農(nóng)村研究論文-建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的戰(zhàn)略意義問題的提出如何將學習和貫徹新憲法“三個代表”的原則落在農(nóng)民利益上，本文研究證明了以下三個悖論：解決農(nóng)民養(yǎng)老保障（以下簡稱“農(nóng)保”）的關鍵問題不僅是資金，更重要的是解放思想和制度創(chuàng)新；發(fā)達國家的經(jīng)驗已經(jīng)證明，養(yǎng)老金不是富裕農(nóng)民的專利，而是幫助農(nóng)民脫貧的公共政策手段之一。不要等城市養(yǎng)老保障制度完善后再考慮農(nóng)村問題，盡早建立可以整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的平臺，對城鎮(zhèn)化建設具有積極的促進作用。農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設不是扶貧政策，而是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要手段。1.一般議論目前，我國正處于解決農(nóng)保問題的戰(zhàn)略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農(nóng)保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府既定戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的社會原因之一。1.1我國農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保障主要有六種方式：家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，其保障功能正在弱化；土地保障，但我國人均耕地少（1.52畝），農(nóng)民沒有賣土養(yǎng)老的權利，土地保障是附帶土地經(jīng)營風險的初級保障；大量農(nóng)村人口正在離開土地進入城鎮(zhèn)；1農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試行，主要方式是提供養(yǎng)老金和舉辦敬老院等；商業(yè)養(yǎng)老保險，僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的富裕戶中存在；2“五保戶”制度，由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織負擔，實行費改稅以后將由政府負擔，這在中國不宜普及；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，于1992年1月根據(jù)民政部縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行），在全國大部分縣鄉(xiāng)建立了統(tǒng)籌基金和個人養(yǎng)老金賬戶，但又于1999年根據(jù)國發(fā)1999）14號文件進入清理整頓至今。目前，“農(nóng)?！必酱鉀Q的問題有三個：政府承擔支付養(yǎng)老金的最后責任，而承諾水平過高；縣農(nóng)保機構直接管理和運營農(nóng)保基金，投資渠道窄，運作不規(guī)范，基金風險大；原制度設計已過時，且管理不規(guī)范。綜上所述，一個綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚未形成，在土地初級保障的基礎上，絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏保障，這將加劇城鄉(xiāng)差距，釀成一系列社會問題。1.2關于農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策選擇和價值取向我黨和政府向農(nóng)民提供養(yǎng)老金的思想產(chǎn)生于新中國建立之初。法律淵源。我國憲法第45條規(guī)定的獲得物質幫助權利包括城市居民和農(nóng)村居民，第44條規(guī)定的退休制度沒有將企業(yè)和事業(yè)單位限制在城鎮(zhèn)。因此，農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）提出：“有條件的基本核算單位可以實行養(yǎng)老金制度”。政策淵源。黨的十三屆八中全會決定提出：“逐步建立農(nóng)村社會保障制度。在有條件的地區(qū)，逐步開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險?！秉h的十四屆三中全會決定提出：“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應的社會保障，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定?！眱r值取向。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障改革經(jīng)歷了從自下而上和自上而下的幾個發(fā)展階段，在不同社會背景下其政策選擇的價值取向不同。第一階段的政策選擇具有明顯的互助傾向（1949以后-1980年），即依靠集體經(jīng)濟，走互助養(yǎng)老保障道路。其價值取向是“低效率的公平”。第二階段的政策選擇具有明顯的土地養(yǎng)老傾向（1980-2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓勵自愿儲蓄養(yǎng)老保障。其價值取向是“效率優(yōu)先公平不足”。第三階段（黨的十六大以后）的政策選擇正在淡化二元結構，樹立“城鄉(xiāng)整合發(fā)展”的理念，依靠土地和市場建立“土地與家庭保障”相結合的養(yǎng)老保障模式，并在具備條件的地方開始建立社會養(yǎng)老保險個人賬戶。該模式的價值取向應當強調(diào)“公平與效率結合，實現(xiàn)更高效率的公平”。1.3建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的緊迫性（1）土地和家庭養(yǎng)老功能都在弱化一是人多地少。2002年中國國土資源公報顯示：全國可耕種的土地為12593萬公頃，有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下，而且平均每年耕地遞減300萬至400萬畝。二是農(nóng)民只擁有土地經(jīng)營權。農(nóng)民的個體經(jīng)營狀態(tài)決定了土地經(jīng)營的風險程度，依靠土地收入提供的養(yǎng)老保障只能是附帶經(jīng)營風險的初級保障，保障力度低于具有農(nóng)民擁有土地所有權的發(fā)達國家和發(fā)展中國家?？傊?，農(nóng)民養(yǎng)老僅靠土地保障是不夠的。社會學意義的大家庭正在消失?？梢蕴峁B(yǎng)老保障的家庭指社會學意義的三代或四代同堂的大家庭，而這種家庭伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展正在解體。相反，421結構的家庭在農(nóng)村普及速度超過城市。農(nóng)村家庭結構的變化是削弱土地保障功能的重要原因。（2）農(nóng)村人口老齡化的速度快于城市農(nóng)村的老齡化問題已不容樂觀，作為一個人口規(guī)模近13億的發(fā)展中大國，農(nóng)村人口近8億，c3）占全國人口50.91，其中60歲以上農(nóng)村人口0.91億，65歲及以上人口達0.63億。全國65歲及以上人口比例達到8.16，農(nóng)村達到8.17，已經(jīng)超過老齡化社會國際標準7的水平，農(nóng)村老年人口占全國老年人口的比例達61.36，高于全國老年人口比重61.29，這表明農(nóng)村老齡化更為嚴重（見表1）。2003年進城務工的農(nóng)民已經(jīng)超過1億人口，農(nóng)村勞動力人口（2064歲人口）總數(shù)2002年為4.6億，區(qū)22的農(nóng)村勞動人口離鄉(xiāng)必然使農(nóng)村實際老齡人口比重大于城鎮(zhèn)，65歲及以上人口達9.4。可見，農(nóng)民養(yǎng)老已經(jīng)面臨嚴重問題。（3）失土農(nóng)民亟待養(yǎng)老保障農(nóng)民失土（土地使用權的喪失）是近期中國最大的社會現(xiàn)象。以浙江為例，至2001年浙江省國家和鄉(xiāng)村兩級基建占地已經(jīng)達到2.23萬公頃，比2000年增長了61，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建房等比上年猛增103。全省大約有近100萬的農(nóng)民失去了土地。4隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，每年建設占用耕地250-300萬畝，將有越來越多的農(nóng)村人口離開土地。1996-2000年每年失土農(nóng)民在240萬人左右，2001-2010年將有1800萬失土農(nóng)民需要安置。土地補償是安置失土農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源，但這需要好的制度安排和實施監(jiān)督。根據(jù)全國人大代表馮培恩的介紹，近期九三學社地方組織對5個城市255家被征地農(nóng)戶進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)81.5的失土農(nóng)戶僅得到一次性現(xiàn)金補償。2002年，被征地農(nóng)民人均獲得補償按照當?shù)啬壳拔飪r水平，僅能維持基本生活兩年半。還有5.5的征地補償不到位?？梢?，基于土地補償解決失土農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)刻不容緩。養(yǎng)老保障需要一個長期積累的收支平衡的賬戶，更應當盡早做起。（4）城鄉(xiāng)居民收入亟待均衡發(fā)展自1997年以來，農(nóng)民實際收入增長不僅緩慢，甚至出現(xiàn)下滑的趨勢。1997年增長為4.6，2000年增長僅為2.1，2002年增長4.28。城鄉(xiāng)居民收入差別懸殊也呈現(xiàn)出逐漸擴大的趨勢。由1989年城鄉(xiāng)居民收入之比1.71：1擴大到1989年的2.28：1，再擴大到1997年的2.47：1，2001年為2.90：1，2002年達到3.11：1.如果計較農(nóng)民收入中的相當一部分要用于購買生產(chǎn)資料，而城市居民有各種“生活補貼”的話，城鄉(xiāng)居民的實際收入差距比統(tǒng)計數(shù)據(jù)還要大得多。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7723元，農(nóng)民人均純收入為2476元，這僅是表面現(xiàn)象。城鎮(zhèn)居民收入是真正的可支配的“凈收入”，農(nóng)民則不同，必須預留一部分“收入”購買第二年的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)所需。農(nóng)戶每畝年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入是350元左右，cJ）還要加上購買農(nóng)業(yè)用具、集資建設農(nóng)村道路費用等不可預測費用。農(nóng)民的收人中有很大一部分為實物收入（主要為糧食），按人均400元計算，除去之后最終實際的可支配貨幣收入可能還不到1600元。就算糧食為可支配收入，也不過2000元，相當于城鎮(zhèn)居民收入的26。城市居民不但沒有許多類似農(nóng)民的附加費用（如教育附加費），還可以額外獲得許多未列入統(tǒng)計范圍的隱性福利，如住房、教育、衛(wèi)生、社會保障及其他補貼，因此城鄉(xiāng)收入差距遠大于統(tǒng)計結果。根據(jù)國際經(jīng)驗，當經(jīng)濟發(fā)展水平在人均GDP為800-1000美元階段，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的1.7倍。顯然我國目前的城鄉(xiāng)收入差距，大大高于國際水平。嚴重的貧富“兩極分化”和國民收人分配的“歧視”將嚴重破壞社會公平基本原則。而社會分配不公是不穩(wěn)定的根源之一，必然對社會穩(wěn)定造成巨大沖擊。因此，在我國加入WTO和繼續(xù)改革開放之際，還富于民，消除長期存在的城鄉(xiāng)收入分配不公，具有社會矯正功能和發(fā)展戰(zhàn)略意義?？梢哉f，現(xiàn)在是解決農(nóng)民養(yǎng)老保障的關鍵時刻，從戰(zhàn)略角度講，鼓勵和資助農(nóng)民進行養(yǎng)老儲蓄的過程，也是促進農(nóng)村金融發(fā)展和文明建設的過程，是一舉多得的公共選擇。2.方法研究2.1國際比較法比較目標：城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度建設是否應當或可以同步發(fā)展？研究歐盟15個成員國關于農(nóng)民養(yǎng)老金的法律，可以發(fā)現(xiàn)大部分國家最初的基本養(yǎng)老保障制度沒有包括農(nóng)民，在20世紀下半葉乃至20世紀末才逐漸將農(nóng)民包括進去。除了提供基本養(yǎng)老年金以外，歐盟國家將農(nóng)民定義成“農(nóng)業(yè)自雇人”，正在建立第二支柱的補充養(yǎng)老金制度。其繳費方式和管理服務等在借鑒企業(yè)年金計劃的基礎之上，制定了更具有彈性的措施。近年來，隨著歐盟各國人口老齡化狀況嚴重及其總體削減社會保障費用的大背景，對農(nóng)民養(yǎng)老金的管理也日趨嚴格，主要發(fā)展趨勢如下：提高農(nóng)民領取養(yǎng)老金的年齡，普遍都提高到65歲或以上；除普遍國民年金外，其它計劃的養(yǎng)老金給付均與繳費情況相聯(lián)系；對領取全額養(yǎng)老金的條件更加嚴格。歐盟各國農(nóng)民養(yǎng)老金計劃籌資來源多樣化，包括繳費、政府補貼和稅收等。個人繳費份額在提高、政府補貼比例在下降，以避免原福利國家高福利的通病。從經(jīng)濟條件來看，以歐盟國家為例，其農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立時，農(nóng)業(yè)GDP的比重在3.1-41之間，平均15.6；農(nóng)業(yè)勞動力的比例一般在5.1-55.3之間，平均為27.85；以國際美元計價的人均GDP在1445-9580元之間，平均5226美元。1999年，我國農(nóng)業(yè)GDP的比重去年為15.4，農(nóng)業(yè)勞動力的比例為50。就全國人均GDP總量比較，國際美元計價的人均GDP在1999年達到8877元，2001、2002年達到10367元和11089元，大大超過歐洲一般水平，近兩年人均收入已經(jīng)超過其最高水平。就我國農(nóng)村目前經(jīng)濟發(fā)展水平，無論是農(nóng)業(yè)勞動力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，還是人均收入都達到或超過某些國家建立農(nóng)村社會保險制度時的發(fā)展水平，去年農(nóng)民人均總收入為4672.88國際元，也超過其中五個國家經(jīng)濟水平。就我國西部來講，西部農(nóng)村人均年總收入2001年和2002分別為2581.7元和2718.14元，國際計價美元為3498元和3683元，也超過了歐洲四個國家經(jīng)濟水平。丹麥和瑞典在2000到3000元時就建立了普遍性的農(nóng)民養(yǎng)老保險，而我國農(nóng)村經(jīng)濟水平均大于這個水平。這項研究表明：在中國建立全民養(yǎng)老保險的條件已經(jīng)具備，經(jīng)濟發(fā)展水平并不是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建立的最根本制約因素。資料表明，丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等五個歐盟國家在類似我國20世紀90年代初或更低的經(jīng)濟發(fā)展階段時便已開始建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。即使按照購買力平價計算，2001年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達到5447美元，也超過了發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平，2003年我國GDP已經(jīng)突破了11萬億元。可以說，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)具備了發(fā)展社會養(yǎng)老保險的墓本條件。2.2實證研究法研究目標：舉辦農(nóng)民養(yǎng)老金計劃的公共政策具有什么社會功能？日本實現(xiàn)工業(yè)化的進程情況與中國情況比較接近。在戰(zhàn)后50年間，日本成功地從一個農(nóng)業(yè)人口占將近四成的國家完成城市化，并將農(nóng)村人口降低至4。日本實行“國民皆保險”的社會保障體制，農(nóng)民作為公民同城市居民享有同樣的國民年金。2002年以前，日本農(nóng)民的國民年金由三部分組成：基礎養(yǎng)老金、老齡年金、土地權益轉讓補償金。2002年以后，日本農(nóng)民的養(yǎng)老保障由兩部分組成：國民年金（基礎養(yǎng)老金、等額給付金；但不含土地權益轉讓補償金）；農(nóng)業(yè)勞動者年金（DC計劃）