農(nóng)村研究論文-建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的戰(zhàn)略意義問題的提出如何將學(xué)習(xí)和貫徹新憲法“三個(gè)代表”的原則落在農(nóng)民利益上，本文研究證明了以下三個(gè)悖論：解決農(nóng)民養(yǎng)老保障（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)保”）的關(guān)鍵問題不僅是資金，更重要的是解放思想和制度創(chuàng)新；發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，養(yǎng)老金不是富裕農(nóng)民的專利，而是幫助農(nóng)民脫貧的公共政策手段之一。不要等城市養(yǎng)老保障制度完善后再考慮農(nóng)村問題，盡早建立可以整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的平臺(tái)，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用。農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)不是扶貧政策，而是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要手段。1.一般議論目前，我國(guó)正處于解決農(nóng)保問題的戰(zhàn)略機(jī)遇期，前進(jìn)則一舉多得，不進(jìn)則退，農(nóng)保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府既定戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)原因之一。1.1我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀目前，我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障主要有六種方式：家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，其保障功能正在弱化；土地保障，但我國(guó)人均耕地少（1.52畝），農(nóng)民沒有賣土養(yǎng)老的權(quán)利，土地保障是附帶土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的初級(jí)保障；大量農(nóng)村人口正在離開土地進(jìn)入城鎮(zhèn)；1農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試行，主要方式是提供養(yǎng)老金和舉辦敬老院等；商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕戶中存在；2“五保戶”制度，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，實(shí)行費(fèi)改稅以后將由政府負(fù)擔(dān)，這在中國(guó)不宜普及；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，于1992年1月根據(jù)民政部縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行），在全國(guó)大部分縣鄉(xiāng)建立了統(tǒng)籌基金和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，但又于1999年根據(jù)國(guó)發(fā)1999）14號(hào)文件進(jìn)入清理整頓至今。目前，“農(nóng)保”亟待解決的問題有三個(gè)：政府承擔(dān)支付養(yǎng)老金的最后責(zé)任，而承諾水平過高；縣農(nóng)保機(jī)構(gòu)直接管理和運(yùn)營(yíng)農(nóng)保基金，投資渠道窄，運(yùn)作不規(guī)范，基金風(fēng)險(xiǎn)大；原制度設(shè)計(jì)已過時(shí)，且管理不規(guī)范。綜上所述，一個(gè)綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚未形成，在土地初級(jí)保障的基礎(chǔ)上，絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏保障，這將加劇城鄉(xiāng)差距，釀成一系列社會(huì)問題。1.2關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策選擇和價(jià)值取向我黨和政府向農(nóng)民提供養(yǎng)老金的思想產(chǎn)生于新中國(guó)建立之初。法律淵源。我國(guó)憲法第45條規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助權(quán)利包括城市居民和農(nóng)村居民，第44條規(guī)定的退休制度沒有將企業(yè)和事業(yè)單位限制在城鎮(zhèn)。因此，農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）提出：“有條件的基本核算單位可以實(shí)行養(yǎng)老金制度”。政策淵源。黨的十三屆八中全會(huì)決定提出：“逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。在有條件的地區(qū)，逐步開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)?！秉h的十四屆三中全會(huì)決定提出：“建立多層次的社會(huì)保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定?！眱r(jià)值取向。中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障改革經(jīng)歷了從自下而上和自上而下的幾個(gè)發(fā)展階段，在不同社會(huì)背景下其政策選擇的價(jià)值取向不同。第一階段的政策選擇具有明顯的互助傾向（1949以后-1980年），即依靠集體經(jīng)濟(jì)，走互助養(yǎng)老保障道路。其價(jià)值取向是“低效率的公平”。第二階段的政策選擇具有明顯的土地養(yǎng)老傾向（1980-2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓勵(lì)自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保障。其價(jià)值取向是“效率優(yōu)先公平不足”。第三階段（黨的十六大以后）的政策選擇正在淡化二元結(jié)構(gòu)，樹立“城鄉(xiāng)整合發(fā)展”的理念，依靠土地和市場(chǎng)建立“土地與家庭保障”相結(jié)合的養(yǎng)老保障模式，并在具備條件的地方開始建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。該模式的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“公平與效率結(jié)合，實(shí)現(xiàn)更高效率的公平”。1.3建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的緊迫性（1）土地和家庭養(yǎng)老功能都在弱化一是人多地少。2002年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)顯示：全國(guó)可耕種的土地為12593萬公頃，有666個(gè)縣人均耕地在國(guó)際警戒線0.8畝以下，而且平均每年耕地遞減300萬至400萬畝。二是農(nóng)民只擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民的個(gè)體經(jīng)營(yíng)狀態(tài)決定了土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)程度，依靠土地收入提供的養(yǎng)老保障只能是附帶經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的初級(jí)保障，保障力度低于具有農(nóng)民擁有土地所有權(quán)的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家?？傊?，農(nóng)民養(yǎng)老僅靠土地保障是不夠的。社會(huì)學(xué)意義的大家庭正在消失?？梢蕴峁B(yǎng)老保障的家庭指社會(huì)學(xué)意義的三代或四代同堂的大家庭，而這種家庭伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展正在解體。相反，421結(jié)構(gòu)的家庭在農(nóng)村普及速度超過城市。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化是削弱土地保障功能的重要原因。（2）農(nóng)村人口老齡化的速度快于城市農(nóng)村的老齡化問題已不容樂觀，作為一個(gè)人口規(guī)模近13億的發(fā)展中大國(guó)，農(nóng)村人口近8億，c3）占全國(guó)人口50.91，其中60歲以上農(nóng)村人口0.91億，65歲及以上人口達(dá)0.63億。全國(guó)65歲及以上人口比例達(dá)到8.16，農(nóng)村達(dá)到8.17，已經(jīng)超過老齡化社會(huì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)7的水平，農(nóng)村老年人口占全國(guó)老年人口的比例達(dá)61.36，高于全國(guó)老年人口比重61.29，這表明農(nóng)村老齡化更為嚴(yán)重（見表1）。2003年進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)超過1億人口，農(nóng)村勞動(dòng)力人口（2064歲人口）總數(shù)2002年為4.6億，區(qū)22的農(nóng)村勞動(dòng)人口離鄉(xiāng)必然使農(nóng)村實(shí)際老齡人口比重大于城鎮(zhèn)，65歲及以上人口達(dá)9.4?？梢姡r(nóng)民養(yǎng)老已經(jīng)面臨嚴(yán)重問題。（3）失土農(nóng)民亟待養(yǎng)老保障農(nóng)民失土（土地使用權(quán)的喪失）是近期中國(guó)最大的社會(huì)現(xiàn)象。以浙江為例，至2001年浙江省國(guó)家和鄉(xiāng)村兩級(jí)基建占地已經(jīng)達(dá)到2.23萬公頃，比2000年增長(zhǎng)了61，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建房等比上年猛增103。全省大約有近100萬的農(nóng)民失去了土地。4隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，每年建設(shè)占用耕地250-300萬畝，將有越來越多的農(nóng)村人口離開土地。1996-2000年每年失土農(nóng)民在240萬人左右，2001-2010年將有1800萬失土農(nóng)民需要安置。土地補(bǔ)償是安置失土農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源，但這需要好的制度安排和實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)全國(guó)人大代表馮培恩的介紹，近期九三學(xué)社地方組織對(duì)5個(gè)城市255家被征地農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)81.5的失土農(nóng)戶僅得到一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。2002年，被征地農(nóng)民人均獲得補(bǔ)償按照當(dāng)?shù)啬壳拔飪r(jià)水平，僅能維持基本生活兩年半。還有5.5的征地補(bǔ)償不到位?？梢姡谕恋匮a(bǔ)償解決失土農(nóng)民的社會(huì)保障問題已經(jīng)刻不容緩。養(yǎng)老保障需要一個(gè)長(zhǎng)期積累的收支平衡的賬戶，更應(yīng)當(dāng)盡早做起。（4）城鄉(xiāng)居民收入亟待均衡發(fā)展自1997年以來，農(nóng)民實(shí)際收入增長(zhǎng)不僅緩慢，甚至出現(xiàn)下滑的趨勢(shì)。1997年增長(zhǎng)為4.6，2000年增長(zhǎng)僅為2.1，2002年增長(zhǎng)4.28。城鄉(xiāng)居民收入差別懸殊也呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。由1989年城鄉(xiāng)居民收入之比1.71：1擴(kuò)大到1989年的2.28：1，再擴(kuò)大到1997年的2.47：1，2001年為2.90：1，2002年達(dá)到3.11：1.如果計(jì)較農(nóng)民收入中的相當(dāng)一部分要用于購買生產(chǎn)資料，而城市居民有各種“生活補(bǔ)貼”的話，城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入差距比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還要大得多。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7723元，農(nóng)民人均純收入為2476元，這僅是表面現(xiàn)象。城鎮(zhèn)居民收入是真正的可支配的“凈收入”，農(nóng)民則不同，必須預(yù)留一部分“收入”購買第二年的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)所需。農(nóng)戶每畝年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入是350元左右，cJ）還要加上購買農(nóng)業(yè)用具、集資建設(shè)農(nóng)村道路費(fèi)用等不可預(yù)測(cè)費(fèi)用。農(nóng)民的收人中有很大一部分為實(shí)物收入（主要為糧食），按人均400元計(jì)算，除去之后最終實(shí)際的可支配貨幣收入可能還不到1600元。就算糧食為可支配收入，也不過2000元，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入的26。城市居民不但沒有許多類似農(nóng)民的附加費(fèi)用（如教育附加費(fèi)），還可以額外獲得許多未列入統(tǒng)計(jì)范圍的隱性福利，如住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障及其他補(bǔ)貼，因此城鄉(xiāng)收入差距遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)結(jié)果。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在人均GDP為800-1000美元階段，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的1.7倍。顯然我國(guó)目前的城鄉(xiāng)收入差距，大大高于國(guó)際水平。嚴(yán)重的貧富“兩極分化”和國(guó)民收人分配的“歧視”將嚴(yán)重破壞社會(huì)公平基本原則。而社會(huì)分配不公是不穩(wěn)定的根源之一，必然對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成巨大沖擊。因此，在我國(guó)加入WTO和繼續(xù)改革開放之際，還富于民，消除長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)收入分配不公，具有社會(huì)矯正功能和發(fā)展戰(zhàn)略意義?？梢哉f，現(xiàn)在是解決農(nóng)民養(yǎng)老保障的關(guān)鍵時(shí)刻，從戰(zhàn)略角度講，鼓勵(lì)和資助農(nóng)民進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的過程，也是促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展和文明建設(shè)的過程，是一舉多得的公共選擇。2.方法研究2.1國(guó)際比較法比較目標(biāo)：城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度建設(shè)是否應(yīng)當(dāng)或可以同步發(fā)展？研究歐盟15個(gè)成員國(guó)關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老金的法律，可以發(fā)現(xiàn)大部分國(guó)家最初的基本養(yǎng)老保障制度沒有包括農(nóng)民，在20世紀(jì)下半葉乃至20世紀(jì)末才逐漸將農(nóng)民包括進(jìn)去。除了提供基本養(yǎng)老年金以外，歐盟國(guó)家將農(nóng)民定義成“農(nóng)業(yè)自雇人”，正在建立第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度。其繳費(fèi)方式和管理服務(wù)等在借鑒企業(yè)年金計(jì)劃的基礎(chǔ)之上，制定了更具有彈性的措施。近年來，隨著歐盟各國(guó)人口老齡化狀況嚴(yán)重及其總體削減社會(huì)保障費(fèi)用的大背景，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老金的管理也日趨嚴(yán)格，主要發(fā)展趨勢(shì)如下：提高農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，普遍都提高到65歲或以上；除普遍國(guó)民年金外，其它計(jì)劃的養(yǎng)老金給付均與繳費(fèi)情況相聯(lián)系；對(duì)領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的條件更加嚴(yán)格。歐盟各國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老金計(jì)劃籌資來源多樣化，包括繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼和稅收等。個(gè)人繳費(fèi)份額在提高、政府補(bǔ)貼比例在下降，以避免原福利國(guó)家高福利的通病。從經(jīng)濟(jì)條件來看，以歐盟國(guó)家為例，其農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)，農(nóng)業(yè)GDP的比重在3.1-41之間，平均15.6；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比例一般在5.1-55.3之間，平均為27.85；以國(guó)際美元計(jì)價(jià)的人均GDP在1445-9580元之間，平均5226美元。1999年，我國(guó)農(nóng)業(yè)GDP的比重去年為15.4，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比例為50。就全國(guó)人均GDP總量比較，國(guó)際美元計(jì)價(jià)的人均GDP在1999年達(dá)到8877元，2001、2002年達(dá)到10367元和11089元，大大超過歐洲一般水平，近兩年人均收入已經(jīng)超過其最高水平。就我國(guó)農(nóng)村目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，無論是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，還是人均收入都達(dá)到或超過某些國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)的發(fā)展水平，去年農(nóng)民人均總收入為4672.88國(guó)際元，也超過其中五個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平。就我國(guó)西部來講，西部農(nóng)村人均年總收入2001年和2002分別為2581.7元和2718.14元，國(guó)際計(jì)價(jià)美元為3498元和3683元，也超過了歐洲四個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平。丹麥和瑞典在2000到3000元時(shí)就建立了普遍性的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平均大于這個(gè)水平。這項(xiàng)研究表明：在中國(guó)建立全民養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件已經(jīng)具備，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的最根本制約因素。資料表明，丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等五個(gè)歐盟國(guó)家在類似我國(guó)20世紀(jì)90年代初或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí)便已開始建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即使按照購買力平價(jià)計(jì)算，2001年我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5447美元，也超過了發(fā)達(dá)國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均水平，2003年我國(guó)GDP已經(jīng)突破了11萬億元。可以說，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)具備了發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的墓本條件。2.2實(shí)證研究法研究目標(biāo)：舉辦農(nóng)民養(yǎng)老金計(jì)劃的公共政策具有什么社會(huì)功能？日本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的進(jìn)程情況與中國(guó)情況比較接近。在戰(zhàn)后50年間，日本成功地從一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占將近四成的國(guó)家完成城市化，并將農(nóng)村人口降低至4。日本實(shí)行“國(guó)民皆保險(xiǎn)”的社會(huì)保障體制，農(nóng)民作為公民同城市居民享有同樣的國(guó)民年金。2002年以前，日本農(nóng)民的國(guó)民年金由三部分組成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金、老齡年金、土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金。2002年以后，日本農(nóng)民的養(yǎng)老保障由兩部分組成：國(guó)民年金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金、等額給付金；但不含土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金）；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金（DC計(jì)劃）