農(nóng)村研究論文-化解黑龍江省村級債務(wù)的對策思考摘要：黑龍江省村級債務(wù)面廣、額度大，呆賬、死賬多，債務(wù)的主要來源是銀行貸款和個人抬款，從超前發(fā)展村各項公益事業(yè)、債務(wù)利息成為新增債務(wù)等方面分析了形成原因，制定核銷村集體欠銀行貸款本息政策、推廣化解村級公益性債務(wù)獎勵政策等六個方面探索了化解村級債務(wù)的有效途徑和對策。關(guān)鍵詞：農(nóng)村經(jīng)濟；村級債務(wù)；原因；對策黑龍江省村級多年積累形成的高額債務(wù)，猶如一個巨大的毒瘤，阻礙著農(nóng)村工作健康有序推進，影響著農(nóng)村基層組織的執(zhí)政能力，是農(nóng)村社會不穩(wěn)定的重要因素。其危害不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟問題，已經(jīng)上升為社會問題和政治問題，必須引起各級政府的高度重視。一、基本情況村級債務(wù)主要指村集體經(jīng)濟組織或代行其職能的村民委員會、村民小組與單位和個人發(fā)生的各項應(yīng)付未付款的總額。如村集體銀行貸款，向單位、個人借款本金和利息，高于國家利率抬款利息，向合作基金會借款等。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：目前黑龍江省村級債務(wù)總額132億元。1.債務(wù)面廣、額度大。凈債務(wù)40多億元。全省9000多個行政村，每村平均債務(wù)140萬元，3500多個村資不抵債，接近總村數(shù)的40%。2.呆死債權(quán)多。農(nóng)戶欠款和所屬企業(yè)及外單位欠款占債權(quán)總額90%。由于各種原因，回收希望渺茫。有關(guān)部門預(yù)計，全省將有60%以上的債權(quán)已無法收回。3.主要來源是銀行貸款和個人抬款。據(jù)統(tǒng)計，全省村欠農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社貸款本息74億元，欠農(nóng)戶抬款和外部個人抬款68億元，總計占到村債務(wù)總額90%以上。積累時間長、基數(shù)大，年年追加利息，債務(wù)增長迅速。二、形成原因黑龍江省村級債務(wù)的形成，除了經(jīng)濟發(fā)展中存在的各種問題外，更主要是行政體制和政策問題，導(dǎo)致了村債務(wù)非正常擴張。1.超前發(fā)展村公益事業(yè)。村辦各種公益事業(yè)不量力而行，用于教育、修建道路、敬老院、醫(yī)療衛(wèi)生等公益事業(yè)產(chǎn)生債務(wù)達到60%以上。如從國家到地方開展的“普九”教育、文明村建設(shè)、計劃生育等達標,逐級簽訂目標責(zé)任狀，強迫村級完成任務(wù)。校舍、道路、計劃生育服務(wù)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，各級公共財政投資不到位，村沒有資金來源，只好大量向銀行舉債和向個人高息抬款。2.完成各種達標攤派活動。村集體被迫為農(nóng)戶代繳各種稅費和種養(yǎng)補貼，墊付后收不回來，導(dǎo)致農(nóng)戶欠集體，集體欠外債。為完成上級部門開展的“地力杯”、“鐵牛杯”、“黑龍杯”等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達標競賽而借債。每年村級承擔(dān)的報刊征訂達30余種。3.債務(wù)利息成為新增債務(wù)。長期無力歸還的各種借（貸）款和抬款等巨額債務(wù)，形成了大量利息支出，利息形成的債務(wù)不斷增加，造成了新的債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，村級欠省農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社貸款利息就達30多億元，占債務(wù)總額近30%。4.舉債興辦村集體企業(yè)。20世紀八九十年代，國家、省號召大力發(fā)展村辦企業(yè)，層層下達計劃指標，一些村集體把積累投進去了，還借款或抬款辦企業(yè)，有的還為企業(yè)貸款擔(dān)保。企業(yè)虧損倒閉，債主也找不到了，債務(wù)只能由村集體承擔(dān)。5.管理制度不健全。村集體抬款、貸款、擔(dān)保等經(jīng)濟行為隨意性大，大額開支管理混亂，發(fā)現(xiàn)時已成事實，追究的法律制度缺失或者空白。村“養(yǎng)員”過多，名目繁多的各級檢查評比，造成辦公經(jīng)費、招待費嚴重超標，也是村債務(wù)積累的因素之一。三、對策措施各級政府對村集體實行“壓力型體制”，加速了權(quán)、責(zé)、利的分離，導(dǎo)致村集體背負了沉重的債務(wù)。可見，從政策上、體制上解決村級債務(wù)問題十分必要。黑龍江省化解村級債務(wù)，應(yīng)在“合理分類、區(qū)別對待、政策支持、分類化解”的基礎(chǔ)上，建立嚴格制度，堅決遏制新增債務(wù)。1.制訂清收債權(quán)償還債務(wù)的政策措施。債權(quán)大于債務(wù)的村，通過清收債權(quán)化解債務(wù)是一條主要途徑。農(nóng)戶欠村集體的是歷年應(yīng)繳農(nóng)業(yè)稅、提留和統(tǒng)籌等款項，是法律和政策允許的合法負擔(dān)，是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。黑龍江省農(nóng)戶欠款接近債權(quán)總額的60%，回收債權(quán)化解債務(wù)潛力很大?，F(xiàn)行的全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見等文件中制訂的關(guān)于減緩回收村級債權(quán)的一些政策，過于強調(diào)減輕農(nóng)民負擔(dān)，助長了違反合同信譽、不履行應(yīng)盡義務(wù)的不良行為和風(fēng)氣，特別是大多數(shù)信守合同，已經(jīng)交納稅費農(nóng)戶心理的不平衡。所以，應(yīng)對這些政策進行調(diào)整和完善，以維護國家法律、政策的連續(xù)性、權(quán)威性和嚴肅性。應(yīng)制定有利于村集體回收債權(quán)的政策措施和操作辦法。如應(yīng)允許從國家給予農(nóng)民的補貼資金中扣繳其相應(yīng)欠款，實現(xiàn)享受權(quán)利和履行義務(wù)的統(tǒng)一，回收的款項用于化解債務(wù)。對于生活困難的農(nóng)戶，納入農(nóng)村最低生活保障，保障其基本生活。通過村務(wù)公開，把村集體所有欠款情況向村民公示。針對各類債權(quán)的具體情況，欠款數(shù)額大小和不同農(nóng)戶的實際承受能力，分類拿出切實有效的清收辦法，制定年度計劃，逐步清收。2.農(nóng)戶“黑”地納入村集體發(fā)包管理。2001年以來，各村收回抵債機動地，用于解決農(nóng)戶土地承包糾紛，村集體帶回了近4億元的新債務(wù)。黑龍江省速生豐產(chǎn)林整地，大片林地和草原變成了良田。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全省未列入集體管理的不交農(nóng)業(yè)稅、不交承包費的“黑地”上千萬畝，這是化解債務(wù)潛在的重要資源。收取“黑地”承包費也有法可依。如憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！蓖恋毓芾矸ㄒ?guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”土地等資源歸國家或者集體所有，屬于有償使用，經(jīng)營戶應(yīng)向集體繳納承包費用。應(yīng)出臺政策，授權(quán)以縣為單位，制定未納入村集體管理土地清理的工作方案，按照略低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自行流轉(zhuǎn)承包土地的價格收取承包費用，用于化解村債。3.制定核銷村集體欠銀行貸款本息政策。對村集體在銀行、信用社等金融機構(gòu)的貸款，按不同情況，制定相應(yīng)政策。如對確實是多年老賬、壞賬、呆賬的貸款，要實行“本息分離，息不轉(zhuǎn)本，息不計息”。對確實用于農(nóng)村社會公益事業(yè)建設(shè)的貸款，要制定掛賬停息的相關(guān)政策，逐年給予核銷，徹底走出利息轉(zhuǎn)本金，基數(shù)增加又產(chǎn)生新的利息往復(fù)循環(huán)。對確實用于興辦村集體企業(yè)的貸款，目前企業(yè)已經(jīng)不存在的，要參照國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)政策，給予核銷。省國資委數(shù)據(jù)顯示：截至2007年6月，黑龍江省累計實施政策性破產(chǎn)立項43戶，破產(chǎn)終結(jié)25戶，核銷金融債權(quán)40.4億元。多數(shù)村辦集體企業(yè)是國家號召興辦的，應(yīng)該享受和國有企業(yè)同等待遇。超前發(fā)展村公益事業(yè)，也是各級政府指令性、任務(wù)性、政策性造成的，核銷這部分銀行貸款，是遵循“誰決策、誰負責(zé)”的原則，也是履行政府責(zé)任的必然要求。4.推廣化解村級公益性債務(wù)獎勵政策。2005年，黑龍江省確定綏化市作為化解村級公益性債務(wù)試點市。對償還村級舉辦農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會公共公益性事業(yè)建設(shè)產(chǎn)生的債務(wù)，省級財政給予化解總額30%的獎勵。綏化市2005年和2006年，共化解公益性債務(wù)2.44億元，省財政給予9206萬元獎勵。綏化市化解村債試點已取得成功經(jīng)驗，應(yīng)在全省加快推廣，實現(xiàn)普惠激勵制度。省級財政應(yīng)對各地化解村公益性事業(yè)債務(wù)給予化債獎勵政策。這項財政資金的撥付屬于利益的再分配，應(yīng)公平合理?？梢园慈〈迤骄鶄鶆?wù)額的一定比例發(fā)放化解債務(wù)補貼資金（也可以考慮村型大小的因素），債務(wù)多的村用來化解急需解決、矛盾突出的債務(wù)，債務(wù)少的村除用來償還現(xiàn)有債務(wù)外，剩余作為財務(wù)管理好的獎勵資金，鼓勵村搞好資金管理，體現(xiàn)“獎優(yōu)罰劣”而不能“獎劣罰優(yōu)”。全省村級教育負債占總債務(wù)的20%多，比例很大。黑龍江省爭取到國家化解“普九”義務(wù)教育債務(wù)試點工作?；鈧鶆?wù)資金來源由國家投入33%，省級財政獎補30%，剩余37%由縣級匹配。參照這個政策，對以往開展其他達標升級活動形成的債務(wù)，也應(yīng)本著“誰主張、誰償還”的原則，實行剝離掛賬，由國家或主管部門補償歸還。5.堅決遏制新債發(fā)生。國家或省級財政要建立農(nóng)村搶險救災(zāi)和重大突發(fā)事件支出財政投入機制，把這類支出列為財政對村轉(zhuǎn)移支付項目，從源頭上防止新債發(fā)生。要嚴格控制村級管理費支出和村級“三項費用”管理，絕不允許超范圍超標準開支。新建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)，堅持有多少錢辦多少事，不得舉債辦事業(yè)。各級政府安排的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)有財力保障，不得采取村級預(yù)付、墊支等手段上項目。對于違反規(guī)定發(fā)生新債的村，按照“誰舉債、誰負責(zé)”的原則，追究相關(guān)負責(zé)人的責(zé)任。村級組織不得以任何名義向金融組織貸款或向社會借款填補收支缺口，不允許舉債辦公益事業(yè)，搞形象和政績工程。健全完善村級債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制和長效的審計機制，有效預(yù)防新債的形成。6.強化縣鄉(xiāng)化解責(zé)任。把村級債務(wù)化解成效作為考核縣、鄉(xiāng)、村干部政績的重要內(nèi)容。以縣、鄉(xiāng)政府為單位制定處理債權(quán)債務(wù)政策。建立集體資源臺賬，實行分類、評估和價值預(yù)測管理。采取承包、租賃或拍賣等方式，提高村集體資產(chǎn)資源運營效益，實現(xiàn)商品化和利益最大化，拓寬化解債務(wù)資金來源渠道。各地償還化解村級債務(wù)的有效措施，