民主制度論文-政府的規(guī)模與范圍(中）4.公務(wù)指標(biāo)政府規(guī)模的第四項(xiàng)指標(biāo)是公務(wù)指標(biāo)。這一指標(biāo)很難數(shù)量化，但是在特定的場(chǎng)合，也可以用數(shù)量來(lái)表示。如警察的逮捕量、出擊的次數(shù)、企業(yè)許可證的審批量、護(hù)照的批發(fā)量等。政府公務(wù)越多，意味著政府規(guī)模越大，而政府公務(wù)越小，則意味著政府規(guī)模越小。美國(guó)放松管制的改革，實(shí)際上就是減少公務(wù)的改革。在這一方面，學(xué)術(shù)界一般以政府的范圍(Scope)來(lái)加以描述。我們將在下文詳細(xì)探討政府的范圍。二、規(guī)范指標(biāo)政府的統(tǒng)計(jì)規(guī)模說(shuō)明了政府有多大，但是沒有說(shuō)明政府應(yīng)該有多大。那么政府到底應(yīng)該有多大呢？到目前為止，還沒有人能夠說(shuō)，某個(gè)國(guó)家的政府規(guī)模應(yīng)該多大比較合適。但我們至少可以從理論上分析它們。首先，我們至少可以找到政府規(guī)模的理論空間。比如從人員規(guī)模來(lái)看，政府工作人員規(guī)模有一個(gè)很大的空間，它最高上限是全體可工作的人口，最下限是1個(gè)人。顯然這兩個(gè)極限是不可能的，但政府工作人員的規(guī)?？隙ㄔ谶@個(gè)空間的某一點(diǎn)。從政府機(jī)構(gòu)規(guī)模來(lái)看，它的最高上限是一個(gè)政府工作人員一個(gè)機(jī)構(gòu)，而下限則是一個(gè)機(jī)構(gòu)。從財(cái)政支出角度來(lái)看，政府規(guī)模的上限是把所有的國(guó)民收入都用于政府收入，整個(gè)社會(huì)的支出都為政府所支出，它的下限則是維持1個(gè)工作人員、1個(gè)政府機(jī)構(gòu)所需要的支出。從公務(wù)角度去看，政府可以囊括所有人的事務(wù)，政府包辦一切，從生到死，從靈魂到身體，都管。這是政府規(guī)模的上限，而政府規(guī)模的下限則是管極少的事情，或者干脆就是無(wú)為而治。以此我們可以看出，政府規(guī)模的理論空間是非常大的。這一分析并不能確定政府規(guī)模的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)這也表明，從這些概念本身去尋找規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，是不可能的，我們必須超越這些概念，從其他角度來(lái)分析這一標(biāo)準(zhǔn)。因此，第二項(xiàng)確定政府規(guī)模規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的辦法是對(duì)不同的變量進(jìn)行相關(guān)分析。第一步，我們可以考察實(shí)際存在的政府規(guī)模。這時(shí)我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，不同的國(guó)家有不同的政府規(guī)模，同一國(guó)家在不同時(shí)期具有不同的政府規(guī)模。第二步，我們還可以去看一看各個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這時(shí)我們發(fā)現(xiàn)不同的國(guó)家其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不同的，其發(fā)展速度也有差異，同一國(guó)家在不同時(shí)期也處于不同的經(jīng)濟(jì)水平。然后把這些變量加以交叉分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的相關(guān)關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也有一定的相關(guān)關(guān)系。通過(guò)事實(shí)考察，并且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值相聯(lián)系，有些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)生活不相協(xié)調(diào)的過(guò)多的行政管制和與之相應(yīng)的過(guò)大的政府規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是極為不利的。其原因一是與私人部門相比，政府的經(jīng)營(yíng)效率較低，浪費(fèi)也較嚴(yán)重；二是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，過(guò)多的政府管制會(huì)加重運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)和成本；三是許多政府的財(cái)政、金融政策扭曲了經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致了生產(chǎn)率的下降?，F(xiàn)在，東西方的一致意見是，政府規(guī)模過(guò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，經(jīng)濟(jì)組織就會(huì)缺乏活力，整個(gè)經(jīng)濟(jì)就會(huì)喪失活力。因此，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，還是轉(zhuǎn)軌國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都在進(jìn)行削減政府規(guī)模的改革。它們精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減人員，縮減財(cái)政支出，把許多公務(wù)留給私營(yíng)部門去運(yùn)作。不過(guò)，也有一些學(xué)者持不同的觀點(diǎn)。如羅賓斯認(rèn)為，在發(fā)展中國(guó)家里，較大規(guī)模的政府可以通過(guò)擺脫對(duì)別國(guó)的依賴來(lái)促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。許多學(xué)者則持折衷的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府活動(dòng)僅限于私人部門無(wú)法做到的范圍之內(nèi)。某些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，并不是說(shuō)政府規(guī)模越小越好。適當(dāng)規(guī)模的政府在多數(shù)發(fā)展中國(guó)家里仍然起著不可替代的積極作用，如克拉維斯薩莫斯和赫斯頓等人在1984年對(duì)115個(gè)國(guó)家進(jìn)行了大量的計(jì)量樣本統(tǒng)計(jì)調(diào)查，對(duì)大量跨部門(cross-sections)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了二十年的定量分析，得出的基本結(jié)論是：一是政府規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響方向是正的；二是政府規(guī)模對(duì)其他經(jīng)濟(jì)部門的（邊際）外在影響也是正值的；三是與其他部門相比，政府部門的要素生產(chǎn)力(factorproductivity)更高一些；四是與60年代相比，70年代政府規(guī)模的邊際外在經(jīng)濟(jì)更加突出，而相應(yīng)的要素生產(chǎn)力則有所下降；五是這些特征在收入較低的國(guó)家中表現(xiàn)得更為突出。當(dāng)然，目前有關(guān)政府規(guī)模的研究還是不夠的，許多結(jié)論還為時(shí)過(guò)早。至少?gòu)膶?shí)證角度去看是如此。比如發(fā)達(dá)國(guó)家的政府規(guī)模都比較大，發(fā)展中國(guó)家的政府規(guī)模是否也需要擴(kuò)大呢？或者說(shuō)目前發(fā)達(dá)國(guó)家都在通過(guò)私有化、縮減社會(huì)福利項(xiàng)目等改革努力縮小政府規(guī)模，發(fā)展中國(guó)家就應(yīng)該預(yù)留余地，繼續(xù)保持目前的政府規(guī)模呢？這些結(jié)論都很難令人信服。因?yàn)槭聦?shí)并不意味著價(jià)值。這說(shuō)明，實(shí)證分析依然需要規(guī)范分析加以補(bǔ)充。在我們看來(lái)，經(jīng)濟(jì)分析就是一個(gè)比較好的規(guī)范分析。在此有必要說(shuō)明，除了經(jīng)濟(jì)分析之外，還有政治分析等規(guī)范分析的方法。并且在聯(lián)系實(shí)踐時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)分析之外，應(yīng)該還有政治分析的視角。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，國(guó)防和治安可以由私人干，也可以由國(guó)家來(lái)干。清朝末年就運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的思維，在國(guó)家無(wú)法提供有效的軍事統(tǒng)治力量的情況下動(dòng)用曾國(guó)藩、李鴻章來(lái)建立湘軍和淮軍，利用袁世凱建立新軍，但結(jié)果是培養(yǎng)了軍閥。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，應(yīng)該如此，但從政治角度來(lái)看，應(yīng)該由國(guó)家壟斷國(guó)防力量。這可能就是政治考慮和經(jīng)濟(jì)考慮的不同之處。下面主要從經(jīng)濟(jì)角度考慮政府規(guī)模和范圍問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上再考慮政治的因素。比如從政府工作人員角度來(lái)看政府規(guī)模，首先我們要考慮錄用人員的成本收益比較。這時(shí)我們就應(yīng)該看公共部門雇用人員的邊際成本是否等于其邊際收益，假定超過(guò)其邊際收益，說(shuō)明人員規(guī)模過(guò)分，如果小于邊際收益，說(shuō)明依然可以考慮再雇用人。如果邊際成本等于邊際收益，那么就不應(yīng)該再雇用人了。其次，我們還要考慮到政府工作人員的雇用是有機(jī)會(huì)成本的，在公共部門雇用，就不能在私營(yíng)部門雇用。這時(shí)就需要使公共部門和私營(yíng)部門的收益率相等，從而達(dá)到均衡。如果市場(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的，那么通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，就可以實(shí)現(xiàn)這一均衡，最后也可以確定最合理的政府規(guī)模。從政策意義上來(lái)看，建設(shè)充分競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)公共部門和私人部門之間的人員流動(dòng)，是確定合理政府規(guī)模的最佳選擇。其次，就政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量來(lái)說(shuō)，應(yīng)該考慮一體化與專業(yè)化的成本收益比較。也就是說(shuō)，如果一體化的組織成本高于多個(gè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本，那么多個(gè)機(jī)構(gòu)就比一體化的組織好，機(jī)構(gòu)數(shù)量可以增加。如果一體化的組織成本低于多個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本，那么就應(yīng)該精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量，把若干個(gè)機(jī)構(gòu)合并起來(lái)。至于到底多少個(gè)機(jī)構(gòu)比較好，這可以通過(guò)多次試錯(cuò)的辦法來(lái)達(dá)到。當(dāng)然，某些技術(shù)因素如組織技巧和協(xié)調(diào)技術(shù)也能夠決定政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，但這些因素是可以通過(guò)一體化與專業(yè)化之間的替代得以平衡。許多國(guó)家機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，并且能夠運(yùn)轉(zhuǎn)得較為令人滿意，這說(shuō)明這些國(guó)家的組織水平高于協(xié)調(diào)水平。90年代以來(lái)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家如新西蘭、英國(guó)、丹麥和荷蘭不再?gòu)?qiáng)調(diào)職責(zé)分明，不再指責(zé)機(jī)構(gòu)林立，而是開始建立大量的執(zhí)行局。其原因是它們引入了市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)大量執(zhí)行局之間的半市場(chǎng)性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，提高了這些國(guó)家政府的協(xié)調(diào)能力。第三，就政府的財(cái)政支出來(lái)說(shuō)，首先要考慮政府財(cái)政支出的收益成本比較，其次要考慮政府財(cái)政支出所引起的收益的機(jī)會(huì)成本，即假定該筆支出由私人支出，則其收益有多大。其結(jié)果是顯然的，假定政府財(cái)政支出的邊際收益大于邊際成本，政府財(cái)政可以進(jìn)一步擴(kuò)大，而其邊際收益小于邊際成本時(shí)，政府財(cái)政則應(yīng)該緊縮，而當(dāng)兩者相等時(shí)，政府財(cái)政規(guī)模就達(dá)到了最佳的水平。如果與私人部門相比較，如果計(jì)算征稅成本以及財(cái)政支出的行政成本，如果財(cái)政支出的機(jī)會(huì)成本很高，高出其收益，那么政府就應(yīng)該緊縮財(cái)政，而當(dāng)財(cái)政支出的機(jī)會(huì)成本很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其額外的收益，那么政府財(cái)政就可以擴(kuò)張。當(dāng)兩個(gè)方面都均衡時(shí)，那么政府的財(cái)政規(guī)模就達(dá)到了最佳的水平。第四，就政府的公務(wù)數(shù)量來(lái)說(shuō)，就需要考慮公共事務(wù)的范圍，以及政府的能力。如果政府的能力很大，那么政府不妨多干一些。但是如果政府的能力很小，連最起碼的公共事務(wù)都干不好，那么政府就不妨少干一些，并讓私人的力量多參與一些。用經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，如果一項(xiàng)事務(wù)，由私人干比政府干好，那么就應(yīng)該由私人干。如果由政府干比私人干好，那么就可以由政府干。也就是說(shuō)，如果政府干某一事情的成本收益比好于私人，那么就可以由政府干，反之則由私人干。如果政府與私人干得一樣好，為了鼓勵(lì)私人的積極性，并避免官僚主義的危害，也應(yīng)該由私人干。在此，市場(chǎng)是弱者，因此應(yīng)該優(yōu)先考慮市場(chǎng)，建設(shè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府。經(jīng)濟(jì)分析表明，政府規(guī)模有一個(gè)適當(dāng)?shù)亩?，過(guò)大、過(guò)小都是不經(jīng)濟(jì)的。關(guān)鍵在于計(jì)算政府規(guī)模的邊際收益是否與其邊際成本等價(jià)。而這時(shí)，政府的能力也得到了充分的利用。在經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，我們就可以得出以下結(jié)論：一是政府的規(guī)模與政府的能力呈正相關(guān)關(guān)系。政府的能力越大，其邊際成本就較低，而邊際收益就越大，其均衡點(diǎn)就比較高，這時(shí)政府的規(guī)模也就可以相應(yīng)地較大。政府的能力越小，其邊際成本就較高，邊際收益也就越小，其均衡點(diǎn)就比較低，因此政府的規(guī)模也就相應(yīng)地較小。因此，政府規(guī)模首先取決于政府能力約束條件下的均衡。二是政府的規(guī)模與市場(chǎng)的能力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。一個(gè)國(guó)家市場(chǎng)能力越大，政府的作為就越小，而一個(gè)國(guó)家市場(chǎng)能力越小，則政府的相對(duì)能力就較大。因此，政府的規(guī)模還取決于一個(gè)國(guó)家市場(chǎng)能力的大小。市場(chǎng)能力越大，政府的規(guī)模越小，而市場(chǎng)能力越小，則一個(gè)國(guó)家政府的規(guī)模也就相應(yīng)地比較大。因此，政府規(guī)模還取決于市場(chǎng)能力約束條件下的均衡。三是政府規(guī)模是有限的，但有限的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是比較靈活的，各國(guó)應(yīng)該根據(jù)政府的能力，如取得更大收益或者節(jié)約更多的支出的能力，來(lái)調(diào)節(jié)政府的規(guī)模；同時(shí)也應(yīng)該考慮市場(chǎng)能力的大小。政府規(guī)模在經(jīng)濟(jì)上沒有絕對(duì)的度，只有相對(duì)于政府能力和市場(chǎng)能力的度。政府規(guī)模歸根到底取決于政府與市場(chǎng)的總體均衡。四是政府規(guī)模要有一個(gè)動(dòng)態(tài)的視角，我們需要利用政府來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)的力量，如為市場(chǎng)提供有效的產(chǎn)權(quán)條件，提供宏觀穩(wěn)定條件，法律條件等，同時(shí)也需要加強(qiáng)政府本身的力量，如加強(qiáng)政府的組織建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)性等來(lái)強(qiáng)化政府本身的活力，最后還需要利用市場(chǎng)來(lái)強(qiáng)化政府的能力，如在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把市場(chǎng)的范圍擴(kuò)展到公共領(lǐng)域等。政府與市場(chǎng)互強(qiáng)，在這一進(jìn)程中政府規(guī)模不斷地處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的進(jìn)程中，不斷地趨向動(dòng)態(tài)的均衡，就是確立適當(dāng)政府規(guī)模的動(dòng)態(tài)之路。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)分析只是給政府的規(guī)模提供了一個(gè)進(jìn)一步思考的思路，并沒有給出一個(gè)確定的答案。而且循著這一思路去思考，還需要做很多技術(shù)性的工作。此外，政府規(guī)模的確定實(shí)際上并不是一個(gè)學(xué)術(shù)分析的領(lǐng)域，而是一個(gè)公共選擇的領(lǐng)域，它本身就是由政治力量博弈決定的結(jié)果。但這并不意味著思想是沒有用的。人畢竟是理性的動(dòng)物，一旦人們對(duì)于某一問(wèn)題有了更多的理解之后，人們自然而然地會(huì)受思想的影響來(lái)調(diào)整自己的行為。學(xué)者的思考可能未必馬上起作用，但一定能夠影響事物的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)分析在很大程度上能夠影響政治選擇的進(jìn)程。在有關(guān)政府規(guī)模問(wèn)題上，世界銀行的報(bào)告可能是對(duì)的，它說(shuō)：“各類國(guó)家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小，這歸根到底依然是一個(gè)社會(huì)選擇的問(wèn)題。有關(guān)政府開支水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的一般性實(shí)證研究未能得出有說(shuō)服力的結(jié)論。但在轉(zhuǎn)軌國(guó)家中，有充足的理由認(rèn)為，大政府無(wú)益于經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)：尤其是高水平的政府開支，效率總是相當(dāng)?shù)偷?，因此與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也就較??；此外，為政府支出提供資金的成本更大，誘發(fā)通貨膨脹的危險(xiǎn)性也更大?！睂?duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，尤其是對(duì)正在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府的規(guī)范規(guī)模最終取決于三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，三是政府本身的能力。也就是說(shuō)，我們先要確定市場(chǎng)能夠干什么，市場(chǎng)需要政府干什么，然后確定政府該干什么，確定政府規(guī)模的語(yǔ)法結(jié)構(gòu)，然后才能確立政府的規(guī)模。而對(duì)于作為轉(zhuǎn)軌國(guó)家的中國(guó)來(lái)說(shuō)，最主要的矛盾就是建設(shè)市場(chǎng)的需求很大，而政府本身適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力卻很小。前者決定政府規(guī)模較大，但后者又需要政府縮小自身的規(guī)模。就如前面所分析的，政府規(guī)模畢竟取決于政府與市場(chǎng)的均衡。第三節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)與功能市場(chǎng)制度的能力在于，它既不依靠人的善心，也不必依靠惡欲，而依靠每一個(gè)人的自我關(guān)懷之心和對(duì)他人的同情心，依靠每一個(gè)人的互利行為，依靠每一個(gè)人的創(chuàng)造力，來(lái)實(shí)現(xiàn)有限資源的最優(yōu)配置。它游刃于善惡之間，以特有的機(jī)制化私為公，通過(guò)每一個(gè)人的自我關(guān)懷來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益。一、善惡之間人類行為的基本特征是理性的思考、理性的計(jì)劃，一切都是以理性為指導(dǎo)的。通過(guò)理性的手段來(lái)達(dá)到人人富裕的社會(huì)，這是唯理主義者構(gòu)建的烏托邦的理想。這種烏托邦認(rèn)為，人們只要按理性行事，摒棄私念，為了共同的富裕而奮斗，朝一個(gè)方向使勁，人類就能夠?qū)崿F(xiàn)共同富裕。善，是人類社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。但是，歷史發(fā)展的進(jìn)程卻否定了這一觀念。歷史學(xué)家不無(wú)痛心地?cái)喽?，惡是人類社?huì)發(fā)展的動(dòng)力，正是人類的貪欲，導(dǎo)致了人類的進(jìn)步，正是人類的懶惰導(dǎo)致了種種發(fā)明，