優(yōu)化我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)研究的論文 優(yōu)化我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)研究的論文 【摘要】人們對(duì)政府財(cái)政行為的觀察一般局限于稅制、稅收政策或收費(fèi)等方面 ,而對(duì)政府財(cái)政支出的規(guī)?；蚪Y(jié)構(gòu)問題卻不很重視 ,包括學(xué)界也是如此。其實(shí) ,比起收入來 ,財(cái)政支出更能準(zhǔn)確地反映一個(gè)政府的施政方向 ,因?yàn)樗芨苯拥胤从尺@個(gè)政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的水平。財(cái)政支出的總量和結(jié)構(gòu)安排 ,體現(xiàn)黨的方針政策 ,反映政府活動(dòng)的范圍和內(nèi)容 ,涉及到廣大人民群眾的切身利益。著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ,大力支持保障和改善民生 ,是實(shí)現(xiàn) “ 五個(gè)統(tǒng)籌 ” 、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義最直接有效的手段 ,有利于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧。 【關(guān)鍵詞】財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ；區(qū)級(jí)地方政府 ；研究 自國際金融危機(jī)爆發(fā)以來 ,中央我國實(shí)施的積極的財(cái)政政策都是以增加公共投資為重點(diǎn) ,通過擴(kuò)大公共投資來帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長的。在短期內(nèi) ,通過擴(kuò)大公共投資可以有力地將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為內(nèi)需 ,起到拉動(dòng)增長、促進(jìn)就業(yè)的重要作用。但這只是外部刺激 ,主要擴(kuò)大了國內(nèi)投資需求。從長期來看 ,作為國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長因素的消費(fèi)需求仍然低迷 ,經(jīng)濟(jì)增長的后續(xù)動(dòng)力依舊缺乏。因此 ,需要合理安排政府財(cái)政支出中公共投資與公共消費(fèi)的比重 ,充分發(fā)揮它們對(duì)居民消費(fèi)的促進(jìn)作用 ,以形成持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。本文主 要通過對(duì)淮安青浦區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析 ,探討財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中存在的主要問題 ,并結(jié)合相關(guān)理論 ,從中找出能夠促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)需求的財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ,以充分發(fā)揮我國積極財(cái)政政策的效用。 一、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的定義和分類 1.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的定義 財(cái)政支出也稱公共財(cái)政支出 ,是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下 ,政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù) ,滿足社會(huì)共同需要而進(jìn)行的財(cái)政資金的支付。Www.11665.COm財(cái)政支出是國家將通過各種形式籌集上來的財(cái)政收入進(jìn)行分配和使用的過程 ,它是整個(gè)財(cái)務(wù)分配活動(dòng)的第二階段。國家集中的 財(cái)政收入只有按照行政及社會(huì)事業(yè)計(jì)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要進(jìn)行統(tǒng)籌安排運(yùn)用 ,才能為國家完成各項(xiàng)職能提供財(cái)力上的保證。 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指財(cái)政支出總額中各類支出的組合以及各類支出在支出總額中所占的比重 ,也稱 “ 財(cái)政支出構(gòu)成 ” 。簡單來說 ,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是各類財(cái)政支出占總支出的比重。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指在一定時(shí)期內(nèi) ,在財(cái)政支出總規(guī)模占國民生產(chǎn)總值比重合理的前提下 ,財(cái)政支出內(nèi)部各構(gòu)成要素符合社會(huì)共同需要且各構(gòu)成要素占財(cái)政支出總量的比例相對(duì)協(xié)調(diào)、合理的狀態(tài)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到政府動(dòng)員社會(huì)資源的程度 ,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì) 市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響可能比財(cái)政支出規(guī)模的影響更大。一國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及其變化 ,表明了該國政府正在履行的重點(diǎn)職能以及變化趨勢。 2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分類 在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下 ,政府財(cái)政應(yīng)以滿足社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源的配置 ,政府公共支出范圍必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范。社會(huì)公共需要一般具有以下特征 :一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù) ；二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù) ；三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域和事務(wù) ,財(cái)政才能提供資金支持 ；凡不屬于這個(gè)范圍的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場 ,由市場機(jī)制去調(diào)節(jié)。 財(cái)政支出按不同的分類標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類 ,本文用國際貨幣基金組織的財(cái)政支 出功能分類法來對(duì)我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。分為一般性服務(wù)支出 :如行政管理支出和社會(huì)治安支出等 ；社會(huì)公共服務(wù)支出 :如科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會(huì)保障等 ；經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出。 在社會(huì)公共服務(wù)支出的各個(gè)項(xiàng)目中 ,僅僅只有教育支出與經(jīng)濟(jì)增長呈正相關(guān)關(guān)系 ,其他項(xiàng)目均表現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)相關(guān)關(guān)系。因此 ,教育支出屬于社會(huì)公共服務(wù)支出。醫(yī)療衛(wèi)生支出與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系 ,雖然表現(xiàn)出負(fù)相關(guān)性 ,但是 ,從其功能作用看 ,還是可以將其作為社會(huì)公共服務(wù)支出。因?yàn)榍罢哧P(guān)系到國民整體素質(zhì)的提高 ,增加人力資本的積累 ,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長久動(dòng)力 ；而后者則關(guān)系國民的身心健康 ,關(guān)系到國民能否全身心投入工作 ,雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不是很明顯 ,但卻在經(jīng)濟(jì)增長中具有后發(fā)優(yōu)勢。如果在這兩方面的支出不足 ,即使經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)得到發(fā)展 ,但從長遠(yuǎn)看 ,還是會(huì)暴露出弊端 ,呈現(xiàn)愈來愈顯著的增長后勁不足?？蒲兄С鲆彩且豁?xiàng)社會(huì)公共服務(wù)支出。它有助于使科學(xué)從知識(shí)形態(tài)的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為直接的生產(chǎn)力。當(dāng)今社會(huì) ,生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出從本質(zhì)上講 ,應(yīng)該是一項(xiàng)生產(chǎn)性支出 ,但是 ,在我國卻沒有體現(xiàn)出其生產(chǎn)性的一面。因此 ,要使經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出更好地發(fā)揮其生產(chǎn)性作用 ,就必須加大投入 ；同時(shí) ,也要 合理安排其內(nèi)部結(jié)構(gòu) ,尤其是用于基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出 ,可以適當(dāng)增加 (基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能改變投資環(huán)境 ,而且能拉動(dòng)內(nèi)需 ,解決大量的就業(yè)問題 ,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長 ),而將其他領(lǐng)域讓位于市場 ,讓私人經(jīng)濟(jì)充分競爭 ,政府主要進(jìn)行宏觀調(diào)控。 一般性服務(wù)支出中 ,行政管理支出與經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)出較強(qiáng)的負(fù)相關(guān)性 ,是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出 ,應(yīng)該進(jìn)行削減。根據(jù)瓦格納法則 ,一般性服務(wù)支出往往會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的增長而呈現(xiàn)出擴(kuò)張的趨勢。因此 ,行政管理支出的增加 ,既有其不可避免的一面 ,又有其不合理的一面。 二、國外完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的成 功經(jīng)驗(yàn)借鑒 公共物品的非排他性、非競爭性和外部性 ,使得政府成為此類物品的供給者 ,其供給的過程就是政府財(cái)政運(yùn)作的過程 ,其邏輯可表述為 :公眾的公共物品需求導(dǎo)致政府供給 ,政府的供給需要財(cái)政支出 ,為滿足支出又必須從公眾那里獲取財(cái)政收入 ,對(duì)這一過程的管理就產(chǎn)生了包括預(yù)算、稅收、轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政管理體制。財(cái)政聯(lián)邦制下 ,政府間在財(cái)政支出、收入和預(yù)算上都是相對(duì)獨(dú)立的 ,但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和受政治歷史文化等因素的制約 ,地方政府財(cái)政陷入不同程度的發(fā)展困境。 對(duì)于美國地方政府來說 ,財(cái)產(chǎn)稅一直是其重要的財(cái)政收入來源 ,而財(cái)產(chǎn)的價(jià)值是隨著當(dāng)?shù)毓┙o和需求的變化而變化的 ,而不僅僅是隨著收入的變化而變化 ,地方政府在稅收體制中反應(yīng)能力最弱。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 ,地方的支出和稅收都急劇增長。一方面 ,由于聯(lián)邦政府財(cái)政赤字增加 ,經(jīng)常在憲法和法律上限制開支赤字的州和地方政府 ,盡管通過增加稅基和提高稅率一定程度增加了收入 ,但遭到巨大而普遍的反對(duì)。州政府也在法律上限制州政府和地方政府開支 ,緊縮開支。對(duì)于地方政府來說主要是對(duì)財(cái)產(chǎn)稅稅率或征收的限制 ,迫使地方政府如果想擴(kuò)大在其社區(qū)內(nèi)的開支就必 須求助于使用者付費(fèi)制度。另一方面 ,由于赤字 ,聯(lián)邦政府減少了對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付 ,使得地方財(cái)政面臨極其困難的局面。 近年來 ,一系列問題導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)收入分配上和支出上 :(1)在省級(jí)政府財(cái)政困境下 ,省將過去由其提供的服務(wù)下放給地方政府 ,而沒有相應(yīng)的財(cái)政支持 ,轉(zhuǎn)移支付減少 ,造成地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。 (2)不斷增長的地方支出需求 ,特別是加拿大正經(jīng)歷著快速城市化以及伴隨城市化擴(kuò)張而來的昂貴的服務(wù)需求 ,這種增長要求對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施 (如道路、橋梁、供水和污水處理設(shè)施、固體垃圾處理設(shè)施、圖書館、體育場等 )進(jìn)行投資 ,且現(xiàn)有許多基礎(chǔ)設(shè)施已老化需重建。地方政府可能傾向于增加使用費(fèi)收入 ,并試圖同省級(jí)政府及聯(lián)邦政府達(dá)成分享有關(guān)稅收收入的協(xié)議 ,但依賴加大轉(zhuǎn)移支付會(huì)受到上級(jí)政府自身財(cái)政狀況的限制 ,也將使得地方政府受到上級(jí)政府更多的約束 ,這與傳統(tǒng)的地方自治會(huì)產(chǎn)生張力。目前 ,改革仍在繼續(xù)中。 自 20世紀(jì) 90年代以來 ,德國地方政府收支間差距空前擴(kuò)大 ,一系列的問題導(dǎo)致地方財(cái)政面臨著嚴(yán)重危機(jī) :(1)德國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致了地方稅收的縮減。 (2)越來越多的長期失業(yè)且未能被納入失業(yè)保險(xiǎn)的人訴諸社會(huì)救助體系并最終求助于地 方政府 ,地方政府負(fù)責(zé)的幼兒園教育和改善地方小學(xué)教學(xué)設(shè)施 ,使得地方政府支出劇增。 (3)東西德國統(tǒng)一過程中長期龐大的開銷 ,尤其是目前仍在繼續(xù)的從西德到東德的資金流動(dòng) ,導(dǎo)致公共財(cái)政的持續(xù)緊張 ,包括地方政府的財(cái)政。地方政府為了化解財(cái)政危機(jī)開始全面縮減開支 ,如引進(jìn)新公共管理理念和制度、裁減人員、出售地方政府的資產(chǎn)、縮減那些非法定義務(wù)領(lǐng)域的支出 (博物館、劇院 )等。盡管如此 ,目前德國地方政府的財(cái)政危機(jī)并沒有從根本上得到化解。通過對(duì)美、加、德地方財(cái)政困境的分析可見 ,導(dǎo)致地方財(cái)政困境的因素可從稅收劃分、分權(quán)化中的事權(quán)下放、轉(zhuǎn) 移支付、民眾需求以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面分析。就地方政府的稅收收入而言 ,財(cái)政聯(lián)邦主義下地方政府的稅收收入主要來源于財(cái)產(chǎn)稅 ,尤其是美國、加拿大 ,但財(cái)產(chǎn)稅的稅收彈性缺乏、對(duì)財(cái)產(chǎn)的估價(jià)較難 ,且近年來上級(jí)政府開始滲透財(cái)產(chǎn)稅領(lǐng)域 (加拿大 )從而使得地方政府的稅收收入變化較大 ；政府間事權(quán)財(cái)權(quán)明確界定且相統(tǒng)一是財(cái)政聯(lián)邦制基本要求 ,然而 ,20 世紀(jì) 80 年代以來 ,世界主要國家政府間正經(jīng)歷著分權(quán)化改革 ,上級(jí)政府將更多事權(quán)下放給地方政府加大了地方政府服務(wù)地區(qū)居民的能動(dòng)性 ,但對(duì)地方政府來說 ,在分權(quán)化改革過程中“ 地方政府面臨著一個(gè)尷尬的問題 ,那就是 ,中央政府在將大量事權(quán)和管理項(xiàng)目下放給地方的同時(shí) ,并沒有同步地將相關(guān)的財(cái)政收入和撥款下放給地方政府。這意味著 ,地方政府要干的事情比以前多了 ,而用于處理公共管理事務(wù)的財(cái)政資金卻沒有相應(yīng)的增加或到位 ,地方政府面臨著比以前更大的財(cái)政資源 瓶頸 或 缺口 ”, 這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一也是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的因素之一 ；使得很多過去由上級(jí)政府履行的職能下移給地方政府 ,而財(cái)權(quán)卻沒有及時(shí)的下移 ,造成地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不統(tǒng)一 ；雖然歐美發(fā)達(dá)國家法制化水平高 ,但在轉(zhuǎn)移支付制度中上級(jí)政府占據(jù)主動(dòng)性 ,地方處于被動(dòng)地位 ,上級(jí)財(cái)政緊縮的狀況下會(huì)減少對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付 ,也促使地方財(cái)政困境的發(fā)生 ；同時(shí)民眾的需求會(huì)不斷的增加而又不愿意提高稅收 ,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r也制約著地方財(cái)政的發(fā)展 ,地方政府面對(duì)日益增長的財(cái)政支出 ,在上級(jí)政府縮減轉(zhuǎn)移支付時(shí) ,傾向于增加使用者收費(fèi) ,但長期內(nèi)并不能從根本上解決這一問題。因此 ,對(duì)于地方政府財(cái)政困境的產(chǎn)生應(yīng)作出客觀全面的分析 ,在化解地方政府財(cái)政困境問題上政府間應(yīng)進(jìn)行廣泛的協(xié)調(diào) ,結(jié)合本國的政治歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素 ,從制度、體制和政策層面上采取多種措施 ,而這又需要不斷的實(shí)踐過程。 國家 (政府 )除行使政治統(tǒng)治職能外 ,承擔(dān)著公共物品的供給。因公共物品的層次性 ,在不同層級(jí)政府間有著較明確的事權(quán)劃分 ,地方政府作為基層政府提供相對(duì)于上級(jí)政府更具體、更貼近公眾需求的公共物品。支出分配、收入分配和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成了地方政府財(cái)政體制安排的核心要素且緊密相關(guān) ,職能決定財(cái)政的支出 ,職能的履行依托于財(cái)政收入。在地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上 ,各國地方政府主要承擔(dān)教育、公共安全、交通通訊、社會(huì)福利等事權(quán)的支出 ,但不同國家間呈現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn) ,對(duì)此支出結(jié)構(gòu)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量優(yōu)劣 ,主要看是否較好的滿足了當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笠?及財(cái)政安排的可持續(xù)性。 (一 )單一制國家地方政府財(cái)政支出的主要經(jīng)驗(yàn) 單一制國家地方政府構(gòu)成較為單一 ,層級(jí)性強(qiáng) ,轄區(qū)劃分明確 ,主要由單一政府單位負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品提供。其地方政府構(gòu)成如法國的大區(qū)、省和市鎮(zhèn) ,英國的郡和區(qū) ,日本的都府道縣和市町村。在法國 ,地方預(yù)算支出主要內(nèi)容為 :行政管理經(jīng)費(fèi)、道路、文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、房屋建筑費(fèi)、警察、司法、社會(huì)福利和地方債務(wù)還本付息等。作為中央集權(quán)的行政國家 ,法國地方政府在預(yù)算支出上用于一般行政、警察、國防、造船和火災(zāi)保險(xiǎn)方面的開支比重較大 ,超過地方預(yù)算總額的 1/3；其次是用于交通事業(yè)、旅游和住宅建設(shè)方面的支出約占 12.6%；保健、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的開支達(dá)到 11.6%；干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)的支出達(dá) 6.6%；地方預(yù)算在住宅建筑和修建方面 ,特別是為勞動(dòng)人民修建低租費(fèi)住宅方面的投資占國家總預(yù)算的 20%。通過上述支出結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn) ,法國作為單一制中央集權(quán)的行政國家 ,其一方面傾向于加大在政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的行政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算支出 ,同時(shí)在為公眾修建住宅方面有較大的偏好。英國地方政府的財(cái)政支出分為固定預(yù)算 (經(jīng)常帳戶 )支出和貸款預(yù)算 (資本帳戶 )支出兩種。固定預(yù)算支出主要包括教育經(jīng)費(fèi)支出、衛(wèi)生保健支出、法院及警 察局經(jīng)費(fèi)支出、債務(wù)利息支出等。其中教育支出包括學(xué)校午餐和牛奶、大學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金等 ,是地方財(cái)政支出中總額最大的項(xiàng)目 ,約占 40%以上 ；債務(wù)利息支出包括對(duì)中央政府和其他貸款者的利息支出 ,約占 14% 22%；公共事業(yè)支出 ,包括道路、公共照明、排水及垃圾處理、公園和娛樂場所等經(jīng)費(fèi)支出約占 14% 14%；法院及警察局經(jīng)費(fèi)約占 10%以下 ；其他支出約占 14%左右。貸款預(yù)算支出主要包括住宅、學(xué)校、醫(yī)院、道路、橋梁等基本建設(shè)投資支出 ,并且比重較大 ,約占基本建設(shè)投資總額的 30%以上。具體為 :住房占 48%左右 ,道路橋梁占 18%左 右 ,教育設(shè)施占 17%左右 ,其它支出近年有所上升 ,占 48%以上。 而日本政府間財(cái)政支出劃分上 ,傾向于 “ 大地方政府 ”, 即地方政府承擔(dān)著較大的事權(quán)和支出 ,強(qiáng)調(diào)地方政府的重要性 ,大約 70%的政府支出是通過地方預(yù)算安排的。地方政府的支出主要是基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利、教育、衛(wèi)生保健等。具體來說作為日本地方政府單位的都府道縣和市町村政府 ,其財(cái)政支出主要體現(xiàn)在以下方面 :第一 ,用于公共投資的支出規(guī)模較大。在 1999 年都府道縣和市町村政府預(yù)算中 ,公共投資分別占 22.5%和 11.3%。第二 ,政府機(jī)關(guān)費(fèi)用。其中 ,一般行政費(fèi)占 83%,司法、警察和消防占 80%,都府道縣負(fù)責(zé)警察人員經(jīng)費(fèi)支出 ,市町村 負(fù)責(zé)消防人員經(jīng)費(fèi)支出。第三 ,國土保全和開發(fā)費(fèi)。第四 ,產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)用 ,包括工商費(fèi)、工業(yè)基地建設(shè)、旅游設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水產(chǎn)等支出。第五 ,教育經(jīng)費(fèi) ,包括學(xué)校教育費(fèi)和社會(huì)教育費(fèi)。都府道縣的教育支出用于教職員的工資 ,而市町村的教育經(jīng)費(fèi)開支用于學(xué)校設(shè)施的建設(shè)費(fèi)。第六 ,社會(huì)保障費(fèi)用 ,包括老人兒童福利、衛(wèi)生費(fèi)、住宅費(fèi)等支出。 (二 )聯(lián)邦制國家地方政府財(cái)政支出的主要經(jīng)驗(yàn) 聯(lián)邦制國家地方政府單位構(gòu)成較為復(fù)雜 ,名稱多樣 ,在區(qū)域劃分上存在重疊現(xiàn)象 ,但在提供公共物品方面能夠較好的協(xié)作分工 ,較好的滿足了轄區(qū)內(nèi)居民的 公共服務(wù)需求。在事權(quán)支出上 ,主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)與居民生活密切相關(guān)的項(xiàng)目支出。在美國 ,公共物品供給上存在著明確的分工 ,通常聯(lián)邦政府主要承擔(dān)全國性、受益范圍廣的事權(quán)支出 ,如社會(huì)保障、公民保健、醫(yī)療照顧、國防、國際事務(wù)、利息支出等。地方政府的支出 ,主要包括約占政府支出總額 30%的教育支出 ；各種公共福利、住房和社區(qū)服務(wù)設(shè)施、娛樂文化 ；用于維護(hù)地方公共秩序和安全的警察、消防和交通通訊的支出 ；用于維護(hù)地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)和其人員的工資福利支出等。以 1998 年為例 ,教育在地方政府的支出中占433%,其它的如安全保障占 11%、醫(yī)療衛(wèi)生 8.9%、社會(huì)服務(wù)和福利 7.8%、交通 6%和一般公共服務(wù) 5.7%、文化娛樂 3.4%、住房 2.0%?？傮w上地方支出占整個(gè)政府支出的 1/4。而加拿大地方政府的事權(quán)和支出范圍主要由警察、消防、中小學(xué)教育、環(huán)境公園、衛(wèi)生和地方公路等。 1998年教育支出占地方政府的支出比重最大 (42%)；其次是交通和治安服務(wù)支出 ；在其它領(lǐng)域 (包括醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部分支出很少 )的支出處于適當(dāng)水平 ,且分布均勻 ；債務(wù)服務(wù)利息在地方支出中占到 6.8%。而德國地方政府層級(jí)主要包括鄉(xiāng) (市 )鎮(zhèn)和縣級(jí)政府。地方政府事權(quán)支出范圍主要為地方行政事務(wù) 及行政管理支出、地方公路建設(shè)和公共交通事務(wù)支出、水電和能源供應(yīng)支出、科學(xué)文化和教育事業(yè)支出、住宅建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃支出、衛(wèi)生和醫(yī)療保健支出、地方公共秩序管理支出等。德國地方政府的財(cái)政支出由社會(huì)服務(wù)所主導(dǎo) ,在 1996 年 ,地方政府最大的支出用于社會(huì)保障和服務(wù) ,其次是用于醫(yī)療衛(wèi)生和教育(14.5%和 13.0%)、住宅 (15.3%)、交通 (6.0%)、文化娛樂 (5.7%)、治安 (3.4%)。自 20 世紀(jì) 70 年代以來 ,地方政府的支出中社會(huì)服務(wù)的支出處于增長之中 ,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資卻有所減少。俄羅斯聯(lián)邦和各聯(lián)邦主體、地 方政府將三分之一的財(cái)政支出 ,用于教育、醫(yī)療、救濟(jì)等社會(huì)公共領(lǐng)域 ,從而建立和維持了一套完善的社會(huì)保障體系。 (三 )北歐國家地方政府財(cái)政支出的主要經(jīng)驗(yàn) 北歐國家指斯堪的納維亞半島的丹麥、芬蘭、挪威和瑞典 (下稱北歐國家 )四國。北歐國家的政治體制為典型的福利國家特征 ,其公共部門支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值 (gdp)中的比重在 20 世紀(jì) 60 年代與經(jīng)合組織國家 (oecd)相當(dāng) ,約為 30%,20 世紀(jì) 80 年代上升到 50%。增長主要用于社會(huì)、醫(yī)療和教育服務(wù)等基本福利供應(yīng)方面的改進(jìn)和提高。北歐國家的政府層級(jí)為中央政 府下的一級(jí)或兩級(jí)并存但互不隸屬的地方政府 ,如丹麥、挪威的郡 (地區(qū) )政府和市鎮(zhèn)政府。地方政府承擔(dān)著大量的職責(zé) ,中央政府將大部分的福利國家功能交由地方政府履行 ,地方政府支出占政府總支出的比重達(dá)到 60%。如丹麥地方政府的職能主要涉及社會(huì)服務(wù)、教育文化、醫(yī)療服務(wù)、技術(shù)環(huán)境等 ,1998 年丹麥地方政府的支出中社會(huì)保障和福利占 57.5%、衛(wèi)生占 16.2%、教育占12.4%、一般公共服務(wù)占 3.9%5。自 20 世紀(jì) 80 年代開始的 “ 自由市鎮(zhèn)試驗(yàn) ” 以來 ,北歐國家中央政府和地方政府間職能重新劃分 ,給予地方政府管理地區(qū)事務(wù)的自由 ,政府 間財(cái)政職責(zé)重新界定 ,將福利國家的功能轉(zhuǎn)向由地方政府承擔(dān) ,由此導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付體系正在經(jīng)歷著重大的變化。 不同國家地方政府在支出結(jié)構(gòu)上又呈現(xiàn)多樣性。美國、加拿大、英國地方政府支出中教育支出比重較大 ,而德國地方政府的支出注重社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) ,法國地方政府的行政支出和住房建設(shè)支出較大 ,日本地方政府在公共投資上支出較大 ,北歐地方政府支出比重較大 ,尤其在社會(huì)福利方面。不能因差異性的存在而斷定不同支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣 ,重要的是基于當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠹肮伯a(chǎn)品的特性而體現(xiàn)出不同支出結(jié)構(gòu)的績效水平。 三、我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)目前存在的主要問題 地方財(cái)政是分級(jí)財(cái)政體制的重要部分 ,更是地型政府的構(gòu)建。地方政府正常運(yùn)行以及地方治理有序進(jìn)行的重要物質(zhì)保障。 2007 年全國地方政府一般預(yù)算收入和支出占全國財(cái)政的比重分別為 45.93%和76.91%,即地方政府承擔(dān)了全國各級(jí)政府 3/4 的支出責(zé)任。收入在很大程度上決定了財(cái)政支出規(guī)模 ,而且我國的支出現(xiàn)狀 ,我們更應(yīng)該去關(guān)注其支出的結(jié)構(gòu)及其效果。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為財(cái)政支出全部內(nèi)容中各項(xiàng)支出在總支出中所占比例構(gòu)成。相同的兩項(xiàng)支出在不同政府中占各自政府總支出比例的不同即體現(xiàn)出財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的差異 ；同樣 ,相同的兩項(xiàng)支出在同一政 府中不同年份總支出中比例的不同也體現(xiàn)出財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的差異。一方面 ,財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)往往反映了政府介入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的廣度與深度 ,另一方面 ,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展也會(huì)相應(yīng)地體現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上。而本文所關(guān)注的 “ 效果 ” 主要包括了財(cái)政一般預(yù)算支出整體結(jié)構(gòu)及其各主要支出項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的影響。 (一 )政府職能的轉(zhuǎn)化滯后與政府行為的不規(guī)范 財(cái)政支出的直接目的是滿足政府履行其職能。因此政府的職能究竟是否規(guī)范化 ,直接影響著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理與否問題。按照市場經(jīng)濟(jì)的要求規(guī)范化的政府職能標(biāo)準(zhǔn)是滿足公共需要 ,彌補(bǔ) “ 市場失靈 ” 。目前對(duì)我國政府來說 ,應(yīng)該把市場能解決的事情交給市場 ,政府應(yīng)該把社會(huì)公共需求領(lǐng)域的事情做好 ,而不是又財(cái)政負(fù)擔(dān)了市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)由市場承擔(dān)的支出 ,造成了財(cái)政職能的嚴(yán)重越位 ,這同樣體現(xiàn)在清浦區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面體現(xiàn)。 1.一般性服務(wù)支出比重過高 一般服務(wù)支出包括行政管理支出和社會(huì)治安支出等。其中行政管理支出偏高 ,它包括用于國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)等的各種經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、干部培訓(xùn)費(fèi)。在所有的支出項(xiàng)目中 ,行政管理費(fèi)是增長最快的一個(gè)項(xiàng)目。近 幾年來 ,其占財(cái)政支出比重的攀升 ,增長速度已超過同期財(cái)政收入、財(cái)政支出和 gdp 的增長速度。 2.社會(huì)公共服務(wù)支出比重低 ,社會(huì)公共服務(wù)支出涉及較多 包括科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會(huì)保障等 ,它代表的是社會(huì)的共同利益和長遠(yuǎn)利益 ,是市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政公共支出中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)及西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn) ,當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期后 ,政府公共支出中社會(huì)公共性支出應(yīng)呈現(xiàn)出上升的趨勢 ,這對(duì)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將起到十分重要的推動(dòng)作用。 3.經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出苦樂不均 這一領(lǐng)域中 ,最突出的表現(xiàn)就是 “ 越位 ” 與 “ 缺位 ” 并存。過高的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用 ,對(duì)競爭性領(lǐng)域的過多介入 ,擠占了稀缺的社會(huì)資源 ,侵蝕了政府財(cái)力 ,使得政府對(duì)其他領(lǐng)域投入不足 ,如能源、交通、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出就明顯不足 ,近幾年清浦區(qū) “ 煤、油、電、運(yùn) ” 的緊張供給局面就是明證。對(duì)競爭經(jīng)營性領(lǐng)域的越位與對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的缺位 ,是導(dǎo)致財(cái)政資金分配方向和結(jié)構(gòu)不合理的重要原因 ,“ 與民爭利 ” 不應(yīng)成為市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府作為領(lǐng)域 ,“ 與民謀利 ” 才是政府應(yīng)作為的 ,而且還應(yīng)該做好的。 (二 )財(cái)政收支矛盾較為 突出 財(cái)政支出可能達(dá)到的總規(guī)模 ,在一般情況下取決于財(cái)政收入規(guī)模。國民經(jīng)濟(jì)增長狀況是決定財(cái)政收入規(guī)模的前提。目前 ,我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期 ,生產(chǎn)力發(fā)展水平不高 ,這無疑會(huì)影響財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大 ,而財(cái)政支出壓力很大 ,如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、教育、科技、環(huán)保以及解決失業(yè)人員的安置等問題都需要財(cái)政來妥善解決 ,這些使清浦區(qū)財(cái)政支出壓力更加加大。 (三 )預(yù)算治理體制不夠完善 從近幾年的運(yùn)行情況來看 ,我國預(yù)算治理體制改革是比較成功的 ,但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)行治理體制、預(yù)算法制化以及現(xiàn)行利益分配格局等因素的影響 ,我國預(yù)算治理體制改革尚存在許多不足點(diǎn) ,其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 :一是預(yù)算科目劃分不科學(xué)。政府預(yù)算科目的改革 ,不僅要全面、準(zhǔn)確地反映政府所有收支活動(dòng) ,而且要強(qiáng)化收支分類的經(jīng)濟(jì)分析功能 ,提高財(cái)政透明度和政府宏觀調(diào)控治理水平 ,同時(shí)還要與國際慣例相結(jié)合。目前我國現(xiàn)行預(yù)算科目體系的劃分 ,存在著經(jīng)濟(jì)與功能分類方法上相互交叉 ,這導(dǎo)致了核算口徑與國際慣例不能銜接。二是預(yù)算的編審時(shí)間較短 。盡管編制下一年度的預(yù)算時(shí)間為12 月底前 ,但仍然達(dá)不到有效編制預(yù)算時(shí)間要求 ,非凡是在當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政框架及推行部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度條件下 ,沒有充分的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證 ,將直接影響預(yù)算的實(shí)際效力。從審議時(shí)間來看 ,清浦區(qū)每年一次的區(qū)人大會(huì)期 ,一般不太長 ,而會(huì)議期間的審議預(yù)算時(shí)間則更短 ,因此在較短的時(shí)間內(nèi)區(qū)人大難以深入地對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行細(xì)致、認(rèn)真地審議修改。 (四 )財(cái)政監(jiān)督力度較為薄弱 財(cái)政支出財(cái)政監(jiān)督是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要方面 ,是財(cái)政管理的重要組成部分。要有 效地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)制 ,加強(qiáng)財(cái)政治理和維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律 ,是對(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、發(fā)展社會(huì)主義政治文明有著十分重要的意義。目前 ,清浦區(qū)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中存在著以下不足點(diǎn) :一是預(yù)算編報(bào) ,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不太準(zhǔn)確 ,多報(bào)的問題依然存在。二是專項(xiàng)設(shè)置重復(fù)交叉 ,使用零星分散。三是預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格 ,約束力不強(qiáng)。四是資金撥付不及時(shí) ,滯留占?jí)簡栴}突出。五是結(jié)余資金多 ,年底突擊花錢現(xiàn)象普遍。 四、完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的對(duì)策與建議 從社會(huì)資源的配置角度來說 ,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到政府動(dòng)員社會(huì)資源的程度 ,從而對(duì)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn) 行的影響可能比財(cái)政支出規(guī)模的影響更大。不僅如此 ,一國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)