農(nóng)村研究論文-村民自治中的村民委員會定位分析摘要：我國現(xiàn)行村民自治制度有歷史的必然性和合理性；村民委員會組織法在村民委員會定位問題上，需要堅(jiān)持該法“村民自治”之立法主旨，對村民委員會與基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等諸多重要問題做更詳細(xì)而具體的明晰。關(guān)鍵詞：村民自治村民委員會村民委員會組織法村級公共管理體制，是三農(nóng)問題中的一個重要問題。以村民自治為主旨的村民委員會制度，是我國當(dāng)前村級公共事務(wù)管理體制的核心。我國現(xiàn)行村民委員會制度始于1982年頒布的憲法。這部憲法將村民委員會（簡稱“村委會”）定性為“基層群眾性自治組織”2。本文將在村民自治大視野下，主要分析村民委員會的合理定位問題。村民委員會的定位主要體現(xiàn)在它的職能、它與村民的關(guān)系、它與基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等諸多方面。因篇幅之限，本文僅主要分析村民委員會與基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系定位問題。該問題是村民委員會定位問題的核心。一、問題背景1982年我國憲法明確村民自治之后，1987年全國人大通過的中華人民共和國村民委員會組織法（試行），1998年全國人大常委會修訂通過的中華人民共和國村民委員會組織法（以下簡稱“村民委員會組織法”），以及隨后31個省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會在此基礎(chǔ)上制定的“實(shí)施辦法”，可以被看作是對憲法將村民委員會規(guī)定為村民自治組織的具體落實(shí)。雖然現(xiàn)行法律將村民委員會定性為“基層群眾性自治組織”，不屬于政府行政機(jī)構(gòu)范疇，但依據(jù)現(xiàn)行法律賦予它的權(quán)力，村民委員會事實(shí)上充當(dāng)著農(nóng)村自治管理和代理基層行政管理機(jī)構(gòu)的雙重角色。我國的“村民委員會”組織，事實(shí)上是有明確法律保障和法律規(guī)范的“微自治性政府組織”。2002年末，我國共有68.1萬個村委會，528.6萬個村民小組，村委會成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個，全國25個省開展了村委會換屆選舉工作，涉及63萬個村委會，近4億多選民。村民自治目前已覆蓋了我國大部分農(nóng)村。但是以村民委員會制度為核心的村民自治，實(shí)際運(yùn)行并不十分理想。例如，2002年，由安徽省社科院、安徽省文化扶貧與村民自治研究實(shí)驗(yàn)中心等多家單位主辦，由安徽省社科院辛秋水研究員主持，對五個縣十二個村的3000份村民自治問卷調(diào)查，耗時一年多，終于在2003年底完成，該調(diào)查結(jié)果表明：在村民自治選舉中，包括事先打招呼的，上級授意的，拉選票的，加起來有近60%；在村財(cái)務(wù)公開方面：群眾中真正明白財(cái)務(wù)公開的不到30%，不太明白的百分之三十幾，還有將近百分之二十根本不明白和不了解。安徽的情況，在全國也應(yīng)當(dāng)很有代表性。中央電視臺“今日說法”欄目在2004年1月播出一期名為“村官告狀”的節(jié)目3，則提供了一個更典型且頗值得深思的村民自治案例：2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會和該村全體黨員參加的特別會議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職”“目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢必會損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做。”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)村民委員會組織法，村民委員會是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對獨(dú)立性。村委會主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會主任和委員都只對村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會主任對上級政府，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會主任和委員不稱職，只能由村民來啟動罷免程序，村民委員會組織法在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是，只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實(shí)證明他們沒有做錯，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級的人民法院申訴。但此時，王華的村委會主任“任期”已經(jīng)快滿了。在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例讓人深思。但另外一方面，村民難以對授予村委會（成員）的權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督和制約的情形也并不少見。例如，各省一些“樣板村”目前大多實(shí)行的是領(lǐng)導(dǎo)人“一言堂”和子承父業(yè)的“世襲制”，沒有民主決策和民主治理的絲毫氣息（沈延生，2002）。天津大邱莊禹作敏的“莊主制”就更是個別人“自治過度”的一個典型。再一方面，村民委員會組織法已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會負(fù)責(zé)，但村民委員會組織法又規(guī)定讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，村黨支部因此困惑而不安，它們找不到自己的位置。而根據(jù)村民委員會組織法，村委會事實(shí)上的雙重身份也讓它和村委會成員很困惑。一方面村委會受村民代表大會授權(quán)、監(jiān)督并可能遭受其罷免，村委會及其成員自然應(yīng)當(dāng)也必須對全體村民負(fù)責(zé)；另一方面，村民委員會組織法又規(guī)定村委會要“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，并接受其報(bào)酬補(bǔ)貼，實(shí)際的執(zhí)行很大程度上已變成鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府（在村里）開展工作的“代表處”或“派出機(jī)構(gòu)”。村委會這種“雙重身份”常有沖突。這些問題直接影響到村民福利、村公共事務(wù)的公平和效率以及政府對鄉(xiāng)村的行政目標(biāo)。它們必須得到及時、合宜的清晰界定。村委會制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的上述諸多問題，很大程度上都與村委會與村黨支部、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）黨委和政府的關(guān)系問題，即村委會如何合理定位的問題緊密關(guān)聯(lián)。由于村委會制度的主旨是村民自治，因此該問題必須在村民自治這個前提下來研究和討論。因此我們?nèi)杂斜匾紫让鞔_村民自治的必要性、合理性以及確切內(nèi)涵，雖然這并不是本文所要論述的主題。二、村民自治是必然而合宜的選擇雖然一些學(xué)者對村民自治的作用以及如何具體落實(shí)尚有一定爭議（沈延生，1998；黨國英，1999；王中人，2002），但村民自治這一大方向，以及村民自治在三農(nóng)問題中的重要作用和地位，卻是絕大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同的。并且村民自治已經(jīng)成為我國一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的制度選擇。我國實(shí)行“村民委員會”這一自治性制度，主要目的是為了在保證政府對農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進(jìn)村民福利和權(quán)益。這是我們分析和討論相關(guān)問題的基本前提。由于，鄉(xiāng)村一級的行政成本實(shí)際主要由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增進(jìn)農(nóng)民福利和權(quán)益，在很大程度上是一回事情。一個社會行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財(cái)政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比（即所謂“官民比例”）得到比較有效的反映。據(jù)工人日報(bào)1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時為1：7945，唐高宗時為1：3927，元成宗時為1：2613，清康熙時為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統(tǒng)計(jì)特征是“經(jīng)濟(jì)越是落后，財(cái)政供養(yǎng)人口越多”（當(dāng)然，我們或許可以把個現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強(qiáng)化”的結(jié)果）：在山西32個發(fā)不出基本工資的縣中，有8個縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個農(nóng)民供養(yǎng)1個干部。從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按：30計(jì)算，是日本的近倍，為美國的近倍（馬曉玲，2002）。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人（陳魯民，2001）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)吃財(cái)政飯的人員隊(duì)伍龐大，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。據(jù)新聞周刊從權(quán)威途徑獲悉1998年底湖南、浙江、安徽三個省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債情況是：湖南全省兩千多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面高達(dá)88.2%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額為85.4億元；浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債36.4億元，這個數(shù)字并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所欠下的債務(wù)；安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額為59.23億元。2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元（郭書田，魏加寧）。如果再考慮村級債務(wù)，數(shù)字恐怕要翻一番。“如不能通過正常渠道發(fā)債借貸，地方政府就只有非法創(chuàng)收或盤剝農(nóng)民了?！保ㄎ杭訉?，2004）。由此看來，我國行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農(nóng)村），當(dāng)成為未來政府機(jī)構(gòu)改革的重要制度取向。從政府角度而言，如果把村一級管理組織納入國家行政組織范圍，這意味著村一級公共管理人員將進(jìn)入“公務(wù)員”范疇，其費(fèi)用支出也自然應(yīng)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。雖然我國村一級公共管理人員報(bào)酬相對較低，但其人數(shù)巨多，這筆新增支出地方政府事實(shí)上無力承擔(dān)。因此，將村一級公共管理機(jī)構(gòu)作為“自治組織”，也實(shí)屬無奈之舉。村民自治是否提升政府對鄉(xiāng)村的行政效率，則是一個相對復(fù)雜的問題。這涉及到對行政目標(biāo)的界定，以及各種行政目標(biāo)的考量層面、考量角度和考量途徑的選擇問題。權(quán)重選擇更難有合理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，行政效率與行政成本事實(shí)上是不能分開考慮的，因?yàn)橹挥性谛姓杀疽欢ǖ那闆r下，談不同制度安排下不同的層面上的行政效率才有意義。所以，單方面針對不同的層面上的行政效率做實(shí)證研究是欠缺的。如果要加入行政成本一定這一約束，則考察樣本將急劇減少，甚至退化到案例稀少的比較制度分析。由于決定各個層面的行政目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)行政效率的因素是多方面的，因此針對數(shù)量稀罕的案例要得到比較可靠的實(shí)證結(jié)論非常困難。對此，一個直觀的認(rèn)識是，在任何社會中，在鄉(xiāng)村一級（尤其是村一級）行政末梢，都存在不可免疫的“山高皇帝遠(yuǎn)”效應(yīng)。如果最高行政當(dāng)局強(qiáng)行實(shí)施由最上層直達(dá)最末端（村民個體）的“外加式”行政管理模式，巨大的行政費(fèi)用將是幾乎所有的政府都無法承受的（這也已經(jīng)為我國過去和當(dāng)前的經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)）。另外一方面，巨大的信息量和工作量，以及不可避免的行政代理人偷懶行為也將使得這種“外加式”行政管理模式的實(shí)際行政效率往往比“自治管理”模式更低下。這也是為什么古今中外，對于鄉(xiāng)村管理幾乎一律實(shí)行“自治管理”模式的天然原因。這一事實(shí)，完全可以被視作為“自治管理模式具有更高行政效率”命題充分的實(shí)證支持。鄉(xiāng)村自治管理模式絕非我們今日之創(chuàng)舉。5在村民方面，按流行的分析范式，村民自治是否增進(jìn)村民的福利和權(quán)益，也是一個需要做縱向和橫向?qū)嵶C的重要問題。雖然不同程度地不完善的村民自治制度，在實(shí)施過程中存在這樣那樣的問題，從各種途徑的反映來看，村民自治對村民福利和權(quán)益的增進(jìn)無疑是積極的，或者說非消極的。這一命題的反向?qū)嵶C是：如果村民自治對村民福利和權(quán)益總體而言不是增進(jìn)而是使之惡化，古今中外，這項(xiàng)制度就不會得到“自治”的村民們的接受。“官不擾民，民自安；官不擾民，民自富。”，是對這一客觀事實(shí)的精練總結(jié)?？傊?，在我國的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進(jìn)村民福利和權(quán)益。在對“村民委員會”制度做正式分析前，做以上簡要澄清是必要的，雖然這并不是本文所要論述的主題，但它是我們分析和討論現(xiàn)行“村民委員會”制度在各個層面上是否合理、是否有效、是否完善的前提和基礎(chǔ)。我們必須始終清晰地認(rèn)識到，需要討論的不是要不要實(shí)行村民自治的問題（因?yàn)檫@已無需再討論），而是要討論如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實(shí)、有效的實(shí)施。三、村民自治的確切含義要落實(shí)村民自治，必先落實(shí)什么是“自治”?！白浴保@里自然是指特定區(qū)域“村”之特定群體村民們“自己”、“本身”?！爸巍敝饕腥齻€方面的內(nèi)容和含義：第一是治理、統(tǒng)治；第二是設(shè)置治所之意；第三指官署所在地（黃觀鴻，2003）。以上三方面內(nèi)容，在“自治”中實(shí)際都應(yīng)當(dāng)包括，但“自治”之“治”，主要還在第一項(xiàng)，即“治理”和“統(tǒng)治”。把它們綜合起來，作為一個行政概念和政治概念，“自治”的主要含義就是：（特定群體）自行管理或者處理（自身相關(guān)事務(wù)）。對“自治”做如此界定應(yīng)當(dāng)是合適的從國家民政部對“自治”一詞給出的如下解釋6可以得到一定程度的證明?！咀灾蔚暮x】從字義上理解，自治就是自己管理自己。它應(yīng)該是官治的反面，也就是說，自治就是自己處理自己的事務(wù)，而毋庸他人過問與管理。但在現(xiàn)實(shí)生活中，自治是有條件的，有限度的，就如同自由是有條件的、有限度的一樣。任何國家的自治都是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的自治。一般來說，自治組織的自治權(quán)，每個國家的憲法或法律都作了比較明確的規(guī)定和限制。自治的主要目的，在于由地方居民自己決定，以自己的意思，以自己的職權(quán)，利用自己的資源，建立