構建以人為本服務行政模式 構建以人為本服務行政模式 文章標題：構建以人為本服務行政模式構建以人為本服務行政模式 十六大以來，以人為本逐漸成為科學發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，這為服務行政理念的發(fā)展帶來了契機，以人為本的服務行政模式必然要求政府轉(zhuǎn)變管理模式，在揚棄以物為本的管理行政的前提下，重新構建行政的價值基礎與理論基礎，擯棄傳統(tǒng)行政模式的不足，確立嶄新的行政模式，由以物為主轉(zhuǎn)變到以人為本、以民為本的軌道上來。政府職能表現(xiàn)為管制型向服務型的轉(zhuǎn)變。一、構建以人為本服務行政模式的必要性以人為本的服務行政是經(jīng)濟社會發(fā)展的需 要。隨著經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展和市場經(jīng)濟體制改革的進一步深入目前政府部門的管理模式，在某些領域表現(xiàn)出不能適應經(jīng)濟發(fā)展要求的一些特點，一些舊的、落后的管理方式、方法還存在于行政領域，并且在一些基層政府部門帶有一定的普遍性，例如，人治思想、置政策法律于不顧，一把手說了算的以權壓法、以權代法現(xiàn)象，行政執(zhí)法中的粗暴行為，只收費不管事或以罰代管現(xiàn)象（此種現(xiàn)象在農(nóng)村計劃生育工作中尤為突出），農(nóng)村扶貧工作中忽視最困難群體利益的 “ 肥肉貼膘 ” 現(xiàn)象 ，這些不良現(xiàn)象的存在已嚴重影響了黨和政府在人民群眾心目中的威性和現(xiàn)象，甚至已影 響到一地安定團結(jié)的大局，對經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展已形成嚴重的障礙，這些不良現(xiàn)象的存在固然有人為等其它一些因素，但從宏觀管理角度來看，政府職能和管理模式未實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變是主要因素，政府職能還未實現(xiàn)從 “ 管制 ” 向 “ 服務 ” 的轉(zhuǎn)變，政府部門工作人員還未普遍確立管理就是服務這一行政理念，管理模式還未從 “ 見物不見人 ” 的以物為本管理行政轉(zhuǎn)變到理解人、尊重人、關心人的以人為本的服務行政模式上來，也就是說上層建筑在某些領域不能很好地適應經(jīng)濟發(fā)展要求，而按照馬克思主義上層建筑一定要適應經(jīng)濟基礎發(fā)展要求這一科學論斷，揚棄以物為本管理 行政模式，構建以人為本服務行政模式勢在必行，并且政府在此方面已有了成功做法。如國家在全國范圍內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅，并實行種糧補貼這一惠農(nóng)政策，這既體現(xiàn)了以民為本這一服務行政理念，同時在客觀上促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與管理模式的轉(zhuǎn)變。二、以人為本服務行政模式價值基礎服務型政府是一新興的政府模式，學術界還沒有對這一概念達成共識。但是，這些年來逐漸形成的一些服務理念，卻有助于我們理解服務型政府的內(nèi)涵，這些理念包括：泛公民本位；個性化公共服務；公共權力共享；公共利益共商；促進人全面發(fā)展的政府職能；全方位的責任途徑；雙重公共理 性；公共人假設。在這些服務理念中，我們可以很容易看出其運行的價值基礎，這便是民主、正義和效率。政治學是公共行政學的母科學，政治學的許多基本概念總是主導著公共行政思想，以人為本服務行政也不例外。在這些基本概念中，最重要的便是民主。既人民當家作主。人民群眾是真正的主人，政府部門的一切權力總的來源，構建以人為本服務行政模式，首先要以民主作為首要的價值基礎，政府工作始終把普通老百姓的利益放在第一位，政府重要決策形成前，先征求廣大人民群眾的意見，傾聽來自最底層人民群眾的要求與呼聲。民主概念可以從意識層面和結(jié)構層面兩方 面來理解。就意識層面來說，民主即自由平等的個人積極參與公共生活，各自在尋找公共問題的解決方法或途徑的協(xié)商過程中互相容忍和相互尊重的精神；就結(jié)構層面來說，民主建立在自由、公正和平等人權基礎上的一套解決公共問題的簡明程序和規(guī)則。政治學的民主概念引入以人為本服務行政觀中，其意義首先體現(xiàn)在政治民主的工具性作用。在民主社會中，人們享有生活的自由權以及言論和行動的自由，因此，他們有理由要求政府幫助他們擺脫信息缺乏的束縛并保護他們的知情權，服務型政府應該保證對公共問題進行交流與辯論的公開性，而公民的民主權益在這一過程中應 具有中心地位。我們對各級政府及其官員進行激勵時，無疑應該把他們聽取人民意見的積極性作為首要的考察因素。其次，民主的意義還表現(xiàn)在它具有建設性的一面，這主要體現(xiàn)在行使基本民主政治權利會促使政策更有可能對公共需要做出回應。民主權利，特別是那些與保障公開的討論、辯論、批評以及持有不同意見的權利，對產(chǎn)生知情的、反應民意的政策選擇過程，具有中心意義。而這些過程是形成以人為本價值觀念和公共問題優(yōu)先主次的關鍵。以人為本服務行政模式的另一個價值基礎就是與民主價值相并行的正義問題。以人為本的政府必須是一個能夠維護社會公平與正義 的政府，社會正義由每個社會成員來提供顯然是不可能的，這個任務只有交給以人為本的服務性政府。而政府作為正義的提供者，不但必須是符合法律的主體，而且應該是道德的主體。服務型政府在正義價值基礎上以人為本的服務行政應該確保公民的政治平等、法律平等、機會平等和矯正的平等（即確保弱者獲得救助），能夠為每個成員的發(fā)展提供一個公正、平等的發(fā)展環(huán)境，除了民主與正義之外，效率也是以人 為本服務行政模式的一個重要價值基礎。建設勤政、廉潔、務實、高效的政府，是政治體制改革的重要目標之一，試想一個低效無能的政府能為社會經(jīng)濟全 面快速發(fā)展創(chuàng)造一個怎樣的環(huán)境，提供怎樣的服務？因此在行政學誕生之初，行政學家便開始關注行政效率問題，特別是以泰勒為代表的科學管理運動興起之后，一些行政學家開始重視通過科學管理管理來尋求政府行政效率的問題。效率這一價值從來沒有離開公共行政學的中心視野，以人為本的服務行政模式在倡導民主、公平與正義的同時，仍然不能忽視行政的效率價值基礎。三、以人為本服務行政理念在中國的缺失在社會主義中國， “ 全心全意為人民服務 ” 是我們黨和政府的根本宗旨，也是對全體黨員和行政人員的根本要求，以人為本的服務行政本是我國政府行政的題中應 有之義。然而，在現(xiàn)實的行政領域 “ 全心全意為人民服務 ” 在很大程度上還只是一句空喊的口號，并沒有得到很好的貫徹落實，一些政府部門官員及工作人員服務意識、公仆意識淡薄、 “ 官本位 ” 思想嚴重，不能正確認識到一切權力來自人民，人民是真正的主人，自己是人民公仆，主仆角色錯位，并且這種錯誤的思想認識在現(xiàn)階段一些政府部門中帶有一定的普遍性。為何至今我們?nèi)匀挥惺狗招姓@一理念在實踐中全面貫徹落實？筆者認為，原因有以下幾點。 1、以物為本的傳統(tǒng)行政觀直接導致以人為本服務理念的缺失。在我國社會主義制度確立后很長一段時間里，行政體制 的特點是人治管理，而這恰恰是與以人為本的服務理念相斥的。改革開放之后，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，管理體制也發(fā)生了相應的變化。在借鑒西方理性官僚制的基礎上，我國也著手建立社會主義官僚制行政模式。但是由于中國現(xiàn)代官僚制先天發(fā)展不足，以加上政府主導的市場經(jīng)濟模式的缺陷，我國的行政模式實際上是以物為本的管理模式。這種模式至少存在以下幾點不足：其一，片面追求經(jīng)濟利益，把人的發(fā)展問題、社會改革與發(fā)展問題排除在政府的中心視野之外；如：某環(huán)保局為了本部門的利益，對污染環(huán)境的行為采取以罰代管的辦法，只要你交錢，就可以隨意排污， 其結(jié)果必然損害到廣大人民群眾的根本利益和長遠利益；其二以物為目的必然排斥以人為目的，工具理性的片面發(fā)展導致僅僅把人當作手段而不是目的，沒有認識到物質(zhì)財富的創(chuàng)造與積累最終是為了人的全面發(fā)展，違背了馬克思主義人是目的與手段普遍統(tǒng)一的原則。 2、官僚的行政倫理因素。雖然官僚制不能與官僚主義相等同，但是官僚制導致官僚主義卻是一個不爭的事實，再加上中國傳統(tǒng)行政遺留下來的官僚主義習性，使得指導政府官員的行政倫理染上了更為嚴重的官僚主義弊病。首先行政人員對于倫理價值的熱情，讓位于缺乏人性的冷冰冰的歸納、演繹、判斷、推理計算 和論證之中。為了追求效率， 社會各個領域幾乎都被人們用現(xiàn)代官僚制組織起來，而價值、理想信念則往往被置于經(jīng)濟利益之后，作為社會主體的人也被物化了。其次，官僚制自身的矛盾導致其反民主性。由于國家脫離了社會，官僚為了保障國家利益和公務的執(zhí)行，便成為國家管理自己、反對市民社會的全權代表。再次，行政人員角色概念模糊導致其責任意識淡薄。 3、制度倫理因素。制度在倫理上的因素包念有兩種：一是對制度的正當與否的倫理評價；二是制度本身蘊涵著一定的倫理追求、道德原則和價值判斷 1。關于制度的作用，鄧小平作了經(jīng)典闡述： “ 制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可 以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面 ”2 。我國作為社會主義國家，為人民服務是我們進行制度設計的根本出發(fā)點，但具體的制度運行并非與理性設計完全一致，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社會轉(zhuǎn)型期制度約束機制的軟化。第二，制度與道德的分離導致制度建設中道德維系向度的偏廢，以人為本的服務行政特別強調(diào)行政人員作為社會秩序、公共利益的維護者，在行使公共權力、以及處理公私關系時應以他人利益、公共利益為重，在必要時具備自我犧牲的精神，這一點不僅是倡導為人民服務的社會主義國家的最高定律，也是西方國家經(jīng)久不衰的黃金定律。四、 構建以人為本服務行政模式的路徑選擇以人為本越來越成為國家和各級政府管理事務中所普遍認同的原則，而服務行政也是各級政府職能改革的必然趨勢。我們要構建以人為本的服務行政模式，各級政府及行政人員就要重塑行政價值理念，同時要提供服務行政的制度保障，而以人為本服務行政的成效最終要以科學的評價標準來檢驗。 1、構建以人為本服務行政模式的理論基礎以人為本的服務行政是嶄新的行政理念，它的理論體系目前仍是不完善的，但是其理論基礎是存在的，即以民主、公正和效率為基礎的民主行政理論、治理理論和后現(xiàn)代理論。首先，作為以人為本服務行政 的理論基礎，民主行政理論有著較長的歷史淵源。自文藝復興以后，民主觀念在西方得到了較大的發(fā)展民主歷來也是馬克思主義的題中應有之義，五四運動以來，中國人追求民主的步伐從未間斷過。然而，在改革開放以前很長的歷史中，我們的專制集權制限制了民主的發(fā)展。改革開放以后，片面強調(diào)法制的西方現(xiàn)代官僚制的引進又帶來了新的集權。在這樣的情況下只有超越官僚的局限性，實現(xiàn)民主制度化的同時，注重行政人員行政民主精神的建設，即通過行政人員的民主精神塑造來實現(xiàn)公共行政的民主化，這樣即避免了法制的片面發(fā)展，又找到了行政的倫理視角?？傊裰?行政理論認為， “ 官僚思想使越來越多的公共生活空間理性化，使個人選擇和民主責任的余地越來越小，削弱了整個社會的自治和責任感，為促進社會的進一步發(fā)展，應該將民主方法引入公共行政領域，使民主觀念滲透到整個公共組織這中 ”3 。其次，善治是以人為本服務行政模式的另一理論基礎。 “ 善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài) ”4 。法國銀行家瑪麗 克勞德 思莫茨指出，善治的構成有以下四個要素：（ 1）公民安全得到保障， 法律得到尊重，特別是這一切都通過司法獨立，亦即法治來實現(xiàn)；（ 2）公共機構正確而公正的管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；（ 3）政治領導人對其行為向人們了解情況，亦即實行職責和責任制；（ 4）信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。善治意味著國家職能的縮小和政府權力受到限制，但這并不意味著社會公共權威的消失，而是這種權威日益建立在政府與公民日益合作的基礎上。這就有利于公民社會的發(fā)展，是一個還政于民、政府權力向社會性回歸的過程。再次，后現(xiàn)代理論構成了以人為本服務行政模式的第三塊基石。 “ 后現(xiàn)代 ” 是相對于 “ 現(xiàn)代 ” ，用來描述后工業(yè)社會的特征，后現(xiàn)代理論對于公共行政理論影響極大。后現(xiàn)代理論對公共行政理論的滲透使人們開始質(zhì)疑以科學為基礎的工具理性，質(zhì)疑管理政府的權威地位。后現(xiàn)代理論關注人，關注服務倡導公眾與政府的平等地互動，特里 庫柏認為， “ 后現(xiàn)代理論為對公共行政的影響主要表現(xiàn)在三個方面：一是公共行政的政治趨勢明顯，或者說，行政性政治不可避免；二是在雙重角色（公民與公務員）中，行政官員對公眾的效忠優(yōu)先于對代理機構的效忠；三是隨著絕對權威和統(tǒng)一價值觀的崩潰，政府應提供個性化的公共服務和公共物品，而且要考慮政府的供 給成本和公民的參與及消費成本 ”5 。 2、構建以人為本服務行政模式的制度保障機制上文我們探討了以人為本服務行政模式的理論基礎，然而，要保障這些理念在實際的行政過程中得到貫徹，我們就必須提供保障其有效運行的制度。第一，要從組織制度上健全權力約束機制。為人民服務，這是我們一向的宗旨，但之所以至今仍然不能得到很好的踐行，除了官員個人道德問題之外，我們的制度未能提供有力的權力約束機制是一個重要原因。例如：政府官員腐敗問題，除了腐敗者個人理想信念的喪失，人生觀、價值觀的扭曲變形之外，對其權力缺少必要的制度約束，不能不 說是一個很重要的原因。如念，我們倡導以人為本的服務行政模式，就必須提供一系列權力約束機制，包括外部控制和內(nèi)部控制機制，外部控制主要是依靠法律監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等手段來實現(xiàn)；而內(nèi)部控制則主要是依靠行政人員自己內(nèi)在的價值觀和倫理準則，這種方式偏向于鼓勵行政人員在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機制的情況下，從事合乎道德規(guī)范的行為。為了有效實現(xiàn)對權力的約束，很多情況下需要綜合運用這兩種控制方法。例如當前出現(xiàn)較多的行政問責制，實際上就是巧妙地綜合利用了上述兩種方法。第二，實現(xiàn)行政道德制度化。個體道德的影響力和作用是很有限的 ，而制度化了的道德則具有深刻性和廣泛性。正如羅爾斯指出的，由于制度有了倫理的內(nèi)涵，個人才能具有道德的行為。行政人員的道德行為又直接推動這行政體系的良性循環(huán)，發(fā)揮行政在協(xié)調(diào)人與人、人與社會、人與自然關系方面的應有作用。今后，我國在公共行政的法律制度和權力結(jié)構體系及其運行機制上，都需要包念有道德的內(nèi)容，而且所確立的制度能夠激勵行政人員不斷提高道德修養(yǎng)。惟有如此，才能使行政人員真正做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀，從而消除政府與社會、國家與公民的緊張關系，才是真正以人為本的服務行政。這也是我國在 “ 依法治國 ” 的同時，又將 “ 以德治國 ” 作為另一個重要治國方略的意義之所在。第三，進一步明確制度建設的目標體系。人類歷史的進步就是人們越來越關注推動人的全面發(fā)展?？傊?，以人為本，突出人的地位、人的權利、人的尊重，突出人的個性發(fā)展和價值實現(xiàn)，這是服務行政制度建設的總體目標與基本價值取向。以人為本的服務行政的目標體系至少應該由以下兩方面組成：一是完善行政人員的發(fā)展與社會保障制度，這樣有利于公務員放下包袱，全身心地投入到為人民服務的行政管理中去，同時，這也是對行政人員做為人體人的重視