行政管理論文-節(jié)制與效率摘要：在城市房屋拆遷過(guò)程中，由于行政權(quán)不當(dāng)行使所引發(fā)的違法拆遷、野蠻拆遷已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。房屋拆遷大多出于商業(yè)目的，其間暴露出政府角色混亂、權(quán)力尋租、濫用行政權(quán)等弊端。在房屋拆遷領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)有所為有所不為，嚴(yán)格保持中立性，避免過(guò)多參與拆遷事宜，并通過(guò)加強(qiáng)程序建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府行政理念和利用外部因素節(jié)制行政權(quán)，以提高城市房屋拆遷的整體效率，保障被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。關(guān)鍵詞：房屋拆遷；行政權(quán)；節(jié)制；效率Abstract：Duringtheurbanhouseremoval，illegalandsavageremovalduetoimproperexecutiveauthorityhasbecomeasocialfocus.Mostofthehouseremovaloriginatesfromcommercialpurpose，whichshowscorruptpracticesuchaschaoticgovernmentalrole，powerrentseekingandabuseofadministrativepower.Intheareasofhouseremoval，thegovernmentshouldknowwhatitshoulddoandwhatshouldnot，holdaneutralattitude，andavoidexcessiveparticipationintheremoval.Andbystrengtheningthesystemconstruction，changingthegovernmentsadministrativeideasandusingtheadministrativepowerofmoderation，thegovernmentcanimprovetheoverallremovalefficiency，andprotectthehouseholdspropertyrights.Keywords：houseremoval；executiveauthority；moderation；efficiency一、引言以拆遷目的為標(biāo)準(zhǔn)，可以把城市房屋拆遷分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。實(shí)踐中基于公益性質(zhì)(公路、鐵路建設(shè)等)的拆遷以及危房改造的拆遷，屬于公益拆遷；基于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的(寫(xiě)字樓、商品房建造等)的拆遷則屬于商業(yè)拆遷。公益拆遷體現(xiàn)出政府為民服務(wù)的色彩，是以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，主要由行政法律規(guī)范來(lái)調(diào)整；而商業(yè)拆遷則是市場(chǎng)平等主體就房屋的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行民事協(xié)商后處分財(cái)產(chǎn)的民事行為，主要由民事法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。由于公益拆遷在城市房屋拆遷中所占比重較小，且以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、方便百姓生活為出發(fā)點(diǎn)，因而能夠得到群眾理解，所以拆遷活動(dòng)中出現(xiàn)的糾紛大多發(fā)生在商業(yè)拆遷領(lǐng)域，故本文重點(diǎn)論述商業(yè)拆遷中行政權(quán)的節(jié)制。商業(yè)拆遷主要由民事法律規(guī)范來(lái)調(diào)整，是一種“應(yīng)然”狀態(tài)而非“實(shí)然”狀態(tài)。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府始終扮演“主導(dǎo)者”的角色，對(duì)包括市場(chǎng)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)，城市房屋拆遷亦不例外，主要體現(xiàn)在政府是依據(jù)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行管理。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)是拆遷基本性規(guī)范的重要組成部分，其中最為典型的是國(guó)務(wù)院2001年頒布的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例(以下簡(jiǎn)稱拆遷條例)，此外，建設(shè)部制定的城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱估價(jià)意見(jiàn))等部委規(guī)章和地方法規(guī)也屬拆遷規(guī)范的組成部分。這些規(guī)范性文件體現(xiàn)了政府的意志，反映了政府的利益，并使其在拆遷領(lǐng)域握有“話語(yǔ)權(quán)”進(jìn)而對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行全面干預(yù)。從某種意義上說(shuō)，拆遷當(dāng)事人在拆遷過(guò)程中無(wú)時(shí)無(wú)刻不被行政權(quán)所“關(guān)照”。2007年頒布的中華人民共和國(guó)物權(quán)法(以下簡(jiǎn)稱物權(quán)法)規(guī)定房屋拆遷是一種國(guó)家征收行為，征收的目的是為了實(shí)現(xiàn)“公共利益”，該規(guī)定不僅意味著物權(quán)法所規(guī)范的拆遷不同于本文所說(shuō)的商業(yè)拆遷，也意味著商業(yè)拆遷將繼續(xù)采取那種帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，相對(duì)適用于公益拆遷的行政管理模式。誠(chéng)然，我們不否認(rèn)行政權(quán)介入商業(yè)拆遷的合理性，“我們更不贊成那種要求政府完全退出拆遷市場(chǎng)的觀點(diǎn)，不僅因?yàn)槠浜雎粤俗鳛橥恋厮袡?quán)人代表的政府的話語(yǔ)權(quán)，更因?yàn)槠浜雎粤艘员Ｗo(hù)和監(jiān)督為任務(wù)的行政權(quán)介入的重要性”1，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)行政權(quán)的干預(yù)，當(dāng)“看不見(jiàn)的手”失效時(shí)，政府必須擔(dān)負(fù)起分配社會(huì)資源、保護(hù)弱勢(shì)群體、積極提供公共服務(wù)的重任。因此，即使是商業(yè)拆遷這樣一個(gè)雙方當(dāng)事人平等協(xié)商的民事活動(dòng)，行政權(quán)也不可能完全退出。相反，行政部門(mén)的適當(dāng)管理更有利于保障拆遷雙方當(dāng)事人利益，提高城市拆遷整體效率。所以，行政權(quán)在商業(yè)拆遷領(lǐng)域仍有其發(fā)揮效能的空間?！靶姓珯?quán)力具有一種自我擴(kuò)張的內(nèi)在力量，使掌握它的人傾向于進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力，并通過(guò)它的運(yùn)用來(lái)追求權(quán)力的最大化”2，行政權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中如果不加以節(jié)制極有可能背離其設(shè)定的本意而逆向發(fā)展，學(xué)界稱這種現(xiàn)象為“行政權(quán)的異化”或者“行政職權(quán)行為的失范”。在城市房屋拆遷特別是商業(yè)拆遷領(lǐng)域，行政權(quán)的異化現(xiàn)象尤為突出，不僅損害了拆遷當(dāng)事人(特別是被拆遷人)的利益，還直接導(dǎo)致了拆遷活動(dòng)整體效率的低下，并最終延緩了城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展速度，導(dǎo)致城市發(fā)展總體效率的低下。因此，規(guī)范政府行政行為，節(jié)制行政權(quán)對(duì)于保障拆遷當(dāng)事人的權(quán)益，提高房屋拆遷整體效率無(wú)疑具有重要意義。任何權(quán)力都有可能被濫用，所以在運(yùn)行行政權(quán)規(guī)范拆遷市場(chǎng)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩方面的問(wèn)題(注：這里的“行政權(quán)運(yùn)行”概念主要借鑒胡建淼教授的觀點(diǎn)，“從完整意義上來(lái)講，行政權(quán)的運(yùn)行是指行政權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)用并發(fā)生一定結(jié)果的整個(gè)過(guò)程”，在此筆者借用其概念，并認(rèn)為行政權(quán)的運(yùn)行包含行政權(quán)的設(shè)定和行政權(quán)的行使兩大部分。詳見(jiàn)胡建淼公權(quán)力研究立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)一書(shū)，2005年浙江大學(xué)出版社第264頁(yè)。)。在行政權(quán)的設(shè)定方面，由于行政權(quán)和公民的私益在某種程度上呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)關(guān)系，故行政權(quán)的設(shè)定必須慎而又慎。在設(shè)定時(shí)應(yīng)堅(jiān)持兩大原則：一是確保個(gè)人利益原則。一切權(quán)力屬于人民，對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范旨在對(duì)私權(quán)利的保護(hù)，故行政權(quán)應(yīng)首先保障人權(quán)不被侵犯?！按送庑姓?quán)的設(shè)定可能保障和促進(jìn)個(gè)人利益，也可能侵犯和損害個(gè)人利益，在設(shè)定時(shí)必須合理定位?！?250二是行政權(quán)有限原則。近代資本主義制度所創(chuàng)制的三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)實(shí)際上已經(jīng)將行政權(quán)的運(yùn)行設(shè)定在一定的范圍，行政權(quán)必須要受到立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督和制約；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，行政干預(yù)為輔，政府的“事必躬親”必然會(huì)造成市場(chǎng)活力的減退。在行政權(quán)的行使方面，由于行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)與公民發(fā)生直接關(guān)系，最容易侵害相對(duì)人權(quán)益，因此必須予以規(guī)范。除了那些在規(guī)范權(quán)力行使當(dāng)中普遍適用的基本原則外(比如行政合法原則、行政合理原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則等)，在房屋拆遷領(lǐng)域還應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)行政效率原則。“行政權(quán)是一種最具有活力的權(quán)力，政府是最忙的機(jī)關(guān)，但忙不等于效率高，有時(shí)可能恰恰是效率低下的結(jié)果或表現(xiàn)?！?277政府部門(mén)在拆遷工作中應(yīng)該按客觀規(guī)律辦事，取消不合理的環(huán)節(jié)，減輕政府和當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，以相對(duì)少的人、財(cái)、物的消耗換取更大的效益。在拆遷工作中還應(yīng)堅(jiān)持行政公開(kāi)原則，行政公開(kāi)有助于加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的節(jié)制，防止違法拆遷的發(fā)生。在拆遷過(guò)程中，行政程序應(yīng)當(dāng)公開(kāi)以保障公民的知情權(quán)，這也是保障公民行使監(jiān)督權(quán)的前提條件。二、現(xiàn)行拆遷制度中暴露的問(wèn)題在房屋拆遷過(guò)程中，行政權(quán)貫穿于拆遷許可、行政裁決、行政強(qiáng)制等諸多環(huán)節(jié)，涉及計(jì)劃主管部門(mén)、建設(shè)規(guī)劃部門(mén)、土地管理部門(mén)和房屋拆遷管理部門(mén)等多個(gè)部門(mén)。行政權(quán)的大量介入非但不能充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用，反而因政府不依法行政導(dǎo)致拆遷糾紛不斷，所引發(fā)的惡性事件也越來(lái)越引起社會(huì)各界關(guān)注。從現(xiàn)行拆遷制度考察，問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.現(xiàn)行拆遷法規(guī)存在較多弊端拆遷條例未能區(qū)分商業(yè)拆遷與公益拆遷，反而體現(xiàn)出政府主導(dǎo)下的干預(yù)，這導(dǎo)致商業(yè)拆遷只能采取公益拆遷的行政干預(yù)模式，此為引發(fā)拆遷糾紛之源；拆遷條例有違憲之嫌，行政裁決和行政強(qiáng)制強(qiáng)行介入拆遷補(bǔ)償協(xié)商過(guò)程，使得民事財(cái)產(chǎn)的正常流轉(zhuǎn)被不當(dāng)行政行為所干預(yù)，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)難以得到切實(shí)保護(hù)，這同憲法和物權(quán)法所規(guī)定的保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)的本旨相違背。除了國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門(mén)頒布的拆遷法規(guī)、規(guī)章外，各地大量存在規(guī)定各異的“辦法”，有的甚至與上位法相沖突，拆遷法規(guī)的混亂不利于拆遷糾紛的解決。2.政府職能“錯(cuò)位”，角色厘定不清拆遷條例使得政府集多種角色于一身，政府既是房屋拆遷的管理者，又是房屋拆遷的許可者，同時(shí)也是拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的裁決者。政府角色厘定不清使得行政權(quán)像一只無(wú)形的手，無(wú)所不在無(wú)所不能。盡管拆遷條例取消了統(tǒng)一拆遷，并規(guī)定房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人，不得接受委托進(jìn)行拆遷，但有些地方政府仍以保證建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施為由，行“拆遷人”之實(shí)。政府在拆遷活動(dòng)中既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，使得“游戲”失去了公平、公正的前提，行政裁決也失去其應(yīng)有之義。3.政府職能“越位”，行政權(quán)強(qiáng)行介入民事關(guān)系拆遷活動(dòng)中存在的民事關(guān)系，應(yīng)由當(dāng)事人按照民事規(guī)則自行協(xié)商處理，行政機(jī)關(guān)不能肆意介入。但在實(shí)踐中，由于行政權(quán)的濫用引發(fā)的矛盾比比皆是，“嘉禾事件”至今振聾發(fā)聵。政府職能“越位”不僅體現(xiàn)在濫用拆遷許可權(quán)，更體現(xiàn)在肆意干預(yù)拆遷補(bǔ)償安置，前者尚可以打著“公益”的幌子違法行政，后者則在法理上顯得“無(wú)理無(wú)據(jù)”。在本應(yīng)屬于拆遷雙方平等協(xié)商的拆遷補(bǔ)償安置階段，行政手段的大量運(yùn)用給被拆遷人精神上造成壓力、物質(zhì)上造成損失，以至于被拆遷人往往在非自愿的情形下簽訂拆遷協(xié)議，接受不利于自己的補(bǔ)償條款。有的地方政府甚至通過(guò)立法的形式強(qiáng)行介入拆遷民事關(guān)系，有的通過(guò)開(kāi)辦所謂的“拆遷學(xué)習(xí)班”變相地進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，個(gè)別地方政府甚至違反法定程序?yàn)E用行政強(qiáng)制權(quán)，這些做法極易造成民事主體雙方平等地位的“失衡”，使得民事協(xié)商方式被行政手段所代替，導(dǎo)致被拆遷人的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)在開(kāi)發(fā)商的“私益”面前不名一文，有違公平、公正。4.政府職能“缺位”，行政不作為和行政程序不公開(kāi)在行政許可階段，有的行政部門(mén)沒(méi)有履行審查監(jiān)督的義務(wù)，在拆遷人未獲得相關(guān)許可或者未繳納土地出讓金的情況下，依然頒發(fā)拆遷許可證。筆者參閱相關(guān)拆遷案例發(fā)現(xiàn)，有的地方竟出現(xiàn)開(kāi)發(fā)商獲得建設(shè)規(guī)劃許可的時(shí)間要早于開(kāi)發(fā)公司成立的時(shí)間，其審查失職行為可見(jiàn)一斑。有的地方政府在作出強(qiáng)制拆遷決定時(shí)沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，直接導(dǎo)致被拆遷人喪失申辯和維護(hù)自己合法權(quán)益的機(jī)會(huì)。政府職能的“缺位”還表現(xiàn)為行政程序不公開(kāi)，拆遷許可過(guò)程的不公開(kāi)使得被拆遷人的房產(chǎn)置于風(fēng)險(xiǎn)之中。試想，當(dāng)被拆遷人事后得知拆遷許可行為違法而此時(shí)房屋被拆既成事實(shí)時(shí)，被拆遷人的損失將面臨無(wú)法挽回的現(xiàn)實(shí)，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)將無(wú)法得以保障。此外，行政裁決過(guò)程不公開(kāi)或半透明使得政府可以在程序上做足文章，可以為了偏袒拆遷人而故意遺漏一些裁決步驟，最終直接導(dǎo)致被拆遷人無(wú)法獲得公正地裁決。三、房屋拆遷中應(yīng)采取的措施行政權(quán)的過(guò)度膨脹和全面干預(yù)極易侵犯被拆遷人的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，降低房屋拆遷整體效率，必須予以節(jié)制。實(shí)踐中，拆遷糾紛更多的反映出拆遷程序設(shè)計(jì)不合理、行政權(quán)過(guò)度干預(yù)以及被拆遷人相關(guān)權(quán)利難以得到實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為，房屋拆遷中程序公平與實(shí)體公平同等重要，沒(méi)有程序上的公平就沒(méi)有實(shí)體上的公平。程序公平不僅要求程序公開(kāi)，更要求程序的設(shè)計(jì)要合理便民。因此，為了保護(hù)拆遷當(dāng)事人利益，保證拆遷活動(dòng)順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)程序建設(shè)，重點(diǎn)是要保障被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和異議權(quán)，以此來(lái)監(jiān)督政府行為，提高拆遷活動(dòng)效率。1.保證城市規(guī)劃的目的合理性和程序公正性，這是被拆遷人維護(hù)自身權(quán)益的第一步眾所周知，房屋拆遷直接依據(jù)的城市規(guī)劃實(shí)際上是政府內(nèi)部的產(chǎn)物，由于其缺乏透明度和監(jiān)督機(jī)制一直被人們所詬病。因此，為了保證城市規(guī)劃的目的合理性，應(yīng)當(dāng)在程序上做出安排，即鼓勵(lì)被拆遷人參與到城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目中，讓其充分享有知情權(quán)和異議權(quán)。讓被拆遷人參與社會(huì)公共事務(wù)的決策，一方面可以監(jiān)督政府的行政行為，另一方面使得政府和被拆遷人之間的利益達(dá)到平衡，從而有效預(yù)防拆遷糾紛的發(fā)生。此外，國(guó)內(nèi)有學(xué)者通過(guò)考察英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度和規(guī)劃程序，認(rèn)為英國(guó)規(guī)劃制度中的混合程序原理應(yīng)作為中國(guó)規(guī)劃制度改革的指導(dǎo)原則，該觀點(diǎn)具有一定借鑒意義4。2.改革拆遷許可制度，把拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議作為獲取拆遷許可的必備要件開(kāi)發(fā)商在申請(qǐng)拆遷許可時(shí)除辦理五個(gè)證明文件外(注：城市房屋拆遷管理?xiàng)l例(2001)第7條規(guī)定：辦理拆遷許可證要提交下列資料：(1)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；(2)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；(3)國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；(4)拆遷計(jì)劃和拆遷方案；(5)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。)，還必須與被拆遷人就能否拆遷和如何補(bǔ)償?shù)仁乱藚f(xié)商談判，其間雙方應(yīng)完全按照平等自愿、等價(jià)有償?shù)拿袷略瓌t達(dá)成協(xié)議，行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)。在開(kāi)發(fā)商未獲得被拆遷人書(shū)面同意的情況下，行政機(jī)關(guān)不得頒發(fā)拆遷許可證，否則違法。同時(shí)，針對(duì)先發(fā)許可證后簽補(bǔ)償協(xié)議這一程序進(jìn)行調(diào)整，在商業(yè)拆遷中將簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議作為獲取拆遷許可的前置程序。如此，當(dāng)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議作為獲取拆遷許可的必備要件時(shí)，當(dāng)被拆遷人真正參與到拆遷許可環(huán)節(jié)時(shí)，政府行政部門(mén)便無(wú)法單方面頒發(fā)拆遷許可證，從而可以有效地防止政府濫用行政許可權(quán)。3.增加拆遷許可環(huán)節(jié)的透明度，政府部門(mén)做出具體行政行為時(shí)應(yīng)負(fù)有公示相關(guān)資料的義務(wù)在拆遷許可環(huán)節(jié)中，拆遷人申請(qǐng)手續(xù)是否齊全、行政機(jī)關(guān)做出相關(guān)許可是否違法、拆遷單位是否具備拆遷資質(zhì)、安置補(bǔ)償金是否到位等關(guān)鍵問(wèn)題，被拆遷人都享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)公示各種材料以便被拆遷人了解真相，被拆遷人也有權(quán)查閱相關(guān)資料而不受行政機(jī)關(guān)限制，其目的在于確保行政公開(kāi)，杜絕違法拆遷。4.取消行政裁決和行政強(qiáng)制，政府不得以行政手段強(qiáng)制民事權(quán)利滅失拆遷條例規(guī)定，未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的可以申請(qǐng)行政裁決，然而尋租現(xiàn)象的發(fā)生使得拆遷管理部門(mén)和拆遷人在利益上具有一致性，再由其進(jìn)行裁決有違公正。此外，拆遷糾紛完全可以通過(guò)司法途徑來(lái)解決，