行業(yè)經(jīng)濟論文-電力業(yè)改革的目標(biāo)及其制度設(shè)計一、引子在20世紀(jì)的80和90年代，許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家掀起了一場電力體制改革的浪潮。改革的目的主要是提高發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟效益。采用的手段主要是打破國家壟斷及對發(fā)電、輸電、配電和售電的垂直一體化體制進(jìn)行分割以便引入競爭機制。就實現(xiàn)改革的目標(biāo)來說，英國和澳大利亞是相對成功的。相反，烏克蘭和墨西哥就不那么成功。美國的加利福尼亞州則遇到過挫折。國外電力體制改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)使我們對我國的電力體制改革有一個更清楚的認(rèn)識。從交易成本經(jīng)濟學(xué)的角度看，對我國電力體制垂直一體化進(jìn)行分割以便在發(fā)電及售電側(cè)引入競爭是有代價的。我國法律體制的不完善又給電力行業(yè)市場化的改革增加了難度。本文第二節(jié)闡述市場經(jīng)濟國家對電力行業(yè)進(jìn)行管制的原因及分析垂直分割和引入競爭的利弊。第三節(jié)討論改革低效管制體制可采用的措施。第四節(jié)討論改革低效管制體制時必須注意的問題。無可置疑，我國電力體制的重大改革雖然能改善電力企業(yè)的效益并給消費者帶來福利，但是也必然要面對因垂直分割而增加的交易費用及由于引入競爭機制而要求增強管制治理及爭議處理的法治問題。二、市場經(jīng)濟國家對電力行業(yè)管制的原因在資本主義的民主社會里，市場是相對如意的一種社會秩序。當(dāng)市場運行良好時，經(jīng)濟和政治價值得到了體現(xiàn)。1從經(jīng)濟方面看，當(dāng)市場運作良好時，經(jīng)濟效益、財富生產(chǎn)和技術(shù)革新都得到了促進(jìn)。從政治角度看，良好的市場運作由于實現(xiàn)了個人選擇的最大化而使個人自治得以實現(xiàn)。但是，市場會失靈。當(dāng)市場失靈時，社會的經(jīng)濟和政治價值就難以很好的實現(xiàn)。這時，政府就會對市場進(jìn)行干預(yù)以便市場更好地運作。電力行業(yè)在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)而受到管制。在單一產(chǎn)品和多種產(chǎn)品市場上，都有可能出現(xiàn)自然壟斷。在單一產(chǎn)品市場上，規(guī)模經(jīng)濟是自然壟斷的充分但不是必要條件。2只要有成本的弱增性(subadditivity)，就會有自然壟斷。3成本的弱增性是指和幾個企業(yè)合在一起相比，一個單一企業(yè)能以更低的總成本生產(chǎn)某一需求的產(chǎn)品量。當(dāng)一個單一產(chǎn)品企業(yè)的平均成本呈現(xiàn)下降趨勢時，該企業(yè)是強的自然壟斷者。在邊際成本小于平均成本時，強的自然壟斷者不能使價格等于邊際成本。在這種情況下，就有必要使強的自然壟斷者至少回收產(chǎn)品的平均成本?？墒沁@樣的價格由于向消費者發(fā)出了不當(dāng)?shù)男盘柖茐牧速Y源的優(yōu)化。4為了解決這一問題，鮑莫爾和布朗福特分析了拉姆齊規(guī)則(Ramsayrule)的配置效益影響。5拉姆齊規(guī)則是一種次佳選擇。該規(guī)則要求在總收入等于總成本的制約下實現(xiàn)福利的最大化。而最有可能實現(xiàn)效益最大化的措施是對需求彈性較小的消費者在邊際成本上附加相對高的收費，但對需求彈性較大的消費者在邊際成本上附加相對低的收費。當(dāng)不同企業(yè)由于采用不同的技術(shù)提供不完善的替代服務(wù)或產(chǎn)品時，這樣的競爭稱為不同樣式相互之間的競爭(intermodalcompetition)。在電力業(yè)中，采用不同能源發(fā)電的競爭及提供不同的電力產(chǎn)品可近似地被認(rèn)為是不同樣式相互之間的競爭。在分析不同樣式相互之間競爭的價格效益時，布拉地甘指出受管制企業(yè)的不同消費者的需求彈性將因不同樣式企業(yè)的競爭而受到影響。6這時如果要使拉姆齊價格有效，提供替代產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)也必須遵守拉姆齊規(guī)則。不然的話，當(dāng)不同樣式的企業(yè)因競爭而被迫采用邊際成本價后，受管制企業(yè)繼續(xù)維護(hù)拉姆齊價格將變得無意義。布拉地甘規(guī)則要求在存在不同樣式的相互競爭時，管制者必須對所有競爭的企業(yè)進(jìn)行規(guī)范。從這一結(jié)論可得出下面的推論。當(dāng)存在自然壟斷時，在發(fā)電側(cè)引入競爭雖然能部分解決企業(yè)的“X低效益”問題，7但也是有代價的。當(dāng)一個企業(yè)呈現(xiàn)平均成本遞增而成本又具有弱增性的特點時，該企業(yè)為弱自然壟斷者。弱的自然壟斷者可能無能力阻止其他企業(yè)進(jìn)入市場并搶走部分生意。然而，當(dāng)成本具有弱增性時，從社會角度考慮單一企業(yè)生產(chǎn)某種數(shù)量的產(chǎn)品比多個企業(yè)生產(chǎn)同一數(shù)量的產(chǎn)品更經(jīng)濟。顯然，效益原則要求政府對其他企業(yè)進(jìn)入這一市場進(jìn)行管制。但是由于被管制的企業(yè)為自然壟斷企業(yè)，政府也必須對價格進(jìn)行管制。就單一產(chǎn)品企業(yè)而言，如果生產(chǎn)成本的增長等于或大于產(chǎn)量的增長時，企業(yè)就不再具備規(guī)模經(jīng)濟。從美國的經(jīng)驗調(diào)查角度看，除了一些特大的發(fā)電企業(yè)外，規(guī)模經(jīng)濟并沒有消失?？死锼跪v林和格林納的調(diào)查顯示當(dāng)企業(yè)的發(fā)電量在4千兆瓦以下時，企業(yè)仍然具有規(guī)模經(jīng)濟。8他們對企業(yè)規(guī)模的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)大約55%的企業(yè)的發(fā)電不足2千兆瓦。雖然我國還沒有建立企業(yè)的發(fā)電量和規(guī)模經(jīng)濟之間相互關(guān)系的研究，但是根據(jù)胡鞍鋼引用的數(shù)據(jù)，我國裝機容量不足5萬千瓦的機組有3369臺，裝機總?cè)萘繛?454萬千瓦，平均每臺機組只有1.29萬千瓦。9無庸置疑，這樣的小機組是不能充分利用規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢的。放松進(jìn)入管制并不能增加有效競爭。電力生產(chǎn)系統(tǒng)應(yīng)該被認(rèn)為是一個多產(chǎn)品企業(yè)的市場。10電力需求隨時間變化很大，電壓需求有所不同，輸電和配電方式差別很大，發(fā)電成本也因使用不同的能源而產(chǎn)生變化。在一個多產(chǎn)品的行業(yè)里，規(guī)模經(jīng)濟既不是自然壟斷的必要條件，也不是自然壟斷的充分條件。11盡管一個企業(yè)任何單一產(chǎn)品成本呈上升趨勢，但只要該企業(yè)在協(xié)調(diào)生產(chǎn)所有的產(chǎn)品或服務(wù)時總成本呈現(xiàn)下降趨勢，該企業(yè)就是一個自然壟斷者。12多產(chǎn)品企業(yè)的自然壟斷來自于范圍經(jīng)濟或聯(lián)合生產(chǎn)。當(dāng)一個企業(yè)生產(chǎn)的特定數(shù)量的各種產(chǎn)品的成本低于多個企業(yè)生產(chǎn)相同數(shù)量的這些產(chǎn)品的成本時便存在范圍經(jīng)濟。芬特通過分別調(diào)查美國電力業(yè)的批發(fā)、工業(yè)、商業(yè)和居民服務(wù)的多產(chǎn)品成本函數(shù)后發(fā)現(xiàn)，就是最大的垂直一體化電力企業(yè)也具有自然壟斷特性。13聯(lián)合生產(chǎn)也能使一個多產(chǎn)品企業(yè)成為自然壟斷者。生產(chǎn)的聯(lián)合性是區(qū)分單一產(chǎn)品企業(yè)自然壟斷和多種產(chǎn)品企業(yè)自然壟斷的主要點。聯(lián)合生產(chǎn)的經(jīng)濟性主要來自于協(xié)調(diào)和投入的不可分割性。在電力行業(yè)中，電是不可儲存的?？煽啃缘囊笥直仨毷闺娏π枨蠛桶l(fā)電供給保持平衡。發(fā)電廠、輸電網(wǎng)和配電設(shè)施的建設(shè)也需要協(xié)調(diào)。從交易成本經(jīng)濟學(xué)看，14同一企業(yè)垂直一體化的協(xié)調(diào)能避免發(fā)電企業(yè)，輸電企業(yè)和配電企業(yè)在提供不同電力服務(wù)時的機會主義行為。交易成本經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為人的理性或推斷能力是受限制的，企業(yè)的資產(chǎn)有時是企業(yè)特定的，以及人們會有機會主義行為。15將來信息的不完善使得人們對將來的行為難以作出正確的判斷。在對垂直一體化進(jìn)行分割的情況下，判斷力的限制增加了合同的成本及不定性。資產(chǎn)的企業(yè)特定性又使企業(yè)難以自如地在競爭激烈的市場進(jìn)入和退出。資產(chǎn)的企業(yè)特定性在電力行業(yè)中十分突出。水能發(fā)電機常常跟某個特定水庫的水容量和落差具有緊密的關(guān)系。特定地域水電廠的關(guān)閉并不能使這些資產(chǎn)有效地在其他地方得以利用。太陽能和風(fēng)力發(fā)電設(shè)備也是如此。機會主義行為是指在信息不對稱的情況下人們不完全如實地披露所有的信息及從事其他損人利己的行為。當(dāng)人們警愓并試度避免對方的機會主義行為時，制訂合同的代價，敲詐及反敲詐的代價和事后爭議解決的代價都會提高。資產(chǎn)的企業(yè)特定性及人們推斷力的制約都會加劇機會主義行為。而這樣的機會主義行為在電力企業(yè)垂直一體化的體制下就不會出現(xiàn)。另外，集體成員人數(shù)的增大也會增大交易成本。人數(shù)的增大不僅會提高合同的數(shù)目而且也更有可能產(chǎn)生機會主義行為。在電力行業(yè)中，發(fā)電商對非經(jīng)常性的電力購買者在遭遇突發(fā)事件時的高價售電就是典型的例子。還有，在需求很大而很大一部份的需求是由即時市場供給的，幾乎所有的發(fā)電商都可能漫天要價。16加利福尼亞州的電力危機的一個主要原因是由于在需求很大的現(xiàn)貨市場敲詐的機會主義行為所造成。17同一企業(yè)的垂直一體化的協(xié)調(diào)則能避免發(fā)電企業(yè)，輸電企業(yè)和配售電企業(yè)在提供不同電力產(chǎn)品和服務(wù)時的機會主義行為。垂直一體化的聯(lián)合生產(chǎn)也能使發(fā)電廠、輸電網(wǎng)和配電設(shè)施的建設(shè)更容易協(xié)調(diào)。再有，輸電企業(yè)的高價政策同發(fā)電側(cè)的過渡競爭會大大影響電源建設(shè)，從而造成電力供應(yīng)不足。發(fā)電側(cè)的過渡競爭也不見得有利于可持續(xù)能源的利用。我國水電廠上網(wǎng)銷售的困難(如二灘)就說明了這一點。聯(lián)合生產(chǎn)的經(jīng)濟性還表現(xiàn)在利益的內(nèi)部化。在垂直一體化的電力企業(yè)里，企業(yè)由于承擔(dān)了自己行為的后果而使利益的內(nèi)部化得以實現(xiàn)。但是，當(dāng)發(fā)電、輸電和配電由不同企業(yè)負(fù)責(zé)時，擁有系統(tǒng)部件的企業(yè)數(shù)目的增大和追求各自利潤最大化會產(chǎn)生利益的不一致性。在這樣的情況下要保持電網(wǎng)的可靠性，交易成本會明顯上升。由于電在輸電網(wǎng)上并不能自由地按合約雙方的意愿行走，利益的內(nèi)部性就不能保證。歐姆定理揭示了電會沿著阻力最小的方向行走。這就會產(chǎn)生電走向一個并不需要該電的第三者。為了保護(hù)自己，該第三者也許要重新安排電的調(diào)度或裝建額外的輸電設(shè)備。18電網(wǎng)的擁擠現(xiàn)象也會加劇。還有一點，為了滿足高峰用電及突然增加的需求，電力企業(yè)必須維持足夠的儲備發(fā)電容量。在垂直一體化的電力企業(yè)里，解決儲備發(fā)電容量的交易成本要低的多。信息的易得性和無機會主義行為也可使電力企業(yè)降低必須的儲備發(fā)電量。多產(chǎn)品企業(yè)在電力市場的自然壟斷性表明市場經(jīng)濟國家傳統(tǒng)電力企業(yè)垂直一體化模式有其節(jié)省交易成本的一面。但由于自然壟斷，西方市場經(jīng)濟國家過去在保存電力企業(yè)垂直一體化的同時，要么像美國那樣對自然壟斷企業(yè)進(jìn)行進(jìn)入和價格管制，要么像英國那樣對電力企業(yè)實行國有化。三、改革低效管制體制的措施西方市場經(jīng)濟國家過去雖然因為保存了電力企業(yè)的垂直一體化而節(jié)省了交易成本，但是無論是對私有企業(yè)投資回報的管制還是實行國有化都有缺點。對私有電力企業(yè)投資回報的管制的缺點主要有如下幾個。第一，對自然壟斷的管制假定了對價格的管制是精確的，無代價的和連慣的。但經(jīng)驗調(diào)查并不證明如上的假定。19控制企業(yè)利潤的管制規(guī)則產(chǎn)生了低效的激勵機制。管制機構(gòu)的價格不能反映提供服務(wù)的邊際成本。實踐中管制常常導(dǎo)致電力企業(yè)的利潤過高或過低。20過高的利潤使電力企業(yè)過渡投資電源建設(shè)。相反，過低的利潤則導(dǎo)致電力供應(yīng)的短缺。第二，對自然壟斷的管制假定了管制下的企業(yè)會像競爭企業(yè)一樣對市場壓力作出反映。21經(jīng)驗調(diào)查表明這一假定也是錯誤的。22從激勵和約束的角度看，投資回報的管制方法使低效的企業(yè)得以長期經(jīng)營下去。這就增長了電力企業(yè)的X低效益。相反，雖然管制滯后部分地保留了好企業(yè)的管理積極性，投資回報的管制方法剝奪了競爭市場對企業(yè)家的努力、判斷力及技術(shù)革新的高回報。23跟對私有電力企業(yè)市場進(jìn)入和投資回報的管制缺陷相比，對垂直一體化的自然壟斷企業(yè)實行國有化也問題成堆。加拿大安大略省的安大略電力公司(OntarioHydro)就是一個非常低效運作的例子。在該省九十年代末的電力業(yè)重組前，由省政府擔(dān)保的安大略電力公司負(fù)債達(dá)3百50億加幣，約占該省總負(fù)債的30%。24在1991到1993年的經(jīng)濟蕭條時期，該電力公司卻以平均每年30%的速度增加電費。面對消費者的政治壓力，公司在1993年消耗了36億加幣的重組費用(加拿大歷史上最大的公司虧損)。1998年，為重組電力業(yè)，該公司又銷帳了60億加幣的公司資產(chǎn)。政府預(yù)計在重組后，安大略電力公司將有200多億不能回收的負(fù)債(strandeddebt)及或然債務(wù)。在九十年代末，該省20個核電站中有8個由于可靠性問題而不能提供電力服務(wù)。25無論是美國對私有電力企業(yè)進(jìn)入及投資回報管制的缺點還是英國和加拿大對垂直一體化電力企業(yè)實行國有化的敝病，在政治壓力增大的情況下這些國家都對電力體制提出了改革的要求。對投資回報進(jìn)行管制的另一選擇是對發(fā)電許可進(jìn)行競投(franchisebidding)。26德姆賽茨認(rèn)為進(jìn)入許可的競爭可使提供最低價格的企業(yè)被選中。但威廉姆森認(rèn)為德姆賽茨的許可競投理論過于簡單化。27根據(jù)威廉姆森，在通常情況下，競投后長期合同的簽訂和執(zhí)行會使公用事業(yè)行業(yè)退化到一個和對公用企業(yè)管制相似的過程。這是因為電力市場不是一個可競爭的市場(contestablemarket)。在可競爭市場上，僅有進(jìn)入的威脅就足以使定價等于邊際成本。28然而，可競市場要求進(jìn)入和退出市場的條件能使一個企業(yè)無交易成本地自由進(jìn)入市場并在困難出現(xiàn)時帶著所有的財產(chǎn)無須消耗任何交易成本地退出市場。極為自由的進(jìn)入市場條件對市場上的企業(yè)發(fā)出了足夠可信的使該企業(yè)處于最優(yōu)化行為的威脅。但極為自由的市場進(jìn)入要求進(jìn)入是絕對的，退出是完全無代價的并且沉淀成本(sunkcost)為零。29顯然，電力市場不具備極為自由的市場進(jìn)入條件。電力企業(yè)需要承擔(dān)巨大的沉淀成本。電力企業(yè)的進(jìn)入又往往需要長期合同的支持。我國許多發(fā)電企業(yè)的建設(shè)通常是以長期入網(wǎng)合同為融資條件的。沉淀成本和長期合同使電力市場不滿足可競爭市場的條件。許可競投在現(xiàn)實中難以運用使人們想到其他一些激勵管制(incentiveregulation)措施。這些措施種類很多，本文只簡單的介紹幾種。30在投資回報過大時，相應(yīng)遞減的調(diào)低電價(slidingscale)，但仍然可使企業(yè)得到部分良好管理或技術(shù)革新的回報便是一種。電價制定投資決策與收入要求決策脫鉤又是一種。需求側(cè)管理(DemandSideManagement)也是可用的措施。31收入和電價脫鉤制度對執(zhí)行需求側(cè)管理極為重要。需求側(cè)管理的一個可能結(jié)果是發(fā)電企業(yè)銷售更少的電。這種管理由于能使消費者少耗電能并有利于環(huán)境而減緩了建設(shè)基數(shù)發(fā)電廠和高峰發(fā)電設(shè)施的需求。然而，發(fā)電企業(yè)的部分固定成本是通過可變消費價而回收的，降低消費有可能使發(fā)電企業(yè)不能獲得規(guī)定的投資回報。在這種情況下，使收入與銷售脫鉤的政策能更有效地貫徹需求側(cè)管理。32對核電站而言，運行成本低于燃?xì)饣蛉济旱陌l(fā)電站。提供激勵因素使企業(yè)在保證安全的情況下增加運行時間顯然是符合效益原則的。以核電站實際發(fā)電能力和設(shè)計發(fā)電能力的百分比為基準(zhǔn)的電價制度就能較好地達(dá)到目的。亞利桑那的基準(zhǔn)設(shè)定為60%到75%。如果核電企業(yè)的運行率超過75%，那么節(jié)省燃料成本的50%甚至100%將可由企業(yè)自己保留。相反，如果核電企業(yè)的運行率低于60%，那么多用燃料成本的50%到100%的費用將不能通過電價轉(zhuǎn)嫁給消費者。33在投資回報管制下，發(fā)電企業(yè)無激勵動因去節(jié)省電廠的建造成本。建造成本對水電企業(yè)和核電企業(yè)都是非常重要的。我國為鼓勵電廠建設(shè)而采用的還本付息電價政策也不能提供有效的電廠建造約束和激勵機制。34新澤西的措施有借鑒意義。35該州規(guī)定，如果核電廠的建造成本在預(yù)算的某個范圍之內(nèi)，那么該發(fā)電企業(yè)既不會得到獎勵也不會遭受懲罰。當(dāng)建造成本低于這一范圍時，發(fā)電企業(yè)便可保留20%所節(jié)省的成本。反之，當(dāng)建造成本大于預(yù)算的范圍時，發(fā)電企業(yè)只能把超出部分費用的70%或80%轉(zhuǎn)嫁給消費者。還有一種要介紹的激勵管制措施是尺度競爭(yardstickcompetition)。36如果企業(yè)在一個完全競爭市場上，任何一個賣主的價格可以由它