(xiàn)有資產(chǎn)。對(duì)村集體所有的停產(chǎn)企業(yè)、閑置房產(chǎn)、“四荒”資源、水利設(shè)施等,可采取拍賣、租賃、承包等多種方式綜合開(kāi)發(fā)利用,發(fā)揮現(xiàn)有存量資產(chǎn)的效益,多方增加村集體收入。如肥城市儀陽(yáng)鄉(xiāng)去年采取拍賣項(xiàng)目區(qū)、學(xué)校、道路等冠名權(quán)的辦法籌集資金40萬(wàn)元。2.搞活土地經(jīng)營(yíng),以土地生財(cái)增加收入。充分利用現(xiàn)有的“四荒”地、村辦三場(chǎng)和學(xué)校,通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等形式實(shí)現(xiàn)其增值。集體企業(yè)比如沙廠,實(shí)行招標(biāo)承包。條件成熟的地區(qū)可對(duì)耕地進(jìn)行有償流轉(zhuǎn),收取流轉(zhuǎn)費(fèi)。3.合理利用地理優(yōu)勢(shì)。對(duì)于公路沿線、環(huán)城村鎮(zhèn),要利用地域優(yōu)勢(shì),積極興辦旅游、商貿(mào)、餐飲、房地產(chǎn)行業(yè)。4.支持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)和發(fā)展。建立政府扶持和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織體系,充分發(fā)揮各類合作經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品流通中的作用,與龍頭企業(yè)進(jìn)行多種形式的聯(lián)合協(xié)作,使主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。如寧陽(yáng)縣伏山鎮(zhèn)部分村成立了制種、有機(jī)蔬菜合作社,建立了蔬菜批發(fā)市場(chǎng),積極為群眾和龍頭企業(yè)提供有償服務(wù),增加集體收入。5.找準(zhǔn)自己的結(jié)合點(diǎn),使一、二、三產(chǎn)業(yè)得到長(zhǎng)效發(fā)展。如肥城市孫伯鎮(zhèn)莊頭村大搞農(nóng)田林網(wǎng)綠化建設(shè),到目前為止,全村共植樹(shù)8萬(wàn)余株,其中農(nóng)田林網(wǎng)5.2萬(wàn)株,通過(guò)間伐每年可創(chuàng)收100多萬(wàn)元,林業(yè)已真正成為強(qiáng)村富民的“綠色銀行”。(四)加快小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè),增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)能力一是要堅(jiān)持規(guī)劃先行,確保有序開(kāi)發(fā)。要進(jìn)一步增強(qiáng)現(xiàn)代城市意識(shí),高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)、適度超前地搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃,優(yōu)先抓好路網(wǎng)、水、電、暖、排污、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施建設(shè)。要建立多元化的小城鎮(zhèn)建設(shè)投入機(jī)制,按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則,充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,有效整合小城鎮(zhèn)各類資源,擴(kuò)大招商引資、撬動(dòng)社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。二是要堅(jiān)持利益引導(dǎo),加快二、三產(chǎn)業(yè)向縣市駐地和小城鎮(zhèn)集中。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來(lái),改革戶籍管理制度,降低城市門檻,吸引農(nóng)民入鎮(zhèn)進(jìn)園經(jīng)商辦企業(yè)。根據(jù)目前國(guó)家清理整頓土地市場(chǎng)秩序的要求,不能亂搞開(kāi)發(fā)區(qū),但可以與小城鎮(zhèn)規(guī)劃相結(jié)合,留出一部分工業(yè)用地,也可以采取收入分成的辦法,鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新上項(xiàng)目進(jìn)縣市區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)。三是要堅(jiān)持疏導(dǎo)與管理并重,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移。增加農(nóng)民收入的根本出路在于減少農(nóng)民,搞好勞務(wù)輸出是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和增加農(nóng)民收入的重要渠道。(五)強(qiáng)化稅收征管力度,促進(jìn)稅收總量增加一是深挖稅源潛力,強(qiáng)化農(nóng)村零散稅收征管,堵塞稅收流失漏洞。在當(dāng)前主體