銀行管理論文-當(dāng)代國外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整及對(duì)我國的啟示摘要：近年來，國外政策性銀行普遍調(diào)整了發(fā)展戰(zhàn)略，呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)總量的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)化程度增強(qiáng)的一般特征和多元化發(fā)展趨勢(shì)。本文結(jié)合我國實(shí)際，分別具體分析了我國政策性銀行改革發(fā)展的幾種不同的政策路徑，提出了我國政策性銀行定位的特有內(nèi)涵和“三位一體”改革發(fā)展的方向。關(guān)鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發(fā)展我國三大政策性銀行成立運(yùn)作13年來，有許多基本而迫切需要解決的理論與實(shí)踐問題亟待梳理和系統(tǒng)深入研究。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，我國政策性銀行的改革與可持續(xù)發(fā)展，既要學(xué)習(xí)借鑒和順應(yīng)世界各國政策性銀行改革發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，也要結(jié)合中國的實(shí)際和金融生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)因素，切實(shí)走出一條具有中國特色的政策性銀行可持續(xù)發(fā)展之路。一、國外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略重新調(diào)整的特征和趨勢(shì)（一）業(yè)務(wù)多樣化和市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)展態(tài)勢(shì)主要表現(xiàn)為：政策性銀行的資金來源渠道和形式多樣化，更多地面向市場(chǎng)發(fā)行金融債券融資；業(yè)務(wù)種類不斷增多，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，既從事政策性金融業(yè)務(wù)又兼營(yíng)與其相關(guān)的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，既從事一般銀行信貸業(yè)務(wù)又經(jīng)營(yíng)投資銀行和證券業(yè)務(wù)；而且是通過市場(chǎng)化運(yùn)作手段，來實(shí)現(xiàn)其多樣化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。這種戰(zhàn)略性調(diào)整似乎也從一個(gè)側(cè)面或在某種程度上，反映了政策性金融總量與結(jié)構(gòu)未來調(diào)整與變化的基本要求和總體特征。這種業(yè)務(wù)多樣化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施盡管有多種多樣的內(nèi)因和外因，但在一定程度上無疑會(huì)對(duì)商業(yè)性金融構(gòu)成潛在的和現(xiàn)實(shí)的負(fù)面影響。在這方面，韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB，2004）表現(xiàn)得尤為突出。為了實(shí)現(xiàn)在2011年以前成為具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的亞洲領(lǐng)頭銀行并最終發(fā)展成為世界一流的國際投資銀行的戰(zhàn)略目標(biāo)，KDB不斷擴(kuò)充銀行功能與手段，尤其是不斷擴(kuò)大項(xiàng)目融資、企業(yè)并購、債務(wù)重組、承銷債券等投行業(yè)務(wù)。最近數(shù)年間，KDB在企業(yè)外資融資中介、外匯交易等國際金融和期權(quán)、掉期等衍生金融工具領(lǐng)域成為韓國金融市場(chǎng)占有率第一的先導(dǎo)金融機(jī)構(gòu),大大鞏固了企業(yè)重組、咨詢領(lǐng)域獨(dú)一無二的地位。然而，值得提及的是，政策性銀行無論如何調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業(yè)務(wù)，形式上的商業(yè)化改造可能更增加了政策性金融的適應(yīng)性。國外的一些著名的政策性銀行，如日本政策投資銀行和國際協(xié)力銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行、德國復(fù)興信貸銀行等，也仍然一如既往地聲稱并堅(jiān)持其政策性金融的本質(zhì)屬性。（二）總量的結(jié)構(gòu)性傾斜及其逆轉(zhuǎn)和擴(kuò)張性態(tài)勢(shì)按照政策性金融制度設(shè)計(jì)的一般原則性要求，在政策性銀行的業(yè)務(wù)總量中，政策性業(yè)務(wù)應(yīng)該占有絕對(duì)大的比重或向此傾斜，而其他輔助性或延伸的相關(guān)業(yè)務(wù)占比應(yīng)該較小。然而，20世紀(jì)70年代末、80年代初以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融體制的深入發(fā)展和資金供求關(guān)系的巨大變化，政府對(duì)政策性銀行的優(yōu)惠待遇正在減少或趨于消失，使得政策性業(yè)務(wù)總量有所下降（如日本的政策性農(nóng)業(yè)貸款占整個(gè)金融體系融資額的比重，從1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性銀行不斷提高其經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的比重，或者說出現(xiàn)了業(yè)務(wù)總量的結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)，而且這種態(tài)勢(shì)正在逐步擴(kuò)大。例如，韓國產(chǎn)業(yè)銀行以國際及投資業(yè)務(wù)部門為重點(diǎn)，大幅擴(kuò)大了職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域與業(yè)務(wù)規(guī)模，并不斷增設(shè)國內(nèi)分支機(jī)構(gòu)，形成了人員和組織等外延型規(guī)模的逐步擴(kuò)大。1991年，KDB還以韓國產(chǎn)業(yè)證券公司（子公司）的設(shè)立為契機(jī)，通過證券、租賃、綜合金融、風(fēng)險(xiǎn)資本等子公司和職能業(yè)務(wù)的完善聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑了綜合性金融服務(wù)體制。然而，當(dāng)今政策性業(yè)務(wù)規(guī)模的相對(duì)穩(wěn)定或有所減少是就總體規(guī)模而言的，具體到個(gè)別行業(yè)、個(gè)別地區(qū)、個(gè)別時(shí)期和個(gè)別類型的政策性金融，其業(yè)務(wù)規(guī)模總量不僅不會(huì)下降，反而會(huì)穩(wěn)步上升。例如，發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口政策性金融對(duì)本國對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持，不僅力度大而且呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。如1945年美國進(jìn)出口銀行法頒布時(shí)，美國進(jìn)出口銀行的信貸規(guī)模為35億美元，1951年10月擴(kuò)大到45億美元，1963年達(dá)到90億美元，1968年貸款規(guī)模又提高到135億美元，到1993年，美國進(jìn)出口銀行的貸款規(guī)模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國家進(jìn)出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國為17.7%、加拿大為7.1%、德國為5.4%、英國為4.4%，美國則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國外進(jìn)出口政策性金融對(duì)本國對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持力度有日益增強(qiáng)的趨勢(shì)。（三）分賬戶經(jīng)營(yíng)和母子公司經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)防止商業(yè)損失轉(zhuǎn)嫁國家財(cái)政而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，國外兼營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的一些政策性銀行采取分賬戶管理和建立母子公司兩種方式，實(shí)現(xiàn)政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營(yíng)。一是實(shí)行分賬戶管理。國內(nèi)外許多從事商業(yè)性業(yè)務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)普遍采用這種方式，即通過特別賬戶或信托基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，隔離政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。如日本國際協(xié)力銀行設(shè)有海外經(jīng)濟(jì)合作賬戶和國際金融賬戶，泰國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村合作銀行（BAAC）、韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓國輸出入銀行等的業(yè)務(wù)也分為兩類管理，分別設(shè)置會(huì)計(jì)賬戶，分賬核算。再以亞洲開發(fā)銀行為例，亞行通過優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金”為欠發(fā)達(dá)國家提供低息長(zhǎng)期開發(fā)援助，通過“技術(shù)援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術(shù)援助贈(zèng)款。這些特別賬戶的設(shè)立，將政策層面的專項(xiàng)業(yè)務(wù)與其他一般性商業(yè)性業(yè)務(wù)加以隔離，保證資金成本較低的優(yōu)惠基金不被用于商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)。二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來提供商業(yè)性服務(wù)。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰(zhàn)略伙伴（民營(yíng)資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)。如德國復(fù)興信貸銀行（KFW）、巴西社會(huì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲投資銀行，都擁有具備獨(dú)立的法人地位和財(cái)務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財(cái)務(wù)方面擁有獨(dú)立地位，受獨(dú)立董事會(huì)管理。部分子公司還通過上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化市場(chǎng)約束。如德國KFW擁有34.1%股份的德國產(chǎn)業(yè)投資銀行，專門從事商業(yè)性的長(zhǎng)期項(xiàng)目融資。巴西BNDES則通過全資子公司BNDES-PAR和FINAME從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務(wù)。國際多邊機(jī)構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業(yè)性金融服務(wù)。二、我國政策性銀行改革發(fā)展的路徑選擇在當(dāng)今國外的政策性銀行不斷改革和多元化發(fā)展的潮流趨勢(shì)之下，我國的政策性銀行改革發(fā)展的政策路徑或思路不外乎三點(diǎn)：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴(yán)格遵循法定的業(yè)務(wù)范圍，專心致志地從事單一的政策性業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁與商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)；二是減少政府的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，通過總量性擴(kuò)張和不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍和結(jié)構(gòu)來壯大自身生存與發(fā)展的綜合實(shí)力，允許與商業(yè)性金融適度的業(yè)務(wù)交叉和非主動(dòng)性競(jìng)爭(zhēng)；三是建立穩(wěn)定的資金或財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)調(diào)國家信用的背景和后盾支持，并適時(shí)適量適度地提供政府財(cái)政的顯性支持，收縮政策性銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模，主要是立足于首倡誘導(dǎo)基礎(chǔ)上的虹吸與擴(kuò)張性功能，通過較少的資金來吸引誘導(dǎo)以充分調(diào)動(dòng)商業(yè)性金融參與政策性業(yè)務(wù)的積極性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。第一種政策路徑，是最為規(guī)范地協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)關(guān)系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學(xué)性所在。但是，鑒于大量而單一的政府財(cái)政性融資正在逐漸讓位于以市場(chǎng)融資為主，這已經(jīng)成為世界各國政策性金融改革與發(fā)展的大勢(shì)所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實(shí)踐。目前，也有一些官員學(xué)者對(duì)政策性銀行依靠國家資源提供政策性信貸資金這一做法產(chǎn)生質(zhì)疑（張濤，2005）。筆者對(duì)此卻不敢茍同，因?yàn)檎咝糟y行是代表國家利益而從事政策性的業(yè)務(wù)，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，依靠必要的財(cái)政資源天經(jīng)地義、理所當(dāng)然、無可厚非，也是防止政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的基本途徑之一。問題是政策性銀行用國家資源去從事什么性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，所以應(yīng)該受到質(zhì)疑的是那些動(dòng)用珍貴而稀缺的國家資源從事商業(yè)性業(yè)務(wù)或越位競(jìng)爭(zhēng)的政策性銀行。第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財(cái)政援助）的環(huán)境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發(fā)展之路，國內(nèi)外政策性銀行也已或正在普遍地實(shí)施這種舉措，似乎有席卷全球之勢(shì)。從與商業(yè)性金融相互協(xié)調(diào)的角度來看，這種勢(shì)頭令人擔(dān)憂，因?yàn)檫@無疑將不同程度地與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生業(yè)務(wù)摩擦和競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，最高金融決策與監(jiān)管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經(jīng)營(yíng)或兼營(yíng)的商業(yè)性業(yè)務(wù)應(yīng)該是與其政策性業(yè)務(wù)相關(guān)或適度延伸的有限的商業(yè)性業(yè)務(wù)，而且必須是非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利，不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開正面的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)闊o論如何隔離兩類不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)制度，政府事實(shí)上也是政策性銀行所從事的商業(yè)性業(yè)務(wù)的最后風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，政策性銀行即使沒有政府的顯性財(cái)力支持，也有政府的隱性信用支持或隱含擔(dān)保，何況政府還是其所有者或主要控股者，所以政策性銀行還應(yīng)該固守其政策性金融的本質(zhì)屬性和宗旨，而不能唯利是圖地主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)取勝。關(guān)于分賬戶經(jīng)營(yíng)問題，在我國三大政策性銀行成立之前，四大國有商業(yè)銀行（當(dāng)時(shí)稱為國有專業(yè)銀行）“一身二任”，也曾采取過這種分賬戶經(jīng)營(yíng)方式，既經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)，也兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)，但由于體制問題效果不甚理想，國有商業(yè)銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)都程度不同地受到影響，最終導(dǎo)致中央決定組建政策性銀行，分離分立兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)。因此，在國外能行得通的東西在國內(nèi)未必能行得通，在中國的國情和現(xiàn)有體制框架之下，尤其是在目前金融法制生態(tài)環(huán)境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情況下，國有的政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，其結(jié)果如何，是否重蹈覆轍，很值得我們深思、反思和質(zhì)疑。筆者以為，這不僅會(huì)進(jìn)一步加大政策性金融同商業(yè)性金融業(yè)務(wù)摩擦和競(jìng)爭(zhēng)的程度，而且還可能影響到政策性業(yè)務(wù)的開展和完成，其前景不容樂觀，換湯不換藥，很可能殊途同歸。退而言之，即使是在現(xiàn)階段新形勢(shì)下，在政策性銀行內(nèi)部試行“分賬管理”經(jīng)營(yíng)模式，也必須在出臺(tái)相應(yīng)的專門法律的基礎(chǔ)上依法運(yùn)作、規(guī)范和保障，并做好可行性研究。第三種政策路徑，也可以說是對(duì)上述兩種路徑思路的折中和協(xié)調(diào)。政策性銀行作為政府所有或控制的、并體現(xiàn)其政策意圖的特殊金融機(jī)構(gòu)，政府全方位的系統(tǒng)支持手段和機(jī)制始終不能缺失。針對(duì)財(cái)政融資日趨遞減的現(xiàn)實(shí)，目前關(guān)鍵的是政府支持方式的重新抉擇，即由直接支持向間接支持轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為：政策性銀行主要依靠國家信用支持面向市場(chǎng)發(fā)行債券籌措資金；由大量的財(cái)政融資向適時(shí)適量適度地提供財(cái)政資金或財(cái)務(wù)補(bǔ)償、減免稅賦轉(zhuǎn)變。根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制不斷健全和深入發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，政策性銀行應(yīng)該適度縮減業(yè)務(wù)總量或總體發(fā)展規(guī)模，調(diào)整業(yè)務(wù)發(fā)展結(jié)構(gòu)，盡可能地?cái)U(kuò)大商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)總量比重，在區(qū)域開發(fā)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)種類和方式等方面補(bǔ)充商業(yè)性金融的結(jié)構(gòu)性缺失，以突出商業(yè)性金融在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融體制中的主體性和基礎(chǔ)性的地位和作用。在現(xiàn)階段，我國政策性銀行的首要任務(wù)，應(yīng)該是貫徹落實(shí)國家“十一五”規(guī)劃綱要和中央金融工作會(huì)議精神，體現(xiàn)政府的政策意圖，即加大對(duì)“三農(nóng)”、中小企業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)等弱勢(shì)群體的金融支持的力度。當(dāng)然，即使必須有所為的政策性業(yè)務(wù)，政策性銀行所要為的也應(yīng)該是通過較少的資金來吸引誘導(dǎo)商業(yè)性金融的主動(dòng)參與，達(dá)到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏。根據(jù)第三種政策路徑和思路，筆者設(shè)想，我國政策性銀行改革發(fā)展的方向，應(yīng)該是政策性業(yè)務(wù)與非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利的有機(jī)統(tǒng)一，即政策性、盈利性和非競(jìng)爭(zhēng)性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標(biāo)，體現(xiàn)了政策性銀行的宗旨和性質(zhì)要求，以及對(duì)其業(yè)務(wù)范圍的基本規(guī)范；“盈利性”是動(dòng)機(jī)，體現(xiàn)了政策性銀行作為一種金融企業(yè)的基本要求，也比較順應(yīng)其未來進(jìn)一步發(fā)展的形勢(shì)要求；“非競(jìng)爭(zhēng)性”是手段，體現(xiàn)了政策性銀行實(shí)現(xiàn)盈利的基本準(zhǔn)則和方法，也是實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。對(duì)政策性銀行自身改革發(fā)展的定位，實(shí)際上應(yīng)該是指基于政策性金融特有功能基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位和職能定位的有機(jī)統(tǒng)一，主要體現(xiàn)為對(duì)不同類型政策性銀行的性質(zhì)、業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍的界定。其中，性質(zhì)定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對(duì)不同類型政策性銀行的業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍所進(jìn)行的具體劃分和界定。機(jī)構(gòu)定性是職能定位的前提，職能定位是機(jī)構(gòu)性質(zhì)的具體體現(xiàn)。前者具有一定的穩(wěn)定性，后者具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性，即隨著不同時(shí)期和階段經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行環(huán)境的變化和政府政策的調(diào)整，政策性銀行的職能定位也需要作相應(yīng)的局部調(diào)整和改變。在2007年初的全國金融工作會(huì)議上，國務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào)政策性銀行要“全面推行商業(yè)化運(yùn)作”，這是符合我國國情和不同政策性銀行職能定位的要求，是對(duì)政策性銀行固有的經(jīng)營(yíng)方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質(zhì)的商業(yè)化或“轉(zhuǎn)型”為商業(yè)銀行。因?yàn)檎咝糟y行作為一種銀行、一種金融機(jī)構(gòu)，通過市場(chǎng)化運(yùn)作或商業(yè)化運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)方式取得盈利，從而維持政策性銀行的生存與可持續(xù)發(fā)展，這是作為所有不同類型的銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)的首要的、基本的和起碼的要求。否則，既無異于無償?shù)呢?cái)政融資，又可能會(huì)重蹈改革開放前的貸款有借不還的所謂“超政策性金融”的覆轍。所以，問題的關(guān)鍵在于是否以利潤(rùn)最大化或只片面追逐盈利為最終目的或經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，是否主動(dòng)地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、主動(dòng)地與商業(yè)銀行搶客戶。這也是政策性銀行與商業(yè)銀行有所區(qū)別的根本標(biāo)志?？傊瑹o論采取上述何