摘要 隨著全球公共組織管理模式的變化，公共選擇和新管理主義思想作為一種 思潮開始注入到公共管理領(lǐng)域。在這一過程中，績效評價(jià)作為一種評價(jià)和改進(jìn) 政府績效管理的實(shí)用工具，逐漸在公共管理的實(shí)踐中得到普遍應(yīng)用。在我國政 府行政改革不斷深入的同時(shí)，英美等發(fā)達(dá)國家的一些行政改革經(jīng)驗(yàn)開始引起國 內(nèi)政府部門以及行政學(xué)界的關(guān)注。因此，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)自身的實(shí) 踐，建立一個(gè)科學(xué)的、符合中國國情的政府部門績效評價(jià)體系顯得十分重要。 本文對我國政府部門的績效評價(jià)做出客觀分析，其目的是為了尋找適用于 我國政府部門績效評價(jià)的方法：在促進(jìn)部門績效評價(jià)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)部門人員個(gè) 人的積極性；為我困政府樹立顧客至上的服務(wù)意識提供支撐，以實(shí)現(xiàn)國家的長 期戰(zhàn)略目標(biāo)。 本文從政府部門績效評價(jià)的產(chǎn)生開始，回顧了它的發(fā)展歷程，總結(jié)其已有 的成績和存在的問題。根據(jù)我國政府部門的特點(diǎn)，本文采納和改進(jìn)平衡計(jì)分卡， 結(jié)合德爾菲法、層次分析法和模糊綜合評價(jià)法等方法，通過調(diào)查問卷，對政府 部門績效進(jìn)行客觀的綜合評價(jià)，希望借此達(dá)到拋磚引玉的作用，使政府部門從 目標(biāo)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、方法等方面更加深入透徹地改革其管理模式，提高管理水 平。具體的文章結(jié)構(gòu)如下： 第一部分首先對政府績效評價(jià)的相關(guān)背景進(jìn)行介紹，指出其改革的迫切性 和艱巨性；然后對國內(nèi)外政府績效研究現(xiàn)狀進(jìn)行概括，提煉出前沿的理論和方 法；最后介紹本文的研究框架和研究方法。 第二部分首先介紹政府部門績效評價(jià)的概念、方法、產(chǎn)生、發(fā)展歷程、業(yè) 績和問題，在總結(jié)美國、英國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家政府績效評價(jià)實(shí)踐的基礎(chǔ) 上，提煉出幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。 第三部分介紹了平衡計(jì)分卡的產(chǎn)生、內(nèi)容和優(yōu)缺點(diǎn)，將其引入政府部門績 效評價(jià)，在對其進(jìn)行可行性分析和優(yōu)化后，建立了相應(yīng)的四維指標(biāo)體系。 第四部分融合了層次分析法和模糊綜合評價(jià)法的優(yōu)點(diǎn)，完成了整個(gè)政府部 門績效評價(jià)的過程，并做無量綱和無極性處理，對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析。 第五部分結(jié)合地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，對三、四部分進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。 第六部分對整篇論文進(jìn)行總結(jié)，指出本文的創(chuàng)新點(diǎn)，并確定日后進(jìn)一步進(jìn) 行深入研究的方向。 關(guān)鍵字：政府部門績效評價(jià)，平衡計(jì)分卡，層次分析法，模糊綜合評價(jià) a b s t r a c t w i t ht h ev a r i e t yo f m a n a g e m e n tm o d e l si ng l o b a lp u b l i co r g a n i z a t i o n s ，a sat r e n do f t h o u g h t , p u b l i cc h o i c ea n dn e wm a n a g e r i a l i s ma r eb e g i n n i n g t oi n f u s ei n t ot h ef i e l do f p u b l i cm a n a g e m e n t , i nw h i c hp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na st h ep r a c t i c a lm e a n si sa p p l i e dw i d e l yt oe v a l u a t ea n di m p r o v e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tg r a d u a l l y w h i l er e f o r m i n gt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n o fc h i n a , s o m er e l a t e de x p e r i e n c ei nd e v e l o p e dc o u n t r i e sl i k ea m e r i c aa n du kt a k e so u r g o v e r n m e n ta n da e a d e m i a sa t t e n t i o n s oi t i sh i g h l yi m p o r t a n tt ob u i l ds c i e n t i f i ce v a l u a t i o n s y s t e mf o rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c et h r o u g hu t i l i z i n gt h e s ea d v a n c e de x p e r i e n c e sa n dc o m b i n i n g w i t ho u rs i t u a t i o n t h et h e s i so b j e c t i v e l ya n a l y z e do u rg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni no r d e rt of i n dt h e a p p r o p r i a t em e t h o d st oe v a l u a t eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，i n s p i r ee v e r y o b e se n t h u s i a s mi nt h e s a m et i m e ，a n ds u s t a i nt h ei d e ao f s e r v i n gt h ep u b l i ct or e a l i z el o n g - t e r ms t r a t e g yt a r g e t s f r o mt h eb e g i n n i n go ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e sc r e a t i o n , t h ea u t h o rr e v i e w e dt h e w h o l ep r o c e s s ，s u m m a r i z e dt h ea c h i e v e m e n ta n dd e f i c i e n c ya n dg a v et h ec o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o n b y t h em e t h o d so fd e l p h i ，b s c ，批f i l s s yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o na n d q u e s t i o n n a i r e s ，a c c o r d i n gt os e c t o r s c h a r a c t e r s t h ea u t h o rm a d e u s eo f i tt oe n c o u r a g er e f o r m i n g t h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e mm o d e l sd r a s t i c a l l ya tt h ea s p e c t so ft a r g 時(shí)，s y s t e m 。s t a n d a r da n d m e t h o d t h ec o n t e n to f t h i st h e s i si sf o i l o w i n g ： p a r to n ei n t r o d u c e dt h eb a c k g r o u n do fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt or e f l e c tt h e r e f o r m su r g e n c ya n dh a r d s h i p ，s u m m a r i z e da n da s s e s s e dr e l a t e dl i t e r a t u r et oa b s t r a c tt h e a d v a n c e dt h e o r i e sa n dm e t h o d s ，s u p p l i e dt h et h e s i s sr e s e a r c hf r a m ea n dm e a n s p a r tt w o i n t r o d u c e dt h ec o n c e p t , m e a u s ，c r e a t i o n , d e v e l o p m e n t , a c h i e v e m e n ta n dd e f i c i e n c yo f g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n da b s t r a c t e ds o m ep r a c t i c a le x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha s a m e r i c a u k ，a n da u s t r a l i a p a r tt h r e ei n t r o d u c e db s ct og o v e r r l m f f n tr h f o r m a n c ee v a l u a t i o n a n db u i l tt h ec o r r e s p o n d i n gi n d e xs y s t e mf r o mf o u rd i m e n s i o n sa f t e ra n a l y z i n gi t sf e a s i b i l i t y p a r t f o u rr e c o m m e n d e da h pa n df u s s yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nc o m b i n e dw i t ht h ei n d e xs y s t e m a b o v et oa c c o m p l i s ht h e e v a l u a t i n gp r o c e s s a n d a n a l y z e de v a l u a t i n g r e s e tw i t ht h e n o n - d i m e n s i o na n dn o n p o l a r i t y p a r tf i v et o k et h er e v e n u es e c t o ra se x a m p l et op r o v ea c a d e m i c r e s u l t p a r ts i xr e v i e w e dt h et h e s i s ，p o i n t e do u ti t si n n o v a t i o np o i n t sa n da s c e r t a i n e dr e s e a r c h o r i e n t a t i o ni nt h ef u t u r e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , b a l a n c e ds c o r e c a r d ( b s c ) , a n a l ”i c a lh i e r a r c h y p r o c e s s ( a h p ) ，f u s s yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n 獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人生命，所呈交的論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取 得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論 文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得武漢 理工大學(xué)或其它教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過的材料。與我一同工作 的同志對本研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在論文中作了明確的說明并表示 了謝意。 簽名：盤赴日期：呈盟i ：! ：斟 關(guān)于論文使用授權(quán)的說明 本人完全了解武漢理工大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，即學(xué) 校有權(quán)保留、送交論文的復(fù)印件，允許論文被查閱和借閱；學(xué)?？梢怨?布論文的全部或部分內(nèi)容，可以采用影印、縮印或其他復(fù)制手段保存論 文。 ” ( 保密的論文在解密后應(yīng)遵守此規(guī)定) 簽名： 武漢理工大學(xué)碩士學(xué)位論文 1 1 研究背景和意義 1 1 1 研究背景 第1 章緒論 隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的官僚制模式的弊端日益凸顯，導(dǎo)致各 國政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)以及合法性危機(jī)。西方各國 為了擺脫政府管理的網(wǎng)境，紛紛開展了大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，延續(xù)近百年的 傳統(tǒng)行政模式面i 臨著極大的挑戰(zhàn)。 公共組織管理模式( 包括組織結(jié)構(gòu)、管理方式等) 已經(jīng)發(fā)生了重大的變化， 公共選擇以及新管理主義思想作為一種思潮以全新的面貌開始注入到公共管理 領(lǐng)域。在這一過程中，績效管理和績效評價(jià)作為一種評價(jià)和改進(jìn)政府績效的管 理實(shí)用工具，逐漸在公共管理的實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。 在我國，溫家寶總理在十屆全國人大三次會(huì)議所做的政府報(bào)告中明確提出： “抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評價(jià)體系”。黨的十六大報(bào)告指出深化行政管理 體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、 公正透明、廉潔高效的行政管理體制。黨的“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要深化政府機(jī) 構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順職責(zé)分工，推進(jìn)電子政務(wù)，提高 行政效率，降低行政成本。 這一系列的改革目標(biāo)，客觀上對現(xiàn)行的一些績效評價(jià)方式和方法提出了更 高的要求。同時(shí)，以往對公共組織單一的評價(jià)方式越來越不符合當(dāng)今社會(huì)的發(fā) 展，因此在實(shí)踐中迫切需要尋找種適合我國國情的績效評價(jià)方法。政府績效 考核不同于企業(yè)組織企業(yè)可以通過工作分析來進(jìn)行考核指標(biāo)的選?。坏?府部門的工作崗位眾多，并且沒有一個(gè)全國統(tǒng)一的崗位職責(zé)。隨著我國改革開 放的力度不斷加大，以及政府行政改革實(shí)踐的不斷深入，英美等西方發(fā)達(dá)國家 的一些行政改革經(jīng)驗(yàn)開始引起國內(nèi)政府部門以及行政學(xué)界的關(guān)注。因此，借鑒 國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)自身的實(shí)踐，建立一個(gè)科學(xué)的、符合中國國情的政府部 門績效評價(jià)體系才是改革的目標(biāo)。 從目前的情況看，績效管理在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用還存在著諸多困難。這 除了與政府本身的制度特征復(fù)雜性以及我國現(xiàn)行的行政體制有關(guān)以外，其工作 武漢理1 = 大學(xué)碩士學(xué)位論文 性質(zhì)的模糊性和難以量化也是績效考核存在困境的重要原因。但是，經(jīng)過公共 管理專家以及公共組織實(shí)踐者們的不斷探索和努力，其應(yīng)用范圍同趨擴(kuò)展，實(shí) 施的效果也日趨顯著。j 下如戴維奧斯本和彼得普拉斯特里克在他們所著的 摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略中指出：“盡管比起其它途徑而言，績效 管理改進(jìn)績效的過程通常更為緩慢，他的事實(shí)也需要更長的時(shí)間( 通常需要三 年或四年) ，但是世界范圍內(nèi)的政府改革者都發(fā)現(xiàn)，使用績效管理可以使政府的 生產(chǎn)效率獲得顯著、持續(xù)的增長?！?1 1 2 研究意義 本文結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用平衡計(jì)分卡、德爾菲法、層次分析法和模 糊綜合評價(jià)法等方法肘政府部門的績效評價(jià)做出盡量客觀的分析，尋找適用于 我國的政府績效評價(jià)方法，為我國政府改善管理、提高服務(wù)水平提供一點(diǎn)建議。 具體來說，本文的研究具有以下幾個(gè)方面的意義： 第一，有利于建立適用于我國的政府部門績效評價(jià)體系。雖然我國政府經(jīng) 過了幾次職能轉(zhuǎn)變，管理水平有了很大的提高，并且也采用了一系列先進(jìn)的管 理方法和管理手段，但是，目前我國政府的績效評價(jià)體系仍然存在許多困難， 本文正是致力于解決其中的一些客觀問題。 第二，有利于我國實(shí)現(xiàn)長期的戰(zhàn)略目標(biāo)。本文倡導(dǎo)把平衡計(jì)分卡運(yùn)用于政 府績效評價(jià)體系，它本身的功能體系不僅可以考察我國政府部門當(dāng)前的績效， 還注重考察其長遠(yuǎn)績效，以實(shí)現(xiàn)我國政府及其所引導(dǎo)下的我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán) 境的可持續(xù)發(fā)展。這也是對科學(xué)發(fā)展觀的最好詮釋。 第三，有利于政府部門樹立顧客至上的服務(wù)意識。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì) 轉(zhuǎn)型的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，其在國家經(jīng)濟(jì)生活中的角色不再是領(lǐng)導(dǎo) 者，而是服務(wù)者。然而，某些政府部門服務(wù)意識仍然欠缺，沒有將其服務(wù)對象 社會(huì)公眾的地位提高到應(yīng)有的水平。本文通過在政府績效評價(jià)的過程中引 入平衡計(jì)分卡系統(tǒng)，增加了社會(huì)公眾維度的內(nèi)容，有利于政府部門樹立顧客至 上的服務(wù)意識。 第四，有利于調(diào)動(dòng)我國政府部門人員的積極性。本文雖然是對部門績效的 評價(jià)，但是，它的觀念和方法同樣適用于行政人員個(gè)人績效的評價(jià)。同時(shí)，對 部門績效指標(biāo)的明確，能夠更為全面、更為科學(xué)地衡量個(gè)人的工作績效，從而 也就能夠使其明確自己的工作職責(zé)，調(diào)動(dòng)其工作積極性。使我國政府在社會(huì)政 治、經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮更為重要的作用。 2 武漢理i 。人學(xué)碩士學(xué)位論文 1 2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 績效包括組織績效和個(gè)人績效兩個(gè)層面。相應(yīng)地，績效評價(jià)也包含組織績 效評價(jià)和個(gè)人績效評價(jià)兩個(gè)層面。本文主要針對組織績效評價(jià)尤其是政府部門 績效評價(jià)進(jìn)行研究。 公共部門績效評價(jià)是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和公共行政學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者們所關(guān)注 的焦點(diǎn)。它之所以成為關(guān)注的焦點(diǎn)，在布蘭克( j o sl t b l a n k ) 等人認(rèn)為主要是 因?yàn)椤霸诮^大多數(shù)國家中公共部門的絕對規(guī)模意味著它的績效會(huì)對經(jīng)濟(jì)的整體 狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。這種影響通過兩種方式表現(xiàn)出來，以最終產(chǎn)出的形式提 供給消費(fèi)部門，如教育和衛(wèi)生；以中間產(chǎn)出的形式用作私有生產(chǎn)部門的投入， 如能源和基礎(chǔ)設(shè)施一?！毕旅娣謩幘蛧鴥?nèi)外政府績效評價(jià)研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)。 1 2 1 國外研究現(xiàn)狀 在評價(jià)理論上，凱瑟琳紐科默等論述了對業(yè)績進(jìn)行測評與報(bào)告來提高公 共組織的績效。對業(yè)績的測評與報(bào)告是通過識別項(xiàng)目的后果和測評成就來完成 的，它能將公共機(jī)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)從投入與產(chǎn)出轉(zhuǎn)移到后果上。1 。戴維奧斯本和彼 得普拉斯特里克認(rèn)為，凡是取得了高績效的組織都是那些高度重視使命、組 織目標(biāo)及績效等問題的組織。只有明確了組織使命、目標(biāo)等問題，組織的其他 努力才有正確的方向，提高效率的行動(dòng)才有意義“1 。 在評價(jià)方法上，平衡計(jì)分卡是組織績效評價(jià)的趨勢。1 9 9 2 年，卡普蘭和諾 頓總結(jié)這項(xiàng)研究的成果，在哈佛工商評論上發(fā)表了關(guān)于平衡計(jì)分卡的第一 篇論文平衡計(jì)分卡提升績效的衡量方法“1 ；1 9 9 3 年又在該刊發(fā)表了將 平衡計(jì)分卡付諸實(shí)踐，揭示了平衡計(jì)分卡的指標(biāo)必須與組織的戰(zhàn)略緊密結(jié)合在 一起”1 ；1 9 9 6 年又發(fā)表了把平衡計(jì)分卡作為戰(zhàn)略管理的基石，總結(jié)了平衡計(jì) 分卡在實(shí)務(wù)中的運(yùn)作，許多采用平衡計(jì)分卡的公司將其當(dāng)作重要管理流程的主 要框架”1 。在此基礎(chǔ)上，兩人于1 9 9 6 年和2 0 0 1 年分別出版了平衡計(jì)分卡 化戰(zhàn)略為行動(dòng)和戰(zhàn)略核心組織以平衡計(jì)分卡幫助企業(yè)成長兩本專著 來詳細(xì)論述平衡計(jì)分卡的內(nèi)涵m 。 1 9 9 6 年，非盈利組織和政府領(lǐng)域引入平衡計(jì)分卡還處于萌芽時(shí)期。經(jīng)過十 多年的發(fā)展，它已經(jīng)演化成為一種組織戰(zhàn)略管理的有效工具。美國交通運(yùn)輸部 ( d o t ) 下的采購部是最早采用平衡計(jì)分卡的政府機(jī)構(gòu)之一哪。美國各州也根據(jù) 各自特點(diǎn)，設(shè)置了不同的評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，北卡羅納州夏洛特市則是運(yùn)用平衡 武漢理j ：大學(xué)碩士學(xué)位論文 計(jì)分卡獲得成功典型例子”3 。美國著名績效研究機(jī)構(gòu)c o m p e l 研究所建立了一套 包括財(cái)政管理、人事管理、信息管理、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理五個(gè)方面 內(nèi)容的政府績效評價(jià)體系“。平衡計(jì)分卡在澳大利亞、新加坡等國的政府部門 中也得到了認(rèn)可和應(yīng)用。澳大利亞c o c k b u r n 和m e l v i l l e 市的平衡計(jì)分卡績效衡 量系統(tǒng)獲得了獎(jiǎng)勵(lì)。新加坡地區(qū)法院系統(tǒng)建立了平衡計(jì)分卡，是在世界司法領(lǐng) 域中最先被使用的計(jì)分卡。 在評價(jià)實(shí)踐上，2 0 世紀(jì)7 0 年代，受經(jīng)濟(jì)影響，世界各國政府出現(xiàn)了財(cái)政和 信用危機(jī)，如何提高公共部門績效成為人們關(guān)注的問題1 。在此背景下，美英 等國作為這場運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，其政府十分重視并以積極的態(tài)度來開展績效評價(jià) 改革。 實(shí)際上，美國在2 0 世紀(jì)：半葉就已經(jīng)開始了績效評價(jià)活動(dòng)。多數(shù)學(xué)者將1 9 4 9 年聯(lián)邦政府推行績效預(yù)算作為政府績效評價(jià)的開端“。美國自1 9 7 8 年的卡特政 府以來，歷任總統(tǒng)都十分關(guān)注政府部門的績效管理問題。到克林頓時(shí)期，這種 重視程度已達(dá)到了頂峰。美國聯(lián)邦政府制定了國家績效評價(jià)報(bào)告，國會(huì)通過 了政府績效和結(jié)果法，將政府績效評價(jià)制度化、法定化，使其不因行政首長 的更迭而發(fā)生變化“。布什政府于2 0 0 3 年開始推行部門績效“報(bào)告卡”制度， 設(shè)立績效基準(zhǔn)和等級評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以一種類似于危機(jī)管理的方式展示公共責(zé)任， 激發(fā)公眾的興趣和關(guān)注。 英國政府績效評價(jià)始于1 9 7 9 年的“雷納評審”，它是指對政府部門工作特 定的調(diào)查、研究、審視和評價(jià)活動(dòng)，評審的重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和效率水平。 后來，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評審發(fā)展到有社會(huì)參與的評價(jià)，評價(jià)內(nèi)容側(cè)重公共服務(wù) 和服務(wù)質(zhì)量，評價(jià)結(jié)果公開并直接向公眾負(fù)責(zé)。1 9 8 6 年，英國政府各部門為評 價(jià)擬定的績效指標(biāo)總數(shù)為1 2 2 0 個(gè)；1 9 8 7 年，這一數(shù)字上升到1 8 1 0 個(gè)；到1 9 8 9 年飛速增長到2 3 2 7 個(gè)。此后，指標(biāo)總數(shù)基本上穩(wěn)定在這一水平“。 在美英兩國的帶動(dòng)和示范下，政府組織績效評價(jià)在其他國家也得到廣泛應(yīng) 用，并發(fā)揮了重要的作用。但是由于績效評價(jià)是行政管理公認(rèn)的難題之一，所 以各國政府績效評價(jià)的理論研究和實(shí)踐探索仍在繼續(xù)進(jìn)行之中。 1 2 2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀 改革開放以后，績效評價(jià)的理論和方法才逐漸引入我國。我國對政府部門 績效的評價(jià)起始于干部人事制度。因此，很多相關(guān)研究是針對政府及領(lǐng)導(dǎo)干部 政績的考核評價(jià)“。我國學(xué)者關(guān)于政府及領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價(jià)的研究主要涉及評 4 武漢理工大學(xué)碩士學(xué)位論文 價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)方法兩個(gè)方面。韓強(qiáng)就如何構(gòu)建和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評 價(jià)指標(biāo)體系的有關(guān)問題進(jìn)行了深入探討，并依據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作 條例，提出以德、能、勤、績、廉為基本內(nèi)涵，建立有中國特色的黨政領(lǐng)導(dǎo)干 部考核評價(jià)指標(biāo)體系“”。倪星、余凱根據(jù)效率與公平并重、效率與民主兼顧、 經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展同步等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了涉及國民經(jīng)濟(jì)、人民生活、科教文 衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等多方面因素的政績評價(jià)指標(biāo)體系“。韓兆洲構(gòu)建了 由2 大類中7 類共3 0 項(xiàng)指標(biāo)組成的政府政績綜合評價(jià)指標(biāo)體系，并在廣東省政 府部門開展了實(shí)證研究“”。范柏乃、朱華以“科學(xué)發(fā)展觀”和“執(zhí)政為民”為 指導(dǎo)原則，從行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán) 境等領(lǐng)域，構(gòu)建了地方政府績效評價(jià)體系“”。姜曉萍、馬凱利對“3 6 0 度考核” 模型于以高度的評價(jià)，強(qiáng)調(diào)實(shí)行公開考核，促進(jìn)考核主體與被考核者之j 日j 的信 息互動(dòng)1 。 平衡計(jì)分卡也被用于我國的政府部門績效評價(jià)”。其中比較有代表性的文 章有中國行政管理學(xué)會(huì)張定安博士的平衡計(jì)分卡與公共部門績效管理，文章 探討平衡計(jì)分卡的特點(diǎn)，引入公共部門績效管理的可行性和可能產(chǎn)生的影響； 北京大學(xué)張國慶、曹堂哲的鏟平衡計(jì)分卡”與公共行政執(zhí)行的有效性概括了 平衡計(jì)分卡內(nèi)容、發(fā)展，并對在我國公共行政中的有效性進(jìn)行了探討“；西南 財(cái)經(jīng)大學(xué)文薇的基于平衡計(jì)分卡的致府績效管理系統(tǒng)構(gòu)造研究總結(jié)了我國 政府績效發(fā)展的歷程和國外運(yùn)用平衡計(jì)分卡的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)“。 另外，各種定量分析方法也被應(yīng)用于政府績效評價(jià)。劉曉輝、王紅艷提出 以定量和定性相結(jié)合的方法來考核政府部門，確定科學(xué)的考核指標(biāo)應(yīng)從以下幾 個(gè)方面做起：首先，考核指標(biāo)的制定應(yīng)由考核專家和考核對象共同參與；其次， 考核指標(biāo)的制定應(yīng)有科學(xué)依據(jù)；再者，考核指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)實(shí)事求是，能量化的 均用數(shù)量化表示”“。彭國甫等人還應(yīng)用層次分析法確定了政府績效評價(jià)的指標(biāo) 權(quán)重，應(yīng)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析進(jìn)行了政府績效相對有效性評價(jià)阱1 。模糊綜合評價(jià)方 法也同樣被應(yīng)用于政府績效評價(jià)1 。隨著研究的不斷發(fā)展，我國學(xué)者對政府績 效評價(jià)的理念和方法的研究也更加深入”1 。 我國在評價(jià)實(shí)踐方面起步較晚洶1 ，但各類比較先進(jìn)的績效評價(jià)系統(tǒng)在政府 及公共部門都得到了應(yīng)用。2 0 0 2 年，廈門市思明區(qū)政府與廈門大學(xué)共同開發(fā)了 “公共部門績效評價(jià)系統(tǒng)”，該系統(tǒng)由評價(jià)主體、評價(jià)維度和評價(jià)指標(biāo)三方面內(nèi) 容構(gòu)成。2 0 0 4 年，國家人事部中國政府績效評價(jià)研究課題組推出了一套適 用于中國地方政府部門的績效評價(jià)指標(biāo)體系，社會(huì)保障、社會(huì)穩(wěn)定、廉潔狀況 武漢理t 大學(xué)碩士學(xué)位論文 和行政效率等多個(gè)指標(biāo)被納入考核范圍“。國家行政學(xué)院在研究歐盟成員國使 用的多種績效評價(jià)模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，構(gòu)建了中國通用績效評價(jià)框 架( c a f ) 。該模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素，共大9 標(biāo)準(zhǔn)，2 7 個(gè)次級指標(biāo)。 模型在哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進(jìn)行了試點(diǎn)，已初步取得成效1 。 2 0 0 4 年底，中國第一家由民間發(fā)起的地方政府績效評價(jià)機(jī)構(gòu)中國地方政府 績效評價(jià)中心在蘭州大學(xué)成立。2 0 0 5 年3 月，該中心提交了甘肅省非公有制 企業(yè)評議政府工作報(bào)告1 。 1 3 研究內(nèi)容和研究方法 本文的研究從政府部門績效評價(jià)的產(chǎn)生開始，回顧它的發(fā)展歷程，總結(jié)其 已有的成績和存在的問題。根掘政府部門的特點(diǎn)和國外政府部門的成功經(jīng)驗(yàn)， 采納和改進(jìn)平衡計(jì)分卡，結(jié)合德爾菲法、層次分析法和模糊綜合評價(jià)法等方法， 對政府部門績效進(jìn)行綜合評價(jià)，希望借此達(dá)到拋磚引玉的作用，使政府從目標(biāo)、 制度、標(biāo)準(zhǔn)、方法等方面更加深入地改革其管理模式，提高管理水平。 具體說來，本文通過六個(gè)部分對如何建立我國政府部門績效評價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行 論述和介紹： 第一部分酋先對政府績效評價(jià)的相關(guān)背景進(jìn)行介紹，指出其改革的迫切性 和艱巨性：然后對國內(nèi)外政府績效研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，提煉出| j 沿的理論和方 法；最后介紹本文的研究框架和運(yùn)用的方法。 第二部分對政府績效評價(jià)的相關(guān)概念和內(nèi)容進(jìn)行介紹，包括政府部門績效 評價(jià)的概念、方法、產(chǎn)生、發(fā)展歷程、業(yè)績和問題；隨后，在總結(jié)美國，英國、 澳大利亞等發(fā)達(dá)國家政府績效評價(jià)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提煉幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。 第三、四部分是文章的主體，主要運(yùn)用平衡計(jì)分卡、德爾菲法、層次分析 法和模糊綜合評價(jià)等方法構(gòu)建了政府部門績效綜合評價(jià)體系。第三部分介紹平 衡計(jì)分卡的產(chǎn)生、內(nèi)容和優(yōu)缺點(diǎn)，將其引入政府部門績效評價(jià)，建立相應(yīng)的四 維指標(biāo)體系。第四部分首先介紹層次分析法和模糊綜合評價(jià)法，然后將其與前 面的指標(biāo)體系相結(jié)合，完成整個(gè)政府績效評價(jià)的過程，最后經(jīng)過無量綱和無極 性處理，對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析。 第五部分結(jié)合河北省滄州市國稅局2 0 0 6 年度績效狀況的實(shí)例，對第三、四 部分進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。 第六部分對整篇論文進(jìn)行總結(jié)，指出本論文的創(chuàng)新點(diǎn)，并確定呂后進(jìn)一步 進(jìn)行深入研究的方向。 6 武漢理l 大學(xué)碩士學(xué)位論文 第2 章政府部門績效評價(jià)的方法與問題分析 2 1 政府部門績效評價(jià)的相關(guān)概念 ( 1 ) 政府部門績效評價(jià)的含義 由于對績效評價(jià)的研究廣泛地涵蓋在管理學(xué)、組織行為學(xué)、人力資源管理 中，學(xué)者們的視角不同，從而也就造成了對績效評價(jià)含義的不同理解。人們對 績效評價(jià)的理解主要有以下兩種： 一是績效評價(jià)是評價(jià)雇員績效的系統(tǒng)。如“績效考核是對員工個(gè)既定時(shí) 期內(nèi)對組織的貞獻(xiàn)做出評價(jià)的過程，從數(shù)質(zhì)兩方面對其工作的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng) 的描述，績效評價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的過程“?！?二是績效評價(jià)是評價(jià)組織績效的系統(tǒng)。如“績效評價(jià)是評價(jià)達(dá)到預(yù)定目標(biāo) 的過程，包括信息資源轉(zhuǎn)化為物品和服務(wù)輸出的效率、輸出的質(zhì)量，提供給顧 客的效果，顧客滿意程度和結(jié)果與期望目的相比的后果，政府在對項(xiàng)目目標(biāo)特 定貢獻(xiàn)方面運(yùn)作的有效性?！啊！?一個(gè)完整的績效評價(jià)體系應(yīng)該兼顧不同的層面，既包括雇員層面微觀的績 效評價(jià)，也包括組織層面宏觀的績效評價(jià)。因此，政府績效評價(jià)也應(yīng)該包括微 觀、宏觀兩個(gè)層面。在微觀層面上，如“績效評價(jià)是基于事實(shí)，有組織地、客 觀地評價(jià)組織內(nèi)每個(gè)人的特征、資格、習(xí)慣和態(tài)度的相對價(jià)值，確定其能力、 業(yè)務(wù)狀態(tài)和工作適應(yīng)性的過程”3 。”宏觀層面上，如“績效評價(jià)是通過系統(tǒng)的方 法、原理來評定和測量行政部門整體的工作行為和工作成果，它是管理者與員 工之日j 的一項(xiàng)管理溝通活動(dòng)?！??！?由于政府活動(dòng)的特殊性，在宏觀上又常有幾個(gè)部門臨時(shí)聯(lián)合起來或是臨時(shí) 從一個(gè)部門抽調(diào)部分人員完成某一項(xiàng)目的情況出現(xiàn)。因此，政府績效評價(jià)可以 分為三種類型：組織部門的績效評價(jià)、項(xiàng)目的績效評價(jià)和個(gè)人的績效評價(jià)?！?， 本文主要研究第一種情況。 ( 2 ) 政府部門績效評價(jià)的比較分析 政府部門績效評價(jià)的特點(diǎn)可以從與兩個(gè)特定對象的比較中體現(xiàn)出來，一個(gè) 是跟傳統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)審計(jì)相比，一個(gè)是與企業(yè)的績效評價(jià)相比。 與傳統(tǒng)政府財(cái)務(wù)審計(jì)相比 政府績效評價(jià)從根本上說是政府績效審計(jì)的一個(gè)組成部分，具有政府續(xù)效 審計(jì)的許多特征，與同屬于政府審計(jì)范疇的傳統(tǒng)政府財(cái)務(wù)審計(jì)相比，它具有以 7 武漢理r 大學(xué)碩士學(xué)位論文 f 一些特點(diǎn)： 一是評價(jià)目的。 政府部門績效評價(jià)的目的主要是評價(jià)政府的受托管理責(zé)任，確定評價(jià)客體 是否進(jìn)行有效的管理，把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面；而傳統(tǒng)的 財(cái)務(wù)審計(jì)主要是審查受托財(cái)務(wù)責(zé)任，重點(diǎn)審查財(cái)務(wù)收支的準(zhǔn)確性、合規(guī)性和合 法性。 二是評價(jià)程序與方法。 傳統(tǒng)審計(jì)采用通用的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的方法來完成，而政府績效評價(jià)根據(jù)每 一評價(jià)項(xiàng)目的特點(diǎn)，分別制定不同的績效評價(jià)方案和方法。另外，由于績效評 價(jià)的滯后性，又勢必要求進(jìn)行追蹤評價(jià)，以取得較為全面而準(zhǔn)確的績效評價(jià)結(jié) 果。例如，我國審計(jì)署就對以前年度的被評單位的績效進(jìn)行了追蹤評價(jià)，并在 年度的審計(jì)報(bào)告中公布了各部門對以前年度審計(jì)出的問題的整改結(jié)果“1 。 三是評價(jià)報(bào)告。 政府績效評價(jià)報(bào)告的類別較多，有的是可以向社會(huì)公眾公布的績效評價(jià)結(jié) 果，也有的是只能向政府、人大或某些特殊人員提交的專題報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)報(bào)告。 在報(bào)告的形式上，政府績效評價(jià)也更為靈活，它不僅可以采用文字?jǐn)⑹龅男问剑?也可以根據(jù)實(shí)際需要采用圖表、圖片等形式來對績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行報(bào)告。另外， 這些報(bào)告一般包括更多的討論、分析、合理的論證以及對被評價(jià)單位在管理方 面的建議等。 與企業(yè)績效評價(jià)相比 隨著新公共管理理論( 其創(chuàng)始者奧斯本認(rèn)為，只要政府部門鼓勵(lì)公務(wù)員的 企業(yè)家精神，那么公務(wù)員的行為就會(huì)像企業(yè)家一樣的有效率和低成本，從而實(shí) 現(xiàn)政府“少花錢多辦事”的理想，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化“3 ) 的發(fā)展，人們越來越 要求政府像企業(yè)績效評價(jià)一樣對自身進(jìn)行評價(jià)。但是，政府績效評價(jià)與企業(yè)相 比大有不同： 一是評價(jià)主客體。 企業(yè)績效評價(jià)的評價(jià)主體可以是董事會(huì)，也可以是利益相關(guān)者。而政府績效 評價(jià)的主體只能是政府績效審計(jì)機(jī)關(guān)。對于政府工作的績效，不同的利益相關(guān) 者可能會(huì)有不同的要求，而且這些要求的差別往往很大。政府績效評價(jià)的客體 是政府部門、政府項(xiàng)目和政府個(gè)人，他們更加注重社會(huì)效應(yīng)，這與企業(yè)績效評 價(jià)的客體要求是不同的。 二是評價(jià)指標(biāo)。 8 武漢理l 人學(xué)碩十學(xué)位論文 企業(yè)以追求利潤為目標(biāo)，在企業(yè)的績效評價(jià)中就設(shè)計(jì)了諸如投資回報(bào)率、 經(jīng)濟(jì)附加值之類的指標(biāo)來評價(jià)其績效。而政府是一個(gè)非營利性的組織，其基本 職能是維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理公共社會(huì)事務(wù)等。 因此，其評價(jià)指標(biāo)就不以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，而更多地考慮了一些非財(cái)務(wù)性的指標(biāo)， 其定性的指標(biāo)也更多一些。 2 2 政府部門績效評價(jià)的方法 1 9 世紀(jì)以來，企業(yè)績效評價(jià)的方式和方法深深地影響著政府績效評價(jià)的發(fā) 展。下面介紹一些各個(gè)不同時(shí)期影響政府績效評價(jià)的方法。 2 2 1 財(cái)務(wù)評價(jià)方法 在2 0 世紀(jì)初的生產(chǎn)管理階段，企業(yè)的目標(biāo)主要是通過提高生產(chǎn)效率，來追 求利潤最大化。由于不斷地通過外部融資擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，龐大的投資使企業(yè)最 為關(guān)心以投資報(bào)酬率為核心的財(cái)務(wù)指標(biāo)。這一時(shí)期出現(xiàn)了“投資報(bào)酬率”法和 “杜邦系統(tǒng)圖”。應(yīng)用最為廣泛的評價(jià)指標(biāo)有投資報(bào)酬率、權(quán)益報(bào)酬率和利潤等 財(cái)務(wù)指標(biāo)。這些方法也為早期公共組織所利用“。 ( 1 ) 投資報(bào)酬率 投資報(bào)酬率是會(huì)計(jì)上的一個(gè)衡量指標(biāo)，被看作是代表部門投資的真實(shí)經(jīng)濟(jì) 報(bào)酬率。但是，除了極特別的情況外，會(huì)計(jì)上的投資報(bào)酬率并不等于部門內(nèi)在 的資產(chǎn)報(bào)酬率”3 。因此，以會(huì)計(jì)投資報(bào)酬率來代替實(shí)際資產(chǎn)報(bào)酬率，以會(huì)計(jì)投 資報(bào)酬率來衡量部門的經(jīng)營業(yè)績和評價(jià)部門的經(jīng)濟(jì)效益是不合適的。 ( 2 ) 杜邦系統(tǒng)圖 杜邦分析體系最大的特點(diǎn)是把眾多的財(cái)務(wù)指標(biāo)有機(jī)地結(jié)合在一起，突出各 指標(biāo)之間的聯(lián)系。因此，可以深入地分析企業(yè)在具體財(cái)務(wù)活動(dòng)中的優(yōu)勢與不足。 而我國的綜合財(cái)務(wù)指標(biāo)分析體系則著重于綜合評價(jià)企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)，反映企業(yè)在 盈利、營運(yùn)和償債等方面的情況，供相關(guān)單位和利害關(guān)系人參考。 杜邦分析體系有三大分支：一是從銷售利潤率開始，一直往下層去，這條 分支反映組織在盈利能力方面的相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)；二是從總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率開始，一 直往下層去，這條分支反映組織在營運(yùn)能力( 資產(chǎn)利用能力) 方面的相關(guān)財(cái)務(wù)指 標(biāo)；三是從權(quán)益乘數(shù)開始，一直往下層去，這條分支反映組織的償債能力，同 時(shí)也是資本結(jié)構(gòu)方面的相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)口0 1 ( 如圖2 1 所示) 。 9 武漢理工大學(xué)碩士學(xué)位論文 總資產(chǎn)收益率b 權(quán)箍收盜率a 權(quán)益乘數(shù)c 銷售利潤率d o 總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率e負(fù)債對權(quán) 益比率f 稅后利潤h 【】銷售收入1l 銷售收入l【】總資產(chǎn)j 竺竺堅(jiān)全! i 、二l 竺奎竺l 廠磊；磊；i y ，= _ ：r i 贏 總資產(chǎn)負(fù) 債率g 量i 霎i 薹ti簍ui 莩l 耋w l x莖ly霧i|； 圖2 - - l 杜邦系統(tǒng)圖 資料來源：文薇基于平衡計(jì)分卡的政府績效管理系統(tǒng)構(gòu)造研究： 碩士學(xué)位論文 成都 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)行政管理專業(yè)。2 0 0 7 ：2 4 2 2 2 價(jià)值評價(jià)方法 站在股東的角度來評價(jià)企業(yè)業(yè)績的價(jià)值模式，能夠有效地將企業(yè)戰(zhàn)略與日 常業(yè)務(wù)決策與激勵(lì)機(jī)制有機(jī)地聯(lián)系在一起，最終為股東創(chuàng)造財(cái)富。它所使用的 評價(jià)指標(biāo)主要是經(jīng)過調(diào)整的財(cái)務(wù)指標(biāo)，或根據(jù)未來現(xiàn)金流量得到的貼現(xiàn)類指標(biāo)。 經(jīng)濟(jì)增加值( e v a ) 是最具代表性的。 經(jīng)濟(jì)增加值是經(jīng)過調(diào)整的稅后凈經(jīng)營利潤減去該公司現(xiàn)有凈資產(chǎn)使用的資 本費(fèi)用后的余額。它是扣除了所有使用的資本成本后的經(jīng)濟(jì)利潤1 。經(jīng)濟(jì)增加 值是一個(gè)致力于創(chuàng)造股東價(jià)值財(cái)富的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，他要求企業(yè)各級管理人員 充分注重資本的使用效益，全力去尋找增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)增加值的各種途徑和方法， 不為財(cái)務(wù)報(bào)表上一時(shí)的利潤所迷惑。 但是，它無法擺脫財(cái)務(wù)指標(biāo)所固有的缺陷短期導(dǎo)向，體現(xiàn)在它無法有 效地反映顧客、雇員、供應(yīng)商等利益相關(guān)者對促進(jìn)企業(yè)將來績效的重要作用。 在提高經(jīng)濟(jì)增加值的同時(shí)可能損害了利益相關(guān)者的利益，從而最終破壞企業(yè)的 i o 其他費(fèi)用q 稅p 鰣問費(fèi)朋。銷售成本n 武漢理工大學(xué)碩士學(xué)位論文 長期價(jià)值，崮而迫切需要做出迸一步地改進(jìn)，即融合菲財(cái)務(wù)業(yè)績評價(jià)方法。目 前，雖然大量的公共組織已經(jīng)引用經(jīng)濟(jì)增加值評價(jià)模式，但仍然擺脫不掉它是 一種基于財(cái)務(wù)和價(jià)值增值的評價(jià)方式，對于非營利性占主要地位的政府部門仍 有些不適應(yīng)性。鑒于經(jīng)濟(jì)增加值的優(yōu)點(diǎn)，可以把財(cái)務(wù)作為一個(gè)維度，將它運(yùn) 用其中。 2 2 3 平衡評價(jià)方法 2 0 世紀(jì)7 0 年代以后，市場競爭日益激烈，企業(yè)面臨的環(huán)境日益復(fù)雜。企業(yè) 注意到必須將各職能部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一。本階段最大的突破就是引入了非財(cái)務(wù)指標(biāo)， 通過指標(biāo)問的各種平衡關(guān)系以及關(guān)鍵指標(biāo)的選取來體現(xiàn)企業(yè)不同利益相關(guān)者的 期望，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化的目標(biāo)。這一時(shí)期出現(xiàn)了霍爾的四尺度論、業(yè) 績會(huì)字塔模型、“3 e ”評價(jià)法、管理標(biāo)桿法、平衡計(jì)分卡( 第4 章種介紹) 等評 價(jià)方法。 ( 1 ) 四尺度論 羅伯特霍爾( r o b e r t h a l l ) 認(rèn)為，評價(jià)公司的業(yè)績需以四個(gè)尺度為標(biāo)準(zhǔn)， 即質(zhì)量、作業(yè)時(shí)日j 、資源利用和人力資源的開發(fā)。 霍爾把質(zhì)量分為外部質(zhì)量、內(nèi)部質(zhì)量和質(zhì)量改進(jìn)程序三種。外部質(zhì)量包括 顧客調(diào)查情況、服務(wù)效率、保修及可靠性等。內(nèi)部質(zhì)量包括總產(chǎn)量、生產(chǎn)能力、 檢驗(yàn)比率以及殘品和返工率等。質(zhì)量改進(jìn)程序是公司組織采用的確保高水平的 內(nèi)在和外在質(zhì)量的程序或一系列的公式化的步驟?；魻栒J(rèn)為作業(yè)時(shí)間是把原材 料變?yōu)槌善返膶 8 j 段。具體包括：工具檢修時(shí)間、設(shè)備維修時(shí)闊、改變產(chǎn)品和 工序設(shè)計(jì)的時(shí)自j 、項(xiàng)目變更時(shí)間、工具設(shè)計(jì)時(shí)間和工具建造時(shí)問等。資源使用 尺度用以計(jì)量特定資源的消耗和與此相關(guān)的成本，如直接人工、原材料消耗、 時(shí)間利用和機(jī)器利用情況。前兩項(xiàng)指標(biāo)是制造產(chǎn)品和提供勞務(wù)的直接成本，后 兩項(xiàng)既包括直接成本因素?！??；魻柼岢龉拘枰幸欢ǖ娜肆Y源貯備和能恰 當(dāng)評價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)雇員的管理系統(tǒng)。 霍爾把質(zhì)量、時(shí)間和人力資源等非財(cái)務(wù)指標(biāo)導(dǎo)入公司的業(yè)績評價(jià)系統(tǒng)，并 認(rèn)為企業(yè)組織可以通過對上述四個(gè)尺度的改進(jìn)，減少競爭串的風(fēng)險(xiǎn)。他同時(shí)承 認(rèn)，要求公司做出全方位的改變是困難的，只能在一段時(shí)間內(nèi)取得四個(gè)方面的 逐漸改進(jìn)。需要注意的是，任何指標(biāo)的改進(jìn)不應(yīng)以犧牲其他指標(biāo)為代價(jià)，如作 業(yè)時(shí)問的改進(jìn)不應(yīng)該以降低質(zhì)量為代價(jià)，質(zhì)量方面的改進(jìn)也不應(yīng)該以犧牲資源 為代價(jià)。 武漢理：人學(xué)碩七學(xué)位論文 ( 2 ) 業(yè)績會(huì)字塔模型 凱文克羅斯( k e l v i nc r o s s ) 和理查德林奇( r i c h a r dl y n c h ) 提出了一 個(gè)把公司總體戰(zhàn)略與財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息結(jié)合起來的業(yè)績評價(jià)系統(tǒng)。為了強(qiáng)調(diào)總 體戰(zhàn)略與業(yè)績指標(biāo)的重要聯(lián)系，他們列出了一個(gè)業(yè)績金字塔呻1 。在業(yè)績會(huì)字塔 中，公司總體戰(zhàn)略位于最高層，由此產(chǎn)生具體戰(zhàn)略目標(biāo)，并向企業(yè)組織下層逐 級傳遞，直到最基層的作業(yè)中心。有了合理的戰(zhàn)略目標(biāo)，作業(yè)中心就可以開始 建立合理的經(jīng)營效率指標(biāo)，以滿足戰(zhàn)略目標(biāo)的要求( 如圖2 2 所示) 。 圖2 2 績效金字塔 資料來源：白蔚秋，正確評價(jià)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績工業(yè)企業(yè)管理2 0 0 1 ( 5 ) ：7 5 克羅斯和林奇的業(yè)績金字塔的循環(huán)過程揭示了公司持續(xù)發(fā)展的能力，為正 確評價(jià)公司業(yè)績做出了意義深遠(yuǎn)的重要貢獻(xiàn)。業(yè)績金字塔的主要缺點(diǎn)是在確認(rèn) 組織學(xué)習(xí)的重要性上是失敗的。而在競爭日趨激烈的今天，對組織學(xué)習(xí)能力的 正確評價(jià)尤為重要。因此，雖然這個(gè)模型在理論上比較成型，但實(shí)際工作中采 用率較低。 ( 3 ) “3 e ”評價(jià)法 2 0 世紀(jì)8 0 年代初，英國由雷納爵士負(fù)責(zé)的效率小組提出“3 e ”評價(jià)模型。 不久，英國審計(jì)委員會(huì)將“3 e ”指標(biāo)納入到績效審計(jì)框架中，并運(yùn)用于地方政 府以及國家健康服務(wù)系統(tǒng)的管理實(shí)踐。此后，“3 e ”模型逐漸成為西方國家政府 部門績效評價(jià)的基本框架。 所謂“3 e ”指的是經(jīng)濟(jì)( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效益( e f f e c t i v e n e s s ) 。 其中，“經(jīng)濟(jì)”是指以最低可能的成本供應(yīng)與采購維持既定服務(wù)品質(zhì)的公共服務(wù) 項(xiàng)目；“效率”是指投入與產(chǎn)出之比，通常包括每項(xiàng)服務(wù)的單位成本、服務(wù)水準(zhǔn) 的提供、活動(dòng)的執(zhí)行等；“效益”則是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度”1 。 但是，政府部門不是一個(gè)盈利組織，在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外，還有許多更為重要 1 2 武漢理t 大學(xué)碩士學(xué)位論文 的目標(biāo)，比如公平、民主、社會(huì)進(jìn)步等，而這些目標(biāo)是“3 e ”評價(jià)法所不能反 映的。這就導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)獲得前所未有發(fā)展的同時(shí)，還普遍存在著失業(yè)、貧窮、 疾病、無知和絕望，從而引發(fā)各種社會(huì)危機(jī)，構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威 脅。為了彌補(bǔ)這一不足，學(xué)者們后來加入了“公平”( e q u i 夠) 指標(biāo)，從而發(fā)展 為“4 e ”評價(jià)法。但是這些改進(jìn)和完善都無法從本質(zhì)上消除“3 e ”評價(jià)法所存 在的不足。 ( 4 ) 標(biāo)桿管理法 標(biāo)桿管理法是2 0 世紀(jì)8 0 年代發(fā)展起來的一種新型的績效評價(jià)方法，它是 指不斷尋找和研究業(yè)內(nèi)外一流的組織的最佳實(shí)踐，并以此為標(biāo)桿，將本組織的 產(chǎn)品、服務(wù)和管理與之進(jìn)行定量化的考核和比較，分析這些標(biāo)桿組織達(dá)到優(yōu)秀 水平的原因，結(jié)合自身實(shí)際加以創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)、借鑒，并選取最佳策略，從而 趕超一流組織或創(chuàng)造高績效的不斷循環(huán)提高的過程”。 標(biāo)桿管理法是一種直接的、片段式的、漸進(jìn)的管理方法。因?yàn)榻M織的業(yè)務(wù)、 流程、環(huán)節(jié)都可以解剖、分解和細(xì)化，因此，組織不僅可以尋找整體最佳實(shí)踐 來作為標(biāo)桿，也可以尋找優(yōu)秀“片斷”來作為標(biāo)桿。同時(shí)，標(biāo)桿管理法所具有 的漸進(jìn)性可使組織從初級到高級，分階段確立不同的標(biāo)桿，循序漸進(jìn)地進(jìn)行績 效改善“。指標(biāo)體系的內(nèi)容在一定程度上引導(dǎo)著政府部門努力的方向，使政府 部門全面考慮自身在社會(huì)中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，從而對社會(huì)的全面發(fā)展起到領(lǐng)導(dǎo) 作用。 2 3 政府部門績效評價(jià)的發(fā)展、業(yè)績和問題 2 3 1 政府部門績效評價(jià)的發(fā)展歷程 我國學(xué)術(shù)界對公共組織績效評價(jià)的研究始于2 0 世紀(jì)3 0 年代，最初是作為 行政學(xué)理論框架的一個(gè)部分來介紹和研究的。后來一些地方政府設(shè)立了行政效 率促進(jìn)委員會(huì)，促使學(xué)術(shù)界對行政效率進(jìn)行較為深入的專門研究，并取得了一 些積極的成果。從我國地方政府績效評價(jià)的初衷來看，其發(fā)展歷程大體可分成 四個(gè)階段： 第一階段：以提高政府機(jī)關(guān)工作效率為目的的政府績效評價(jià)。這一階段， 主要是根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，建立辦事高效，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié) 調(diào)、行為規(guī)范的政府管理體制。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從2 0 世紀(jì)8 0 年代初期開始， 我國就開始在全國范圍內(nèi)推廣政府部門的目標(biāo)責(zé)任制，并以績效考核作為政府 武漢理工大學(xué)碩士學(xué)位論文 內(nèi)部管理控制的手段“。 第二階段：以改善政府及行業(yè)服務(wù)質(zhì)量、提高公眾滿意度為目的的政府績 效評價(jià)。隨著我國體制改革的深化，要求各級政府部門不斷更新思想觀念和工 作方法，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平。在這一背景下，許多地方政府相繼開展了 以改善政府服務(wù)質(zhì)量、提高公眾滿意度為目的的績效評價(jià)活動(dòng)。沈陽、珠海、 南京、杭州等地紛紛開展了萬人評議政府的活動(dòng)，山東、江蘇等地政府部門也 紛紛開展了社會(huì)服務(wù)承諾活動(dòng)。 第三階段：以建設(shè)效能政府、全面提高政府管理質(zhì)量和能力為目的的政府 績效評價(jià)。2 0 0 3 年2 月，中共十六屆二中全會(huì)審議通過了關(guān)于深化行政管理 體制和機(jī)構(gòu)改革的意見，指出通過機(jī)構(gòu)改革建立全新的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、 公征透明、廉潔高效”的行政管理體制，更好地為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化 建設(shè)服務(wù)“。各級地方政府圍繞著這一要求，對政府及其部門