行政訴訟法問(wèn)題研究,1,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,（一）行政復(fù)議的定位1、行政復(fù)議性質(zhì)的行政性與司法性2、行政復(fù)議功能的救濟(jì)性與監(jiān)督性3、行政復(fù)議審查對(duì)象內(nèi)容的合法性與適當(dāng)性4、行政復(fù)議決定的非終局性與可訴性,2,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,行政復(fù)議立法1、行政復(fù)議條例1991年1月1日實(shí)施2、行政復(fù)議條例1994年10月修訂3、行政復(fù)議法1999年10月1日實(shí)施4、行政復(fù)議法實(shí)施條例2007年8月1日起施行。,行政訴訟立法1、行政訴訟法1990年10月1日實(shí)施2、舊司法解釋1991年3、新司法解釋1999年4、行政訴訟法修正案2015年5月1日施行5、關(guān)于適用行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄟm用解釋?zhuān)?015年5月1日起施行,3,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,行政訴訟：案件數(shù)：2014年各級(jí)法院受理一審行政案件15.1萬(wàn)件，審結(jié)13.1萬(wàn)件，同比分別上升16.3%和8.3%。上訴率：近幾年全國(guó)一審民事案件上訴率為20%左右，而同期行政案件上訴率接近80%，個(gè)別省份高達(dá)90%以上。申訴率：近幾年全國(guó)法院行政案件申訴率為8.5%，分別是刑事案件和民事案件申訴率的6倍和6.3倍。,4,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,（二）域外經(jīng)驗(yàn)（解決糾紛的主渠道）1、大陸法系有行政法院制度，所以行政復(fù)議很少。法國(guó)行政法院隸屬于行政系統(tǒng)，最高行政法院院長(zhǎng)由政府總理兼任德國(guó)行政法院是司法系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)法院、特別法院,5,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,2、英美法系英國(guó)行政裁判所。保證公正而向司法靠攏。首席裁判官由最高法院大法官任命。美國(guó)行政法官。行政法官裁判案件以部門(mén)首長(zhǎng)的名義，對(duì)其獎(jiǎng)懲、任免由州人事部門(mén)決定。集中辦公。英國(guó)行政裁判所每年受理案件幾十萬(wàn)，之后起訴的5千件左右。美國(guó)行政法官解決行政爭(zhēng)議也占80%以上。,6,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,3、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)韓國(guó)國(guó)務(wù)總理行政審理委員會(huì)臺(tái)灣訴愿委員會(huì)組成人員一半以上為非公務(wù)員,7,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,4、我國(guó)的改革行政復(fù)議委員會(huì)北京模式：復(fù)議委員會(huì)會(huì)審的案件由法制辦決定。書(shū)面審，不公開(kāi)，不不質(zhì)證辯論黑龍江模式：簡(jiǎn)易程序和一般程序。簡(jiǎn)易程序由法制辦復(fù)議辦公室處理。有關(guān)于復(fù)議委員會(huì)裁決效力的規(guī)定。江南模式：市長(zhǎng)參與，解決了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與復(fù)議委員會(huì)的關(guān)系。,8,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,（二）行政復(fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系對(duì)復(fù)議不服可以起訴行政復(fù)議法第5條：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！?9,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,有人認(rèn)為既然“規(guī)定”成為了行政復(fù)議的審查對(duì)象，而對(duì)行政復(fù)議決定不服又可以提起行政訴訟，這也就意味著行政訴訟可以受理對(duì)“規(guī)定”不服的案件，亦即抽象的行政行為已經(jīng)納入了行政訴訟的范圍?！坝纱丝梢?jiàn)，老百姓不僅可以狀告具體行政行為的違法，還可以狀告政府的紅頭文件違法。行政復(fù)議法已經(jīng)從法律上正式確認(rèn)了司法審查制度，即允許法院對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，確定是否合法?！眳⒁?jiàn)王利明：司法改革研究，294頁(yè)，北京，法律出版社，2000。,10,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,（三）關(guān)于行政復(fù)議最終裁決必須“法律”規(guī)定行政復(fù)議法14、30條出境入境管理法第64條。2012年6月30日通過(guò)，2013年7月1日施行。外國(guó)人入境出境管理法、公民出境入境管理法同時(shí)廢止。,11,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,行政復(fù)議法14條：對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。,12,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,立法主要是考慮國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，以制定方針政策和從全局上處理行政事務(wù)為主，一般不宜、也難以處理大量的具體行政事務(wù)。參見(jiàn)喬曉陽(yáng)主編：中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法條文釋義及適用指南，88頁(yè)，北京，中國(guó)民主法制出版社，1999。,13,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,即便按照現(xiàn)有的規(guī)定，國(guó)務(wù)院每年處理的復(fù)議案件也很多，既影響國(guó)務(wù)院處理重大問(wèn)題的精力，也難免不會(huì)出現(xiàn)個(gè)別處理不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。故建議：第一，取消國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議權(quán)；第二，國(guó)務(wù)院下設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)處理此類(lèi)行政糾紛，對(duì)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議裁決不服，可以依法提起行政訴訟。參見(jiàn)蔡小雪：行政復(fù)議與行政訴訟的銜接，12頁(yè)，北京，中國(guó)法制出版社，2003。,14,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,行政復(fù)議法30條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。,15,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,“該條在草案的修訂過(guò)程中爭(zhēng)議就頗大，原來(lái)是規(guī)定可以訴訟的，但最后沒(méi)有被通過(guò)。所幸有關(guān)方面提出的將資源類(lèi)確權(quán)的復(fù)議決定普遍設(shè)定為復(fù)議終局的方案，最終也未被采納?！睆?jiān)剑盒姓?fù)議法學(xué)，513頁(yè)，北京，中國(guó)法制出版社，2007。,16,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,立法當(dāng)初的考慮是：第一，行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整是憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)作出最終裁決；第二，根據(jù)土地管理法的規(guī)定，決定征用土地的權(quán)限僅限于國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，行政機(jī)關(guān)根據(jù)征用土地的決定而確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為有侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的，向作出該決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，比較符合我國(guó)國(guó)情，也比較有利于問(wèn)題的解決。,17,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,行政復(fù)議法實(shí)施條例對(duì)行政復(fù)議法第30條第2款的修正。復(fù)議法第30條第2款，省級(jí)人民政府關(guān)于自然資源確權(quán)的復(fù)議決定為終局裁決，但當(dāng)省級(jí)以下人民政府作出對(duì)自然資源的確權(quán)行為時(shí)，依照行政復(fù)議管轄規(guī)則，其復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是其上一級(jí)人民政府，其結(jié)果是：省級(jí)以下地方人民政府有可能成為復(fù)議機(jī)關(guān)，而對(duì)其行政復(fù)議決定當(dāng)事人還是可以提起行政訴訟的。司法實(shí)踐也基本是這樣執(zhí)行的。,18,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,行政復(fù)議法實(shí)施條例第25條：“申請(qǐng)人依照行政復(fù)議法第三十條第二款的規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)?！?19,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,新行政訴訟法第12條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（4）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；,20,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,出入境管理法第64條：外國(guó)人對(duì)依照本法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境措施不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，該行政復(fù)議決定為最終決定。其他境外人員對(duì)依照本法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的遣送出境措施不服，申請(qǐng)行政復(fù)議的，適用前款規(guī)定。,21,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,（四）幾種特殊的行政復(fù)議與行政訴訟的銜接1行政復(fù)議中止通知書(shū)的可訴性問(wèn)題。行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議中止行為提起訴訟的，因行政復(fù)議中止是行政復(fù)議審理過(guò)程中的程序性事項(xiàng)，對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，所以不能提起行政訴訟。如果出現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)以中止為由無(wú)限期拖延案件的情況，當(dāng)事人可以對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作為提起行政訴訟。,22,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,2復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)撤回行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)同意撤回的，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為提起訴訟的問(wèn)題。此時(shí)因申請(qǐng)人自愿放棄復(fù)議救濟(jì)權(quán)，所以不能再以同一事實(shí)和理由申請(qǐng)行政復(fù)議。但在法定起訴期限內(nèi)，當(dāng)事人是可以對(duì)原具體行政行為提起行政訴訟的。與此相反，如果當(dāng)事人向人民法院起訴后又撤回訴訟，而向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，如果復(fù)議復(fù)議的條件，復(fù)議機(jī)關(guān)也仍應(yīng)當(dāng)受理。,23,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,3復(fù)議機(jī)關(guān)超過(guò)法定期限作出的復(fù)議決定的可訴性問(wèn)題。行政復(fù)議機(jī)關(guān)超過(guò)法定期限作出的復(fù)議決定，不能當(dāng)然地被視為無(wú)效，應(yīng)屬可訴。行政相對(duì)人不能因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)而承擔(dān)喪失訴權(quán)的不公平結(jié)果。,24,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,4共同行政復(fù)議人一部分申請(qǐng)復(fù)議一部分提起訴訟問(wèn)題。當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和提起訴訟權(quán)都應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，所以，應(yīng)承認(rèn)他們各自不同的選擇權(quán)。此時(shí)為了避免分別處理可能造成的矛盾結(jié)果，應(yīng)中止訴訟而等待復(fù)議結(jié)果，因?yàn)樾姓V訟是解決糾紛的最后手段。,25,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,5當(dāng)事人既申請(qǐng)行政復(fù)議又提起行政訴訟問(wèn)題。根據(jù)99年若干解釋第34條的規(guī)定，當(dāng)事人既申請(qǐng)行政復(fù)議又提起行政訴訟的，由先受理的機(jī)關(guān)管轄；同時(shí)受理的，由當(dāng)事人選擇。受理制和立案制,26,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,6.“省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)”的部門(mén)的管轄問(wèn)題行政復(fù)議法第12條第2項(xiàng)：對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。實(shí)踐發(fā)展：關(guān)于“省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)”的部門(mén),27,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,1998年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院相繼對(duì)工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等管理體制進(jìn)行了重大改革，實(shí)行省以下垂直管理。如1998年11月24日，國(guó)發(fā)199841號(hào)文件：“省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局為同級(jí)人民政府的工作部門(mén)；地（市）和縣（市）工商行政管理局為上一級(jí)工商行政管理局的直屬機(jī)構(gòu)?！庇纱水a(chǎn)生了“省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)”的部門(mén)的行政復(fù)議管轄問(wèn)題。,28,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,云南省行政復(fù)議條例第9條：“對(duì)地稅、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等實(shí)行省以下垂直管理的部門(mén)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議?！焙鲜?shí)施中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法辦法第6條：“對(duì)工商管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等本省實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的具體行為不服的，向其上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議”。,29,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,山東省行政復(fù)議條例第11條：“對(duì)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向該行政機(jī)關(guān)所在地的縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議?！焙颖笔≌ㄖ妻k2003年12月8日下發(fā)的關(guān)于原則掌握省以下垂直管理部門(mén)行政復(fù)議管轄權(quán)的通知中規(guī)定：,30,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,“關(guān)于對(duì)我省省以下工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、地稅、食品藥品監(jiān)督等垂直管理部門(mén)的具體行政行為不服的，應(yīng)向其上一級(jí)行政主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議。申請(qǐng)人向其本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議的，本級(jí)人民政府要向申請(qǐng)人作出應(yīng)向上一級(jí)行政主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議的解釋性說(shuō)明，如申請(qǐng)人堅(jiān)持向其本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議的，本級(jí)人民政府也可以受理?！?31,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,行政復(fù)議法實(shí)施條例第24條：“申請(qǐng)人對(duì)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門(mén)的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理?！?32,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,（7）行政復(fù)議和解與調(diào)解可否起訴行政復(fù)議法實(shí)施條例第40條：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書(shū)面和解協(xié)議；和解內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。,33,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,第50條：有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：(一)公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；(二)當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。和解和調(diào)解后可否起訴？,34,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,國(guó)務(wù)院法制辦有同志認(rèn)為：“行政復(fù)議調(diào)解書(shū)是申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人自愿接受調(diào)解結(jié)果而達(dá)成的協(xié)議，因而，申請(qǐng)人對(duì)已經(jīng)生效的調(diào)解書(shū)不服，不能提起行政訴訟。”曹康泰主編:中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義，205206頁(yè)，北京，中國(guó)法制出版社，2007。李廣宇解讀，載中國(guó)審判，2007（9），67頁(yè)。,35,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,最高院行政庭有同志認(rèn)為，達(dá)成和解與調(diào)解后是否一律不能提起行政訴訟尚需討論，因?yàn)槠湟?，行政?fù)議中的調(diào)解不同于行政訴訟中的調(diào)解，它不是對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議的處理，而是作出原具體行政行為的行政主體，以行政復(fù)議被申請(qǐng)人的身份參加和解、調(diào)解，如果達(dá)成了和解、調(diào)解協(xié)議，也就意味著該和解、調(diào)解方案就是一個(gè)新的行政決定，應(yīng)該可以提起行政訴訟；,36,一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接,其二，參考美國(guó)的做法，對(duì)于和解協(xié)議是否公平和充分，是否存在違法、不合理、或者違反公共利益的因素，法院享有一定的司法審查權(quán)；其三，參照民事訴訟法的規(guī)定，盡管調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后即具有法律效力，但當(dāng)調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，當(dāng)事人仍然可以申請(qǐng)?jiān)賹?。所以?duì)于行政復(fù)議中的強(qiáng)制調(diào)解或者內(nèi)容違反法律的調(diào)解行為不應(yīng)當(dāng)拒絕司法審查。,37,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,（一）行政訴訟不予受理的案件范圍1、國(guó)防、外交等國(guó)家行為（國(guó)家行為）2、行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令（抽象行為）3、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定（內(nèi)部行為）4、法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為（行政機(jī)關(guān)最終裁決行為）,38,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,新司法解釋?zhuān)?、國(guó)家行為；2、抽象行為；3、內(nèi)部行為；4、行政機(jī)關(guān)最終裁決行為；5、刑事司法行為；6、調(diào)解和法律規(guī)定的仲裁行為；7、不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為；8、駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；9、對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。（第1條）,39,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,案例1：鳳凰山服刑十載失明，犯人張仁狀告監(jiān)獄勝訴原告張仁，因?yàn)榉缸镉?997年被送進(jìn)鳳凰山監(jiān)獄服刑，入獄體檢視力正常。2006年刑滿(mǎn)釋放的張仁左眼萎縮，右眼被摘除，雙目失明，屬于一級(jí)傷殘。2008年4月，張仁將鳳凰山監(jiān)獄訴諸法院，請(qǐng)求法院確認(rèn)鳳凰山監(jiān)獄未履行醫(yī)療保健行政行為違法，要求監(jiān)獄給予42萬(wàn)元賠償金。,40,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,該案耗時(shí)兩年多，多次開(kāi)庭，歷經(jīng)一審、發(fā)回重審，最后，黑龍江省黑河市中級(jí)法院于2010年5月11日作出終審行政判決：認(rèn)定張仁在勞動(dòng)改造中眼部受到了傷害，而鳳凰山監(jiān)獄怠于治療，導(dǎo)致張仁病情惡化，雙目失明。監(jiān)獄消極不作為的行為違法，應(yīng)向張仁支付殘疾賠償金42萬(wàn)元。判決生效后，鳳凰山監(jiān)獄未主動(dòng)履行判決。張仁申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。,41,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,案例2：犯人獄中患病致殘狀告監(jiān)獄延誤治療被駁回原告董霖，因犯罪獲刑16年。入獄時(shí)經(jīng)天津市新生醫(yī)院體檢無(wú)任何疾病。2011年經(jīng)天津市殘聯(lián)審查認(rèn)定，董霖下肢動(dòng)脈栓塞致右腿殘疾，為三級(jí)傷殘。董霖認(rèn)為，自己患病期間，天津監(jiān)獄一再延誤其治療，造成嚴(yán)重后果。2010年董霖獲準(zhǔn)保外就醫(yī)。2011年對(duì)天津監(jiān)獄提起行政訴訟。,42,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,二審法院：天津市中院依然以監(jiān)獄對(duì)罪犯進(jìn)行管理的行為是“刑事司法行為”，“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”為由，裁定駁回上訴。再審：天津市高級(jí)人民法院駁回了董霖的再審申請(qǐng)。,43,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,案例3：原告徐某因盜竊罪被判處有期徒刑4年，在江蘇省通州監(jiān)獄服刑，刑期自1992年5月至1996年5月。1993年4月，該監(jiān)獄二大隊(duì)與徐某簽訂一份“承包協(xié)議書(shū)”，徐即按“協(xié)議”脫離監(jiān)管從事海上捕魚(yú)。當(dāng)監(jiān)獄得知情況后，通知徐某回監(jiān)但遭到拒絕，1995年4月將其抓獲。通州監(jiān)獄決定將徐某在外的時(shí)間不計(jì)入刑罰執(zhí)行期，并就此向江蘇省監(jiān)獄管理局請(qǐng)示。江蘇省監(jiān)獄管理局作出批復(fù)，要求通州監(jiān)獄扣除徐某在外的時(shí)間。,44,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,徐不服，以江蘇省監(jiān)獄管理局為被告，以非法限制人身自由為訴由，向通州市法院提起行政訴訟。通州市法院經(jīng)審理認(rèn)為：江蘇省監(jiān)獄管理局作出批復(fù)的行為，屬于刑事執(zhí)法活動(dòng)中的司法行為，不屬具體行政行為，遂裁定駁回原告徐某的起訴。徐某不服提起上訴，二審中徐某撤回上訴。,45,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,（二）關(guān)于“特別權(quán)力關(guān)系”1、什么是“特別權(quán)力關(guān)系”“特別權(quán)力關(guān)系”理論起源于19世紀(jì)的德國(guó)，是在自由法治國(guó)時(shí)期，為了維護(hù)君主對(duì)官員及軍隊(duì)的統(tǒng)治權(quán)而發(fā)展起來(lái)的法學(xué)理論，使作為君主支柱的軍隊(duì)及官僚系統(tǒng)得以擺脫法治主義的支配。后來(lái)這一理論逐步拓展到監(jiān)獄、學(xué)校等其他行政領(lǐng)域。,46,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,特別權(quán)力關(guān)系是與一般權(quán)力關(guān)系相對(duì)而言的。國(guó)家與普通公民之間存在一般權(quán)力關(guān)系，在此關(guān)系中，國(guó)家公權(quán)力要受到“法治原則”的支配。而在特別權(quán)力關(guān)系中，權(quán)力主體的特別的公權(quán)力不受“法治原則”的支配與控制，相對(duì)人對(duì)權(quán)力主體的附屬性更強(qiáng)，其權(quán)利受到更多限制?！疤貏e”不是特別優(yōu)待，而是特別限制。,47,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,2、“特別權(quán)利關(guān)系”的特征（1）排除法律保留原則。權(quán)力主體無(wú)須法律授權(quán)，基于行政目的和自身權(quán)力，即可制定內(nèi)部規(guī)則，限制相對(duì)人的權(quán)利，或?yàn)橄鄬?duì)人設(shè)定義務(wù)。對(duì)不服從者，有權(quán)作出懲戒。（2）剝奪權(quán)利救濟(jì)手段。特別權(quán)力關(guān)系不適用權(quán)利保護(hù)原則，相對(duì)人不能向法院申請(qǐng)司法救濟(jì)。,48,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,3、“特別權(quán)力關(guān)系”的種類(lèi)（1）公法之勤務(wù)關(guān)系（公勤關(guān)系）。例如公務(wù)員及軍人與國(guó)家之關(guān)系。（2）公營(yíng)造物之利用關(guān)系。例如公立學(xué)校的學(xué)生與學(xué)校之關(guān)系、監(jiān)獄服刑人員與監(jiān)獄之關(guān)系、強(qiáng)制治療的傳染病患者與醫(yī)院之關(guān)系。,49,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,4、“特別權(quán)力關(guān)系”的演變、發(fā)展（1）“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系理論”基礎(chǔ)關(guān)系包括身份關(guān)系（如公務(wù)員任免、命令退休，學(xué)生入學(xué)、退學(xué)、開(kāi)除）和財(cái)產(chǎn)關(guān)系（如薪俸、撫恤）?？梢蕴崞鹦姓V訟。管理關(guān)系是行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行政上的目的，指示其公務(wù)員作為組織的一部分而完成機(jī)關(guān)內(nèi)部的勤務(wù)?？蓛?nèi)部申訴但不能提起行政訴訟。,50,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,（2）“重要性理論”由于基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系界限不易厘清，又提出了“重要性理論”。只要特別權(quán)力關(guān)系中的行為涉及到基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，即應(yīng)受法治國(guó)原則的支配。因此，即便是“管理關(guān)系”，只要涉及基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”，即應(yīng)接受法院的司法審查。,51,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,5、特別權(quán)力關(guān)系的范圍松散、斷續(xù)性：圖書(shū)館、醫(yī)院緊密、持續(xù)性：大學(xué)、監(jiān)獄、行政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)開(kāi)放、自愿性：大學(xué)（劉燕文案/田永案）封閉、強(qiáng)制性：監(jiān)獄行政機(jī)關(guān)、軍隊(duì),52,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,（三）關(guān)于服刑人員、公務(wù)員、軍人的權(quán)益保障1、關(guān)于服刑人員的權(quán)利救濟(jì)（1）監(jiān)獄執(zhí)法的性質(zhì)（刑罰執(zhí)行行政執(zhí)法）監(jiān)獄法規(guī)定：“監(jiān)獄是國(guó)家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)?！薄氨O(jiān)獄的人民警察依法管理監(jiān)獄、執(zhí)行刑罰、對(duì)罪犯進(jìn)行教育改造等活動(dòng)，受法律保護(hù)?！薄皣?guó)務(wù)院司法行政部門(mén)主管全國(guó)的監(jiān)獄工作?！?53,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,（2）監(jiān)獄法的結(jié)構(gòu)（7章78條）第一章總則第二章監(jiān)獄第三章刑罰的執(zhí)行第四章獄政管理第五章對(duì)罪犯的教育改造第六章對(duì)未成年犯的教育改造第七章附則,54,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,（3）關(guān)于“刑事司法行為”公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為在我國(guó)，公安、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等實(shí)施的行為有兩類(lèi)：一是刑事司法行為二是行政行為刑事司法行為的界限：,55,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,1）主體只限于公安、國(guó)家安全、海關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)獄等特定部門(mén)；2）所實(shí)施的行為必須是刑事訴訟法明確授權(quán)的。如偵查、拘留、逮捕、預(yù)審、拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、通緝、搜查扣押物證書(shū)證、凍結(jié)存款匯款、保外就醫(yī)等；3）行為的目的是為了收集證據(jù)，查明犯罪事實(shí)，追究犯罪人的刑事責(zé)任。,56,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,案例：魯瑞庚訴東港市公安局懸賞廣告糾紛案原告：魯瑞庚，男，27歲，工人，住遼寧省東港市前陽(yáng)鎮(zhèn)。被告：遼寧省東港市公安局，住所地：遼寧省東港市大東鎮(zhèn)。1999年12月12日，遼寧省東港市發(fā)生一起持槍殺人案。13日，被害人家屬交給市公安局50萬(wàn)元，要求發(fā)布懸賞廣告。13日，電視臺(tái)發(fā)布了市公安局的通告。原告因與被告發(fā)生懸賞廣告糾紛，向遼寧省丹東市中院提起行政訴訟。,57,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,1）凡是提供線(xiàn)索直接破案的，被害人家屬獎(jiǎng)勵(lì)人民幣50萬(wàn)元；2）凡是提供線(xiàn)索公安機(jī)關(guān)通過(guò)偵查破獲此案的，公安機(jī)關(guān)給予重獎(jiǎng)；3）凡是提供有關(guān)槍支線(xiàn)索偵破此案的，公安機(jī)關(guān)給予重獎(jiǎng)；4）凡是能提供線(xiàn)索破案的，即使與犯罪團(tuán)伙有牽連，可以從輕或免予刑事責(zé)任；5）對(duì)提供線(xiàn)索者，公安機(jī)關(guān)一律嚴(yán)格保密。,58,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,黑龍江延壽縣越獄案45萬(wàn)懸賞獎(jiǎng)金全部?jī)冬F(xiàn)新華網(wǎng)哈爾濱10月19日電，記者從黑龍江省延壽縣公安局了解到，延壽縣看守所“92”脫逃案件三名犯罪嫌疑人被抓獲后，經(jīng)研究決定，按照懸賞通告，根據(jù)貢獻(xiàn)，對(duì)在抓捕犯罪嫌疑人李海偉、王大民和高玉倫的過(guò)程中，提供重要線(xiàn)索、協(xié)助公安機(jī)關(guān)抓獲犯罪嫌疑人的13名有功群眾和人員，分別給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)并全額兌現(xiàn)獎(jiǎng)金。,59,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,舉報(bào)高玉倫的侄女婿一家正在地里收黃豆，高玉倫的弟弟也在地里幫忙,60,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,2、關(guān)于公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)（內(nèi)部行為不可訴）內(nèi)部行為與外部行為之區(qū)別區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)：行為是否涉及到行政主體或公務(wù)員的法律地位，涉及的是內(nèi)部行為，不涉及的是外部行為。對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定，是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。,61,62,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,3、關(guān)于役軍人的權(quán)利救濟(jì)（國(guó)家行為不可訴）國(guó)家行為是指涉及國(guó)家根本制度的保護(hù)和國(guó)家主權(quán)的運(yùn)用，由國(guó)家承擔(dān)法律后果的政治行為。由此，判斷一個(gè)行為是不是國(guó)家行為，要看其是否以政治上的利益為目的，是否涉及國(guó)家主權(quán)的運(yùn)用。征兵；簽發(fā)護(hù)照；軍事設(shè)施保護(hù)行為,63,二、特別權(quán)力關(guān)系與行政訴訟范圍,國(guó)家行為的界定：主體：特定機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院、中央軍委、國(guó)防部、外交部，以及省級(jí)人民政府行為性質(zhì)：國(guó)防和外交；宣布緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)、總動(dòng)員,64,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,（一）應(yīng)訴案件數(shù)量和工作量大幅度增加1、復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴案件數(shù)量大幅度增加新行政訴訟法規(guī)定經(jīng)復(fù)議維持的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)將和原行政行為的行政機(jī)關(guān)作為共同被告參加應(yīng)訴，這將造成行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴案件數(shù)量劇增。另外，新法規(guī)定的共同被告，也將提高部分申請(qǐng)人提起行政訴訟的動(dòng)機(jī)。,65,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,2、復(fù)議機(jī)關(guān)在應(yīng)訴案件中的工作量將增加復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告，為提高應(yīng)訴質(zhì)量，減少敗訴風(fēng)險(xiǎn)，客觀上需要委派熟悉案情的復(fù)議案件經(jīng)辦人出庭應(yīng)訴，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴工作量增加。另外，根據(jù)最高院適用解釋?zhuān)藭r(shí)以行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄，也將導(dǎo)致縣級(jí)以上地方人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，其管轄法院由中院擴(kuò)大至基層法院。,66,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,3、作出行政行為的行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴案件數(shù)量將增加按照新行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟受案范圍擴(kuò)大，不再限于具體行政行為，立案審查制改為立案登記制，同時(shí)延長(zhǎng)起訴期限，這意味著將有更多的行政行為納入司法審查的范圍，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告的可能性更大，從而導(dǎo)致應(yīng)訴案件數(shù)量增加。,67,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,（二）對(duì)應(yīng)訴參加人員和應(yīng)訴規(guī)范化要求提高1、新行政訴訟法要求行政機(jī)關(guān)的出庭應(yīng)訴人員為本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人所委托的本機(jī)關(guān)相應(yīng)工作人員，而目前實(shí)踐中，被訴行政機(jī)關(guān)僅委托律師出庭應(yīng)訴的做法比較普遍，新行政訴訟法實(shí)施后被訴行政機(jī)關(guān)至少應(yīng)保證有本機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴。,68,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,2、新行政訴訟法規(guī)定了更為詳盡的證據(jù)規(guī)則、改革審理方式，對(duì)證據(jù)和庭審規(guī)范化提出更高要求，規(guī)定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴?？陀^上要求應(yīng)訴部門(mén)工作人員更細(xì)致全面的開(kāi)展應(yīng)訴前的準(zhǔn)備工作，并向出庭應(yīng)訴的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告基本案情和存在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)訴的工作量加大。,69,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,（三）行政訴訟敗訴案件將增加1、新行政訴訟法規(guī)定：經(jīng)最高院批準(zhǔn)，高院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。其立法精神的核心為司法的去地方化、去行政化干預(yù)，該規(guī)定若實(shí)施，法官判案將較少考慮對(duì)地方發(fā)展和穩(wěn)定的影響，可能會(huì)導(dǎo)致敗訴案件增加。,70,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,2、對(duì)新增案件類(lèi)型的司法審查，可能會(huì)由于審查標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法實(shí)踐的差異、對(duì)法律的不同理解等因素，導(dǎo)致敗訴。例如：侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行政權(quán)力濫用、行政給付（包括撫恤金、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)待遇）、政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政契約，法律法規(guī)的規(guī)定還存在很多模糊地帶，容易產(chǎn)生不同的理解。,71,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴提出更高的要求新行政訴訟法：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”。最高院適用解釋?zhuān)骸靶姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人。,72,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,1、適用對(duì)象更廣泛。按照新法規(guī)定，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅包括市、區(qū)兩級(jí)的工作部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，而且包括市、區(qū)兩級(jí)政府的負(fù)責(zé)人。2、出庭次數(shù)的要求更高。按照新法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)成為常態(tài)，不能出庭是例外；且機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件不限于第一審的案件。,73,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,3、增加了相關(guān)的法律責(zé)任。新法規(guī)定，法院對(duì)被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以予以公告，并向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。,74,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,（五）推動(dòng)復(fù)議機(jī)關(guān)提高化解行政爭(zhēng)議的能力1、行政復(fù)議制度的定位在客觀上要求復(fù)議機(jī)關(guān)積極化解爭(zhēng)議。新行政訴訟法將復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的規(guī)定，反映了國(guó)家層面對(duì)行政復(fù)議的定位是內(nèi)部糾紛解決機(jī)制?？陀^上將推動(dòng)復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)督職責(zé)，要求復(fù)議機(jī)關(guān)改變復(fù)議決定維持率高的狀態(tài)，為申請(qǐng)人提供實(shí)效性行政救濟(jì)。,75,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,2、對(duì)行政行為監(jiān)督力度加大將促使行政爭(zhēng)議在內(nèi)部解決。新行政訴訟法的核心指導(dǎo)思想是暢通訴訟渠道，保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，維護(hù)司法公正、權(quán)威。這將導(dǎo)致行政權(quán)力面臨更有力的監(jiān)督。為了避免行政行為進(jìn)入司法審查程序，減少敗訴風(fēng)險(xiǎn)，復(fù)議機(jī)關(guān)更有動(dòng)力推動(dòng)行政爭(zhēng)議在內(nèi)部解決。申請(qǐng)人達(dá)到目的，再訴到法院的行政案件數(shù)量也可能會(huì)減少。,76,三、新行政訴訟法對(duì)復(fù)議、應(yīng)訴工作的影響,3、行政爭(zhēng)議解決法律化要求行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。行政復(fù)議和訴訟是行政糾紛解決途徑法律化的代表。而復(fù)議相較于訴訟，具有便捷快速、成本低廉以及協(xié)調(diào)有力等優(yōu)勢(shì)，必將成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。,77,四、未來(lái)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作的發(fā)展展望,（一）行政復(fù)議監(jiān)督功能更加強(qiáng)化1、復(fù)議監(jiān)督范圍更廣新行政訴訟法拓寬了行政訴訟案件的受理范圍，行政復(fù)議是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的層級(jí)監(jiān)督制度，從監(jiān)督權(quán)力來(lái)源來(lái)看更不應(yīng)該存在限制。應(yīng)把能通過(guò)法律途徑解決的行政爭(zhēng)議盡可能納入行政復(fù)議受理范圍，從各方面放寬受理?xiàng)l件，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。,78,四、未來(lái)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作的發(fā)展展望,2、復(fù)議審理強(qiáng)度加大行政復(fù)議圍繞行政行為的主體是否合法、認(rèn)定事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當(dāng)、適用法律是否準(zhǔn)確、是否合理適當(dāng)進(jìn)行審查。新行政訴訟法共同被告的規(guī)定，使復(fù)議機(jī)關(guān)審理案件時(shí)對(duì)于行政行為違法或不當(dāng)?shù)娜萑潭冉档?，審理較過(guò)去將更趨于嚴(yán)格，主要體現(xiàn)在：,79,四、未來(lái)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作的發(fā)展展望,第一，程序?qū)彶榈陌殃P(guān)更加嚴(yán)格，不僅審查行政行為是否履行法定程序，而且審查行政行為是否履行適當(dāng)程序；第二，改變重合法性、輕合理性的審查思路，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行自由裁量權(quán)是否符合基準(zhǔn)的審核；第三，采用規(guī)范性文件更加慎重，對(duì)規(guī)范性文件附帶審查、選擇適用將更為普遍；,80,四、未來(lái)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作的發(fā)展展望,第四，部門(mén)本位思維、傳統(tǒng)作法等法外因素對(duì)行政復(fù)議審理的影響日漸減少；第五，復(fù)議決定特別是維持決定撰寫(xiě)時(shí)，