1 第2章財政支出 2 學(xué)習(xí)目標 學(xué)完本章 你應(yīng)該 知曉財政支出的概念 范圍及原則 理解財政支出的分類 領(lǐng)會市場經(jīng)濟下的財政支出結(jié)構(gòu) 了解現(xiàn)階段中國的財政支出狀況 3 本章提要 2 1財政支出的范圍 原則2 2財政支出的分類2 3購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出2 4市場經(jīng)濟下的財政支出結(jié)構(gòu)2 5市場經(jīng)濟下的財政支出結(jié)構(gòu)2 6中國現(xiàn)階段的財政支出狀況 4 2 1財政支出的范圍 原則 2 1 1財政支出的范圍財政支出的目的是滿足政府履行其職能的需要 因此政府職能范圍的大小決定了財政支出的范圍 在市場經(jīng)濟條件下 政府的職能可以歸納為資源配置職能 收入分配職能 經(jīng)濟穩(wěn)定職能和監(jiān)督管理職能 由此決定著財政支出的范圍主要包括 財政支出也稱政府支出或公共支出 是指政府為履行職能而消耗的一切費用的總和 5 為國家機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)提供經(jīng)費現(xiàn)代國家機構(gòu)主要包括政權(quán)機構(gòu) 行政管理機構(gòu) 司法機構(gòu)以及軍事武裝機構(gòu)等 為了維持這些機構(gòu)的存在和履行其職責的需要 財政必須提供人員經(jīng)費 公用經(jīng)費 各種業(yè)務(wù)費以及房屋設(shè)備等的修建和購置費 這些財政支出只能由國家財政來提供 6 為公共工程提供經(jīng)費一些公共工程屬于純粹的公共產(chǎn)品 因而只能由財政提供全部經(jīng)費 一些公共工程 屬于混合產(chǎn)品 財政應(yīng)給予一定的財力支持 才能保證在公共工程方面做到資源的有效配置 為科教文衛(wèi)事業(yè)提供經(jīng)費社會公益性決定了科教文衛(wèi)事業(yè)活動難以完全由市場提供 作為經(jīng)濟行為主體的企業(yè)和個人很難為這類活動提供全部費用 而只能由財政提供一部分或全部經(jīng)費 7 為實現(xiàn)社會公平提供經(jīng)費為社會公平提供的財政支出主要通過社會保障進行 2 1 2財政支出的原則量入為出的原則統(tǒng)籌兼顧 全面安排 保證重點的原則優(yōu)化資源配置 講求資金使用效益的原則 8 2 1 3財政支出應(yīng)兼顧公平與效率公平與效率的含義 在經(jīng)濟領(lǐng)域中 公平是指社會收入分配的公平 社會收入分配公平又包括兩層含義 一是指社會成員參與分配的權(quán)力平等 這要求在經(jīng)濟社會中 每個勞動者個人的能力 企業(yè)的能力 能夠得到充分施展與發(fā)揮的機會均等 二是指要達到分配結(jié)果的合理化 效率實質(zhì)上是指勞動生產(chǎn)率問題 在財政支出中如何貫徹公平與效率原則 9 2 2財政支出的分類 2 2 1財政支出分類的作用有利于促進政府預(yù)算的編制 有利于對財政支出問題進行研究 可以促進社會公眾對政府財政狀況的了解 10 2 2 2按費用類別分類 按費用類別劃分 就是按照國家職能的不同 將財政支出區(qū)分為經(jīng)濟建設(shè)費 社會文教費 國防費 行政管理費和其他支出五大類 其優(yōu)點在于可以將財政支出與國家職能直接聯(lián)系起來 使得政府的財政支出責任明確 也便于公眾了解國家政治 經(jīng)濟生活的各個方面 11 經(jīng)濟建設(shè)費包括基本建設(shè)投資支出 國有企業(yè)挖潛改造資金 科學(xué)技術(shù)三項費用 即新產(chǎn)品試制費 中間試驗費和重要科學(xué)研究補助費 簡易建筑費支出 地質(zhì)勘探費 支援農(nóng)村生產(chǎn)支出 工業(yè) 交通 商業(yè)等部門的事業(yè)費支出 城市維護費支出 國家物資儲備支出等 12 社會文教費包括用于文化 教育 科學(xué) 衛(wèi)生 出版 通訊 廣播 文物 體育 地震 海洋 計劃生育等方面的經(jīng)費 研究費和補助費等 國防費包括各種武器和軍事設(shè)備支出 軍事人員給養(yǎng)支出 有關(guān)軍事的科研支出 對外軍事援助支出 民兵建設(shè)事業(yè)費支出 用于實行兵役制的公安 邊防 武裝警察部隊和消防隊伍的各種經(jīng)費 防空經(jīng)費等 13 行政管理費包括用于國家行政機關(guān) 事業(yè)單位 公安機關(guān) 司法檢查機關(guān) 駐外機構(gòu)的各種經(jīng)費 業(yè)務(wù)費 干部培訓(xùn)費等 其他支出除以上四類支出外的財政支出 包括債務(wù)支出和財政補貼等 14 表2 1中國各時期財政支出按費用類別劃分 單位 億元 資料來源 國家財政部 15 2 2 3按財政支出的用途分類 在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家 財政支出按直接用途的不同可分為 公共部門的消費性支出公共部門投資補貼經(jīng)常撥款資本轉(zhuǎn)移支出債務(wù)利息支出對私營部門及國外的貸款 16 公共部門的消費性支出和投資性支出 表明政府財政對經(jīng)濟資源的占用和耗費 補貼 經(jīng)常撥款 資本轉(zhuǎn)移和債務(wù)利息支出 表明了政府的轉(zhuǎn)移性資金支付 對私營部門及國外的貸款則反映了政府的金融中介作用 中國財政支出按用途分類 有基本建設(shè)支出 流動資金 挖潛改造資金和科技三項費用 地質(zhì)勘探費 工交商各部門事業(yè)費 支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費 文教科衛(wèi)事業(yè)費 撫恤和社會福利救濟費 國防費 行政管理費 債務(wù)支出 價格補貼支出等二十多類 17 2 2 4按經(jīng)濟性質(zhì)分類 購買性支出也稱消耗性支出 指的是政府的支出將形成對產(chǎn)品和勞務(wù)的需求的這類財政支出 主要包括各種經(jīng)濟建設(shè)支出 文教科衛(wèi)支出以及行政國防支出等 轉(zhuǎn)移性支出是指政府的支出不直接形成對產(chǎn)品和勞務(wù)的需求 而僅僅是對企業(yè)或個人的單方面的貨幣或?qū)嵨锏氖谟璧倪@類財政支出 主要包括社會保險支出 撫恤和社會福利救濟支出 18 劃分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出的意義政府購買性支出對社會的生產(chǎn)和就業(yè)有著直接而重要的影響 轉(zhuǎn)移性支出對財力分配產(chǎn)生直接影響 卻只能對生產(chǎn)與就業(yè)發(fā)生間接的影響作用 通過購買性支出體現(xiàn)出的財政分配活動對政府形成較強的效益約束 通過轉(zhuǎn)移性支出體現(xiàn)出的財政分配活動對政府的效益約束是軟的 購買性支出對微觀經(jīng)濟主體的預(yù)算約束是硬的 轉(zhuǎn)移性支出對微觀經(jīng)濟主體的預(yù)算約束是軟的 19 2 3購買性支出 2 3 1購買性支出的意義購買性支出的意義主要體現(xiàn)在 1 購買性支出是保證政府履行各項職能的物質(zhì)保障 政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所必需的人力 物力資源通過購買支出得到滿足 2 購買性支出是政府調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟 尤其是調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段和工具 政府將投資性支出投到國民經(jīng)濟最短缺的部門 調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 以保證國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡 進而實現(xiàn)社會總供給與總需求的平衡 保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展 3 購買性支出是社會物質(zhì)文明和精神文明發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ) 20 2 3 2購買性支出的特點購買性支出的特點主要體現(xiàn)在以下兩方面 1 有償性 此處的有償性包括兩層含義 一層是指政府在支出資金的同時 可以獲得相應(yīng)的商品和勞務(wù)補償 另一層含義是指企業(yè)和居民獲得政府的購買支出時必須付出相應(yīng)的商品和勞務(wù)作為補償 2 等價性 等價性指政府用購買性支出在市場上購買商品和勞務(wù)的行為是市場交易行為的一個組成部分 在交易時必須和一般購買者一樣遵守等價交換原則 21 2 3 3購買性支出的內(nèi)容 1 社會消費性支出社會消費性支出是政府用于社會公共服務(wù)方面的支出 該類支出是整個財政支出中最基本的支出內(nèi)容 是必須優(yōu)先保證的支出 1 行政管理支出含義是財政用于國家各級權(quán)力機關(guān) 行政管理機關(guān) 司法檢察機關(guān)和外交機構(gòu)行使其職能所需的費用支出 行政管理支出的內(nèi)容行政管理費支出武裝警察部隊支出公檢法支出 22 2 國防支出定義指財政用于國防建設(shè) 國防科研事業(yè) 軍隊正規(guī)化建設(shè)以及民兵建設(shè)方面的費用支出 國防支出的內(nèi)容包括國防費 國防科研事業(yè)費 民兵建設(shè)費 動員預(yù)編費 招飛事業(yè)費 專項工程以及其它支出等 國防支出水平高低的決定因素經(jīng)濟發(fā)展水平的高低 國家管轄控制的范圍大小 國際政治形勢的變化情況 23 3 文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費支出文教科衛(wèi)支出是指政府用于教育 科技 文化和衛(wèi)生等方面的支出 該類支出對一個國家國民素質(zhì) 健康水平以及社會文明水平的提高具有非常重要的作用 該項支出包括的內(nèi)容很多 政府所屬事業(yè)單位的經(jīng)費開支基本都包括在該項支出中 其內(nèi)容主要包括文化 教育 科學(xué) 衛(wèi)生 通訊 廣播 文物 體育 地震 海洋 計劃生育等事業(yè)單位的日常經(jīng)費開支和投資支出 2 投資性支出投資性支出是指政府財政支出中用于形成生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)的支出 不同國家在投資性支出上有所不同 24 2 4轉(zhuǎn)移性支出轉(zhuǎn)移性支出是指政府單方面地將資金支付出去 而沒有相應(yīng)的商品勞務(wù)流入政府手中的支出 2 4 1轉(zhuǎn)移性支出的意義該類支出對政府和社會都具有十分重要的意義 1 轉(zhuǎn)移性支出是保證社會秩序穩(wěn)定的手段之一 在市場經(jīng)濟競爭機制下 社會成員在社會財富分配中所占有的份額出現(xiàn)很大差別 如果對這種競爭結(jié)果不予干涉的話 就會對社會秩序的穩(wěn)定構(gòu)成威脅 政府通過轉(zhuǎn)移性支出改變社會財富的分配狀況 對競爭中處于劣勢地位的社會成員援之以手 保障其基本的生活需要 維護社會秩序的穩(wěn)定 2 轉(zhuǎn)移性支出是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段 轉(zhuǎn)移性支出中的財政補貼支出及稅收支出等項目是政府調(diào)節(jié)企業(yè)經(jīng)濟行為 貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策的行之有效的手段 25 2 4 2轉(zhuǎn)移性支出的內(nèi)容 1 社會保障支出社會保障支出是政府用于為因各種原因失去生活來源的社會成員提供基本生活保障的支出 1 社會保障制度是指國家通過立法程序 對國民收入進行再分配 形成社會消費基金 對由于多種原因而發(fā)生生存困難的社會成員給予物質(zhì)幫助 以保障其基本生活需要的一系列有組織的措施 制度和事業(yè)的總稱 2 社會保險社會保險是全社會為勞動成員因年老 疾病 失業(yè) 工傷和生育等原因難以維持基本生活需要時提供的物質(zhì)保證 使勞動者及家屬維持社會認可的基本生活水平 26 2 財政補貼支出財政補貼是國家為了推行某項政策導(dǎo)致某些個人和企業(yè)利益受損而向其提供的無償補助 其主要目的是為了解決外部效應(yīng)問題 接受政府該項支出的包括自然人和法人 財政補貼的主要形式 貨幣補貼和實物補貼 3 稅收支出稅收支出是指政府通過特殊的法律條款規(guī)定 給予特定納稅人以各種稅收優(yōu)惠而形成的財政收入損失或放棄的收入 稅收支出的形式主要有 稅收豁免 納稅扣除 稅收抵免 優(yōu)惠稅率 延期納稅 加速折舊 優(yōu)惠退稅 27 2 5市場經(jīng)濟下的財政支出結(jié)構(gòu) 財政支出是政府履行職能的工具 它反映著政府活動的方向 在預(yù)算規(guī)模一定的情況下 政府在各個開支項目之間分配預(yù)算資金 其結(jié)果將形成一定的財政支出結(jié)構(gòu) 而政府財政支出的結(jié)構(gòu)如何 主要取決于政府的職能范圍和職責重心 市場經(jīng)濟是社會資源配置以市場機制為主導(dǎo)的一種經(jīng)濟模式 這種經(jīng)濟體制下的財政支出結(jié)構(gòu)一般具有以下特征 在政府的財政支出中 經(jīng)濟支出不占主要地位資本支出一般不在財政支出中占重要地位 28 2 6中國現(xiàn)階段的財政支出狀況 2 6 1改革開放以來中國財政支出構(gòu)成狀況 表2 21980 2006年財政支出構(gòu)成情況表 29 從表2 2可以看出 1980年以來的財政支出構(gòu)成狀況呈現(xiàn)出以下特征 資本性支出在財政支出中的比例下降 特別是基本建設(shè)支出的比例下降得更快 同時對國有企業(yè)流動資金的支出也大幅度下降 這主要是因為從1982年開始 我國對財政體制實行了 撥改貸 的改革 即國有企業(yè)的定額流動資金不再實行無償撥款 而是通過向銀行有償貸款的方式解決 同時經(jīng)常性支出在財政支出中的比例上升 其中 國防支出受國際國內(nèi)形勢的影響較大 科教文衛(wèi)等其他經(jīng)常性支出有了較大幅度的提高 另外 表中三類財政支出總計占財政支出額的比例不斷下降 到2006年僅占到66 5 沒有被統(tǒng)計進去的比例主要是經(jīng)常性支出和轉(zhuǎn)移性支出增加的部分 以上表明 一方面財政支出構(gòu)成的變化是我國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果 另一方面我國市場化改革取得了明顯的效果 30 2 6 2中國財政支出趨勢分析 1 計劃經(jīng)濟體制下財政支出相對規(guī)模的變化趨勢表2 3中國1953 1978年財政支出占GNP的比例情況 從表2 3中可以看出 在計劃經(jīng)濟體制下 中國財政支出的相對規(guī)模不存在不斷增長的趨勢 在正常年份 中國財政支出占GNP的比例大致穩(wěn)定在30 或略高一點的水平上 在經(jīng)濟不太正常的年份 財政支出占GNP的比例較高 如1960年 財政支出占GNP的比例高達53 6 中國計劃經(jīng)濟體制下的財政支出的相對規(guī)模之所以未呈現(xiàn)不斷增長的趨勢 主要原因在于計劃經(jīng)濟體制缺乏市場經(jīng)濟的制度安排 31 2 改革開放以來中國財政支出相對規(guī)模的變化趨勢表2 4中國1979 2007年財政支出占GDP的比例 從表2 4中可以看出 從1979年經(jīng)濟體制改革以來 中國財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例呈現(xiàn)出下降的趨勢 雖然近年來這一比例略有攀升 那也是中央政府舉債支出的份額在上升所致 中國財政支出占GDP的比例之所以呈現(xiàn)下降趨勢 是因為在中國轉(zhuǎn)軌時期 要培育獨立的或相對獨立的市場利益主體 并擴大經(jīng)濟運行中的市場安排空間 就必然縮小政府安排空間 隨著改革的逐步深入 中國正式走上市場經(jīng)濟發(fā)展軌道以后 財政支出相對規(guī)模下降的趨勢會在某一時期終止 轉(zhuǎn)而趨向上升 32 從中國改革開放前后財政支出相對規(guī)模狀況來看 在計劃經(jīng)濟體制下 整個國民濟的運行在很大程度上依賴著政府的作用 政府安排制度基本上取代了市場安排制度 國家財政支出中在國民收入所占的比例呈現(xiàn)一種較為穩(wěn)定的狀態(tài) 在來轉(zhuǎn)軌時期 為了培育市場體制 財政支出正發(fā)生著相應(yīng)的功能轉(zhuǎn)換 表現(xiàn)為擴大市場安排份額 相應(yīng)縮小政府安排范圍 政府的作用正從取代市場 排斥市場走向彌補市場 調(diào)控市場 無論從培育市場機制的要求 還是從國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的總體要求來看 國家降低財政支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重既有其內(nèi)在合理性 也是特定環(huán)境下歷史發(fā)展的必然選擇 1953 2007年中國財政支出占GDP GNP 的比例見圖2 1 33 圖2 11953 2007年中國財政支出占GDP GNP 的比例 34 本章小結(jié) 財政支出的目的是滿足政府履行其職能的需要 因此政府職能范圍的大小決定了財政支出的范圍 財政支出應(yīng)遵循的基本原則主要有 量入為