農(nóng)村研究論文-積極、有效地推進(jìn)農(nóng)民集中居住建設(shè)摘要：從中央提出到地方政府實(shí)施農(nóng)民集中居住已有兩年。其進(jìn)展如何，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民反響怎樣，存在著哪些問題與不足，這些均值得探討與研究。對(duì)南通57名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行了問卷調(diào)查。在聯(lián)系調(diào)查結(jié)果，綜合各方面的意見與建議的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃、政策、農(nóng)民等角度提出措施建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)民；集中居??；問卷調(diào)查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部引言中國(guó)村莊是農(nóng)民集聚定居的基本形態(tài)，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的聚集地，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體1。農(nóng)民目前的居住方式總體上分散有余、集中不足，無(wú)序狀態(tài)普遍存在。由于歷史、地理原因，農(nóng)民往往自選宅基地，造成村莊布局分散，土地粗放利用方式突出。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張，另一方面征地拆遷也使得農(nóng)民房子重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象明顯增加。由此引發(fā)的土地浪費(fèi)農(nóng)民不滿現(xiàn)象非常嚴(yán)重。黨中央、國(guó)務(wù)院提出要引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，把中心村建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是十分正確的。各地政府也紛紛采取不同措施，因地制宜推動(dòng)農(nóng)民集中居住建設(shè)。時(shí)至2008年，這項(xiàng)巨大的政府推進(jìn)工程實(shí)施效果如何，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民反響怎樣，存在著哪些問題。據(jù)此，2008年6月，筆者就農(nóng)民集中居住的相關(guān)問題，對(duì)南通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共57名進(jìn)行了問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷57份，收回有效問卷42份，有效率73.7%。農(nóng)民集中居住具體實(shí)施主體是基層政府。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的反應(yīng)，最能反映現(xiàn)實(shí)。一、農(nóng)民集中居住相關(guān)問題分析農(nóng)民集中居住涉及到國(guó)家、基層政府和農(nóng)民三方面的切身利益。因此本次問卷調(diào)查主要分成三大部分：現(xiàn)狀了解、意愿調(diào)查（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角度和農(nóng)民角度）和意見與建議。通過調(diào)查，找出存在的問題。（一）農(nóng)民集中居住的定位城鎮(zhèn)發(fā)展的“附屬工程”毋庸置疑，農(nóng)民集中居住是一種自上而下的工程。從南通各地的實(shí)行情況來(lái)看，由于行政力量的推動(dòng)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住均開始實(shí)行。從現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已規(guī)劃農(nóng)民集中居住點(diǎn)的個(gè)數(shù)共有834個(gè)，已啟動(dòng)農(nóng)民集中居住點(diǎn)共302個(gè)，比重為36.2%。從啟動(dòng)集居的原因來(lái)看，66.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為上級(jí)的要求是啟動(dòng)集中居住最主要的原因，但也有33.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為本地區(qū)的集中居住是源于自身發(fā)展的需要。但是無(wú)論是何原因，各地基層政府并沒有把集中居住作為單一工程，強(qiáng)制推行農(nóng)民集中居住，更多的是在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，安置拆遷農(nóng)戶。當(dāng)然，也有為改善自身生活居住條件，而啟動(dòng)農(nóng)民集中居住，這與各級(jí)政府的規(guī)定相關(guān)。如南通市港閘區(qū)規(guī)定今后農(nóng)村村民不再進(jìn)行新、翻、擴(kuò)、改建住房，應(yīng)逐步入住集中居住區(qū)。因此，農(nóng)民集中居住并非采用強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制推行的方式，而是與各地城鎮(zhèn)發(fā)展密切相連，作為城鎮(zhèn)建設(shè)的“附屬工程”。（二）農(nóng)民對(duì)集中居住的支持度從調(diào)查結(jié)果看，農(nóng)民支持集中居住的比例相當(dāng)?shù)停С直壤秊?0.2%。既然集中居住農(nóng)民并沒有經(jīng)濟(jì)損失，為何支持度較低？從調(diào)查來(lái)看，主要包括以下三點(diǎn)。1.生活習(xí)慣改變難本地農(nóng)戶住宅均是獨(dú)門獨(dú)院，位置緊靠承包地。同時(shí)，屋前屋后的自留地可以種植蔬菜，而集中居住點(diǎn)規(guī)劃位置并不都緊靠農(nóng)民承包地。對(duì)尚未失去承包地的農(nóng)戶而言，不便耕作。尤其對(duì)于一些失去承包地農(nóng)戶而言，集中居住后沒有自留地，生活不方便。同樣，農(nóng)民對(duì)多層、高層的房屋結(jié)構(gòu)也難以適應(yīng)。2.基礎(chǔ)配套設(shè)施不全由于政策規(guī)定，新建住房的農(nóng)戶，必須統(tǒng)一安排至政府規(guī)劃的集中居住點(diǎn)。往往這樣的集中居住點(diǎn)，規(guī)模沒有形成，共用配套設(shè)施不齊全，農(nóng)民不愿意搬遷。加上生活了幾輩的地點(diǎn)，鄰里關(guān)系、親屬關(guān)系等因素，使得農(nóng)民故土情結(jié)重，難以割舍原來(lái)的宅基地。3.房屋產(chǎn)權(quán)難以確定從調(diào)查來(lái)看，集中居住建房用地以租賃為主，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處向農(nóng)戶租用土地建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，缺乏合理的用地審批程序。即使在采用征地方式時(shí)，也是所謂的“下征上不征”：只按照國(guó)家征收集體土地的有關(guān)政策進(jìn)行補(bǔ)償安置，并不將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。而就算將土地按照規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)和集體土地征收手續(xù)，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用。因集中居住，將集體土地確權(quán)國(guó)有，不僅不合規(guī)定，而且難以給予農(nóng)民合理的土地產(chǎn)權(quán)。那么，農(nóng)民這樣的不滿情緒能否成為阻礙集中居住建設(shè)的重要因素，基層政府人員對(duì)集中居住又有怎樣的看法，調(diào)查問卷中也做了相關(guān)的設(shè)計(jì)。（三）基層干部集中居住意愿在回答“結(jié)合所在地域，您認(rèn)為現(xiàn)階段集中居住最重要的因素是什么？”僅有7位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇“農(nóng)民支持”作為重要因素。這一結(jié)果很值得思考，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為農(nóng)民對(duì)集中居住支持度很低，為什么“農(nóng)民支持”沒有成為影響集中居住的重要因素。對(duì)此，筆者認(rèn)為集中居住作為一個(gè)自上而下的行政工程，在推進(jìn)中，并沒有很好地從農(nóng)民角度進(jìn)行思考驗(yàn)證。并且，上級(jí)政府將集中居住作為一個(gè)任務(wù)安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須執(zhí)行，幾乎村村規(guī)劃集中居住點(diǎn)，上級(jí)還要進(jìn)行不定期的檢查、評(píng)比。那么，在必須執(zhí)行的情況下，什么才是影響集中居住最重要的因素？15位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為重要因素，比例為35.7%，其他為土地來(lái)源、資金和公用配套設(shè)施。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平意味著兩點(diǎn)。一是基層政府的財(cái)政力量。在集中居住過程中能夠補(bǔ)償農(nóng)民，獲取建房用地。能夠供給基礎(chǔ)、公用設(shè)施如水、電、垃圾處理等，吸引農(nóng)戶集中居住等。二是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，這將促使農(nóng)民逐步向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，減少對(duì)農(nóng)業(yè)、土地的依賴?；鶎痈刹繉?duì)本地區(qū)的集中居住持怎樣的態(tài)度？調(diào)查結(jié)果顯示：除兩位選擇不作答此題外，只有26.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為在現(xiàn)階段集中居住可行；61.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為不可行；7.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)所謂實(shí)行與否。總體來(lái)看，認(rèn)為不可行的比例還是相當(dāng)高的。同時(shí)，57.7%選擇“不具備實(shí)行條件”，這些實(shí)行條件具體是指土地的獲取、資金的來(lái)源等基礎(chǔ)條件。二、結(jié)論與建議從農(nóng)民角度看，生活習(xí)慣改變、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、房屋產(chǎn)權(quán)確定難等使得農(nóng)民普遍不支持集中居住；從基層政府看，規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)、政策配套的缺位、資金土地等實(shí)行條件不具備，使得基層政府難以有效推進(jìn)集中居住，這些均影響到現(xiàn)階段集中居住的進(jìn)程。因此，合理有效的解決上述問題，是十分必須地。結(jié)合調(diào)查結(jié)果，筆者認(rèn)為應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。（一）切合發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃與設(shè)計(jì)在切合發(fā)展的過程中，就必須對(duì)集中居住制定合理、科學(xué)的規(guī)劃，充分考慮區(qū)域性、合理性、可行性，依托現(xiàn)有的村莊和居區(qū)擴(kuò)展，減少新集中居住點(diǎn)，這樣一方面可以充分利用原有的基礎(chǔ)設(shè)施，減少這方面的投入。另一方面，可以不占或者少占耕地和良田，節(jié)約耕地資源。同時(shí)，要考慮到農(nóng)民的耕作習(xí)慣，便于農(nóng)民的生產(chǎn)。除集中居住規(guī)劃外，集中居住住房的設(shè)計(jì)也是關(guān)鍵的因素。做好集中居住建筑設(shè)計(jì)最重要的一點(diǎn)，就是要廣泛聽取農(nóng)民群眾的意見，滿足農(nóng)民生活的要求和習(xí)慣。在這個(gè)基礎(chǔ)上，結(jié)合地方文化和歷史文脈，形成多種競(jìng)選方案，讓農(nóng)民參與方案的擇選。（二）政策配套，統(tǒng)籌集中居住缺乏明確的政策也是目前集中居住遇到的顯著問題，這使得基層政府難以展開集中居住工作。當(dāng)然，由于集中居住自上而下的推行，已有的政策的制定難免與事實(shí)情況不符，在沒有確實(shí)的集中居住問題調(diào)查的反饋，也難以形成務(wù)實(shí)的配套政策。筆者在綜合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見，認(rèn)為應(yīng)設(shè)立一個(gè)綜合性協(xié)調(diào)部門，協(xié)調(diào)相關(guān)部委協(xié)辦。同時(shí)，落實(shí)好配套政策措施。當(dāng)然，這些政策必須從實(shí)情出發(fā)，做到有的放矢。如在某些地方可以將建房與房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)合進(jìn)行，把房地產(chǎn)開發(fā)的利潤(rùn)部分用于集中區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)，這樣能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而這些應(yīng)該有明確政策規(guī)定。目前在南通某縣市有集中居住辦公室，協(xié)調(diào)各個(gè)部門的工作。但集中居住真正的推進(jìn)主體仍是基層政府。當(dāng)然，基層政府對(duì)當(dāng)?shù)匕傩?、?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的熟悉會(huì)有利于集中居住建設(shè)。但如果沒有上級(jí)的政策配套，工作將會(huì)難以展開。（三）農(nóng)民意愿積極引導(dǎo)首先，針對(duì)農(nóng)民普遍對(duì)集中居住認(rèn)識(shí)還不到位，觀念還待改變，各地應(yīng)該加大對(duì)集中居住建設(shè)的宣傳，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。站在農(nóng)民切身立場(chǎng)，造福后代，營(yíng)造和諧發(fā)展的局面。其次，要制定一系列切實(shí)可行的可操作方案。符合農(nóng)村百姓實(shí)際需要，方便、實(shí)惠農(nóng)民是，多聽取基層建議。綜合土管、規(guī)劃各部門制定出切實(shí)可行的方案。這些方案體現(xiàn)在對(duì)集中居住建房用地的獲取、集中居住資金的籌集、規(guī)劃的制定等多方面。讓群眾對(duì)集中居住建設(shè)放心。最后，要對(duì)失地農(nóng)戶建立合理的補(bǔ)償方式，兌現(xiàn)已承諾的啟動(dòng)區(qū)占用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用。（四）建房用地獲取方式區(qū)位導(dǎo)向1.近城區(qū)域。因此在推進(jìn)集中居住建設(shè)過程中，可以大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，突破宅基地農(nóng)村集體所有限制，取得集中居住建房用地?？梢栽讷@取集中居住建房用地過程中，需要采用征地的方式（改變土地所有權(quán)性質(zhì)）獲得土地，將村民集中到規(guī)劃好的集中居住點(diǎn)，改善村民生活條件，減少糾紛，實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民的共贏。2.遠(yuǎn)郊區(qū)域。最現(xiàn)實(shí)的做法是在國(guó)家實(shí)行征地拆遷的基礎(chǔ)上，集中居住安置農(nóng)民，代替重新分配農(nóng)民宅基地。同時(shí)，在相對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)，老宅基地只有復(fù)墾成農(nóng)業(yè)用地，不可能像近郊區(qū)域開發(fā)成商業(yè)用地。因此通過復(fù)墾獲取建房用地成為最可行的做法。這樣做不僅改造了土地啟動(dòng)指標(biāo)，還盤活土地資產(chǎn)，減少獲取集中居住建房用地占用農(nóng)地量，節(jié)約土地資源。（五）資金來(lái)源渠道市場(chǎng)基礎(chǔ)農(nóng)民集中居住建設(shè)需要地方政府資金的投入，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，地方政府財(cái)政的實(shí)力有限，不可能都由政府財(cái)政承擔(dān)。在目前財(cái)力緊張局面難有大的改觀的情況下，應(yīng)該適當(dāng)引入民間資本和私營(yíng)主體，利用市