農(nóng)村研究論文-村民自治與農(nóng)村土地問題【內(nèi)容提要】中國農(nóng)村集體土地所有制是村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治組織具有某種同構(gòu)關(guān)系。在完善現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制中，必須堅持和維護符合國家法律法規(guī)和政策、民主議定、平等互利和協(xié)商一致以及公平合理與誠實信用等一系列原則。由于中國農(nóng)村土地所有權(quán)主體具有凝固性，農(nóng)民和農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)具有長期性，因此需要特別注意正確處理土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、繼承以及土地承包經(jīng)營合同的履行、變更與解除等影響農(nóng)民根本利益的重大問題?！娟P(guān)鍵詞】村民自治/土地承包/集體經(jīng)濟組織中國的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治。農(nóng)村土地的集體所有不僅是人民公社制度留下的重要遺產(chǎn)，而且成為當(dāng)前中國農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)（注：張樂大著：告別理想出版中心，1998年，第510頁人民公社制度研究，東方出版中心，1998年，第510頁。）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深入，要保證這種聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長期穩(wěn)定，問題主要取決于與農(nóng)戶相對應(yīng)的另一方主體“集體經(jīng)濟組織”。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是土地所有權(quán)的主體，即聯(lián)產(chǎn)承包合同的發(fā)包方。原來的人民公社雖然已經(jīng)解體，但是農(nóng)村的土地集體所有卻被保留下來；“鄉(xiāng)政村治”雖然取代了人民公社制度，但是農(nóng)村土地所有權(quán)主體的三級結(jié)構(gòu)，卻仍然保留著與“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度極為相似的“同構(gòu)關(guān)系”；即使在村民自治體內(nèi)部，村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織也具有某種同構(gòu)關(guān)系；“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”使得村民委員會作為村集體土地所有權(quán)的執(zhí)行機關(guān)，村民小組作為土地所有權(quán)的主體，它們既是家庭承包經(jīng)營關(guān)系中的發(fā)包方，同時還負擔(dān)著雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的一面。因此，研究現(xiàn)行鄉(xiāng)政村治和村民自治條件下的農(nóng)村土地關(guān)系問題，對于健全和發(fā)展村民自治，促進農(nóng)村經(jīng)濟體制進一步改革和完善，具有重要的理論意義和實踐價值。一、村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系根據(jù)村民委員會組織法的立法精神和現(xiàn)實的客觀情況，可以看出，村民自治體的內(nèi)部仍然分為兩個層次：即村和村民小組。村民自治體的成員是全體村民，全體村民所組成的村民會議是村民自治體內(nèi)部的最高權(quán)力機關(guān)。由全體村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會是這一自治體的執(zhí)行機關(guān)和代表機關(guān)；村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種形式，是自治的一個層次。全組村民組成村民小組會議，村民小組的組長由村民小組會議推選產(chǎn)生。村民委員會組織法對村民自治體各機關(guān)的設(shè)置，似乎力求把它們與村集體經(jīng)濟組織分開。該法第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！边@一條規(guī)定既是對村民委員會性質(zhì)的界定，也是對村民委員會基本職能的規(guī)定。村民委員會組織法并沒有把村民委員會或者村民會議視之為集體經(jīng)濟組織。為了進一步區(qū)別自治組織的功能和集體經(jīng)濟組織的功能，該法第5條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其它經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其它合法的權(quán)利和利益。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！?998年在討論修改村民委員會組織法（草案）時，對于“村民委員會是否具有經(jīng)濟管理功能”，曾經(jīng)存在三種不同意見：一種意見認為，村民委員會既然辦理社會公共事務(wù)和公益事業(yè)，理所當(dāng)然要承擔(dān)管理經(jīng)濟的職能，如果不管經(jīng)濟，村民自治就會受到限制。目前村級集體經(jīng)濟組織的形式不完善、不穩(wěn)定，應(yīng)按照有利于經(jīng)濟發(fā)展的原則探索新的集體經(jīng)濟形式。而村民委員會管理集體經(jīng)濟有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系和農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。還有人要求進一步明確村民委員會負責(zé)管理集體經(jīng)濟，對集體經(jīng)濟實施組織、管理和協(xié)調(diào)。另一種意見認為，根據(jù)憲法的規(guī)定，村民委員會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安并向人民政府反映村民的意見和建議。不能將自治組織的職能與農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的職能相混淆。因此，必須按照自治組織的性質(zhì)規(guī)定村民委員會的職能，有關(guān)土地等資產(chǎn)管理、生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)等職能應(yīng)交由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)。還有一種意見認為，中國沿海和內(nèi)地、南方和北方，村集體經(jīng)濟的發(fā)展和組織形式有很大差異。即使在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也有很大不同。有的設(shè)有村一級的集體經(jīng)濟組織，有的則由村民委員會承擔(dān)集體經(jīng)濟組織的職能。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)規(guī)定。在沒有設(shè)村一級集體經(jīng)濟組織的地方，由村民委員會管理村集體經(jīng)濟或者代行村集體經(jīng)濟組織的職能。1998年修改通過的村民委員會組織法采納了上述具有折衷性質(zhì)的第三種意見。村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系復(fù)雜之處在于，它涉及誰對村民集體所有的土地和其它資源行使所有權(quán)和發(fā)包權(quán)。中國村民自治的現(xiàn)實情況是，除了一些發(fā)達地區(qū)建立有獨立于村民委員會的村一級集體經(jīng)濟組織外，大部分地區(qū)則是由村民委員會代表村民行使所有權(quán)。而村民自治組織內(nèi)部的次級層次村民小組，實際上仍然是人民公社制度中“生產(chǎn)隊”這一集體單位，由于從1962年開始中共中央就確定以“隊為基礎(chǔ)”，農(nóng)村絕大多數(shù)的農(nóng)用地都歸現(xiàn)在的村民小組所有（注：孫佑海等編著：中華人民共和國土地管理法講話，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第45頁。）。由此可見，雖然村民委員會組織法試圖劃清村民自治體制下村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，但是由于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的實施，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中，事實上導(dǎo)致了農(nóng)村原有集體經(jīng)濟那種“集體所有、集體經(jīng)營”組織模式的解體。生產(chǎn)大隊變?yōu)榇?，生產(chǎn)隊變?yōu)榇迕裥〗M。但是農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并未改變，因此現(xiàn)行村民自治的兩級組織同時也是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，因而也就成為土地承包經(jīng)營合同中的發(fā)包方。只要農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不變，村民自治組織事實上還是集體經(jīng)濟組織。自20世紀80年代以來，在人民公社制度瓦解的同時，農(nóng)村改革實踐中陸續(xù)涌現(xiàn)出一批獨立于原集體經(jīng)濟組織之外的農(nóng)民自愿聯(lián)合的新型經(jīng)濟組織。學(xué)術(shù)界通常把這些組織統(tǒng)稱為“社區(qū)合作經(jīng)濟組織”。據(jù)了解，大多數(shù)社區(qū)合作經(jīng)濟組織是村社合一，實行“兩塊牌子，一套人馬”。造成這一局面的原因是，一般村內(nèi)各項事務(wù)并不多，一套人馬即可承擔(dān)行政組織和經(jīng)濟組織的各項工作，而且各項工作的協(xié)調(diào)也比較方便。此外很多地區(qū)農(nóng)民收入不高，難以承擔(dān)更高的費用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史萬里等著：中同農(nóng)村改革20年，中州古籍出版社，1998年，第7778頁。）。村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同構(gòu)合一性質(zhì)，村民自治組織同時作為農(nóng)村土地集體所有的主體，有力地說明中國農(nóng)村的土地集體所有是村民自治的重要基礎(chǔ)。中國的城市居民自治不同于村民自治，其根本差別也在于城市居民自治與城市土地的所有、使用毫不相關(guān)；而村民自治則與農(nóng)村土地集體所有密不可分。由此也可以看出，雖然憲法自1982年以來就同時確定了城市居民自治和農(nóng)村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未產(chǎn)生引人注目的影響和效果，而村民自治不僅取得了舉世矚目的影響，同時也深深改變著中國農(nóng)村基層的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。英美國家也存在歷史悠久的鄉(xiāng)村自治，日本也實行市、町、村自治。僅從社區(qū)自治的角度來看，他們的基層社會自治與中國的村民自治極為相似。然而正是由于中國的村民自治是一種以土地集體所有為基礎(chǔ)的自治，是一種同時負擔(dān)著經(jīng)濟、財產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的自治，因此中國村民自治所具有的社會經(jīng)濟意義遠遠超出了資本主義國家基層社會的社區(qū)自治（注：徐勇等：中國農(nóng)村村民自治，華中師范大學(xué)出版社，1997年，第4648頁。）。正因為村民自治是以土地集體所有為經(jīng)濟基礎(chǔ)的自治，國家憲法、法律和政策規(guī)定的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的實際運作，必然要依賴于土地所有權(quán)主體的行為方式，同時還要受到村民自治組織、自治規(guī)則的調(diào)整。因此，在現(xiàn)行村民自治制度中，如何保護集體土地所有權(quán)、村民土地使用權(quán)，維護農(nóng)村經(jīng)濟體制改革健康穩(wěn)定和有序的發(fā)展，就是至關(guān)重要的問題。下面試從廣西玉林地區(qū)平南縣安懷鄉(xiāng)安懷村公所與安懷村三家二隊之間的土地糾紛案來分析村民自治與土地關(guān)系問題。（一）案例內(nèi)容（注：該案從縣法院訴至玉林地區(qū)法院，玉林地區(qū)法院請示廣西壯族自治區(qū)高級人民法院，最后由最高人民法院做出復(fù)函。案例介紹引自馬原主編：民事審判司法解釋及相關(guān)案例（第二輯），人民法院出版社，1999年，第582584頁。）安懷村公所與安懷村三家二隊雙方爭訟的銅鼓嶺，面積約20畝，解放前系地主松山，土改時沒收未作分配，1962年“四固定”時大隊曾明確不劃分給生產(chǎn)隊。但從50年代初期起，三家二隊一些群眾就自發(fā)在該嶺零星開荒，陸續(xù)種植桉樹、柑果、花生、木菇等，大隊均未提出異議。直到1988年發(fā)生糾紛時，三家二隊才將該嶺全部種上甘蔗等作物。安懷鄉(xiāng)政府于1988年在該嶺旁邊建造機磚廠，因用地問題曾于同年3月21日和7月5日兩次請三家二隊社員代表到鄉(xiāng)政府協(xié)商。當(dāng)時鄉(xiāng)政府提出三種補償辦法，一是每畝減公購糧400斤；二是按生產(chǎn)每塊磚給予1.1厘補償；三是按土地3年產(chǎn)值一次性補償。以上三條由三家二隊社員大會任選其中一條。后因鄉(xiāng)政府未取得縣有關(guān)部門批準未果。1989年3月13日，鄉(xiāng)政府直接與安懷村公所簽訂征用該嶺土地協(xié)議，補償給村公所1.8萬元，隨后鄉(xiāng)政府又派員施工，因而引起糾紛。平南縣人民政府做出決定，將該嶺處理給村公所所有。三家二隊不服，向法院提起上訴。平南縣人民法院判決歸村公所所有。三家二隊不服，繼續(xù)上訴。玉林地區(qū)中級人民法院討論有兩種意見，因把握不大，遂向廣西壯族自治區(qū)高級人民法院請示。高級人民法院審判委員會認為，爭訟之銅鼓嶺，土改時沒收未作分配，“四固定”時也未下放給生產(chǎn)隊，解放后一直為三家二隊管理使用，這都是事實。但在法律政策適用上卻存在互相抵觸的規(guī)定。如果根據(jù)國務(wù)院國發(fā)（1980）135號文件精神，該嶺所有權(quán)歸屬“一般以土改、合作化、四固定時的定論為依據(jù)”，則應(yīng)確認該嶺為安懷村公所所有；若根據(jù)國家土地管理局（1989）國土（籍）字第73號文件的規(guī)定，“農(nóng)村集體使用其它農(nóng)民集體所有的土地，凡連續(xù)使用已滿20年的，應(yīng)視使用者所有”，則該嶺應(yīng)確認為三家二隊所有。廣西高級人民法院的傾向性意見是：國家土地管理局的上述文件，既未公布，也未經(jīng)國務(wù)院轉(zhuǎn)批，也未與最高法院會簽。因而在與國務(wù)院上述文件規(guī)定相抵觸時，不便使用。于是向最高人民法院提請批示。最高人民法院在“復(fù)函”中指出，本案不適用國家土地管理局的上述文件，銅鼓嶺應(yīng)確認為原所有者安懷村公所所有為宜。至于三家二隊在訟爭之土地上的作物和其它附屬物，可由安懷村公所給予適當(dāng)補償，并請注意切實做好有關(guān)方面和群眾的思想工作（注：參見最高人民法院（91）民他字30號“關(guān)于村委會所屬村民小組的土地糾紛應(yīng)如何適用政策法律問題的復(fù)函”。）。本案所涉及的兩家訴訟主體，一是安懷村公所（相當(dāng)于村民委員會），二是三家二隊（相當(dāng)于村民小組）。爭訟標的是銅鼓嶺土地的所有權(quán)歸屬。應(yīng)當(dāng)注意的是，訟爭起因是鄉(xiāng)政府建造機磚廠需要使用這塊土地。銅鼓嶺這塊荒山自解放以來近40年由三家二隊使有沒有爭議，鄉(xiāng)政府需要時卻引起如此大的矛盾，以至于驚動最高人民法院。很顯然，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，土地只是發(fā)展經(jīng)濟可資利用的自然資源，是市場經(jīng)濟的發(fā)展才把土地作為“不動產(chǎn)”提到“權(quán)利歸屬”的議程。銅鼓嶺所有權(quán)歸屬之所以重要，是因為它直接涉及不同主體的切身利益。伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展而來的工業(yè)化、城市化過程，使得過去的“農(nóng)地”具有了更高市場價值的多種競爭性商業(yè)用途。正是在這種背景下，人們的“土地權(quán)利”意識空前高漲。改革開放20多年來，不同利益主體由于農(nóng)地征用、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的糾紛數(shù)以億計。為此國家先后頒布了一系列有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)的法律和法規(guī)，但是圍繞土地權(quán)利的糾紛，隨著法律法規(guī)和規(guī)章的不斷增多,也日益增加了法律適用的困難，本案就是一例。因此需要進一步分析在解決土地權(quán)利糾紛時所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。（二）在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)問題上應(yīng)確立的基本原則上述案例的法律適用是否妥當(dāng)本文不想妄加評論，只是想從村民自治格局下有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬及保護的角度，討論本案所涉及的具有普遍意義的若干矛盾的處理原則。第一，非出于國家公共利益的需要，不得征收農(nóng)民集體所有的土地?！罢鞯亍北緦儆谝环N國家行為，也是農(nóng)民對國家應(yīng)盡的義務(wù)。但是根據(jù)國家憲法規(guī)定，“土地為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！眹彝恋毓芾矸ǖ?3條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！北景钢?，安懷鄉(xiāng)政府建造機磚廠的用地性質(zhì)不能認為是屬于“公共利益的需要”，因此，從法理上說，鄉(xiāng)政府征用銅鼓嶺沒有法律