江蘇南北差距現(xiàn)狀、原因與區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的對策徐元明 劉 遠(yuǎn)內(nèi)容提要：區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展不僅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的新任務(wù)提出的緊迫要求，也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。江蘇省的蘇北長期落后、南北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距大始終是江蘇省現(xiàn)代化建設(shè)的突出問題。加快蘇北發(fā)展，不僅要借鑒蘇南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，更要吸取蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對資源的過度攝取和對環(huán)境破壞的深刻教訓(xùn)。蘇北的工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化要走資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。關(guān)鍵詞： 南北差距 區(qū)域統(tǒng)籌 蘇北發(fā)展模式區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展就是要使區(qū)域發(fā)展形成地域分工明顯、發(fā)揮特色優(yōu)勢、發(fā)展比較均衡、公共服務(wù)比較均等的格局。因此區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展不僅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的新任務(wù)提出的緊迫要求，也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展始終是江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。2007年，蘇北五市人口和土地面積分別占全省的 44.85 %和 52.84%，而GDP和財(cái)政收入占全省的比重分別只有19.49 %和14.89%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異必然帶來南北居民收入和生活水平的巨大差別。加快蘇北發(fā)展步伐，縮小南北差異，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期江蘇省落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)。同時(shí)也要看到，蘇北相對于蘇南、蘇中資源要豐富，而經(jīng)濟(jì)總量小，說明蘇北發(fā)展的潛力也大。實(shí)現(xiàn)江蘇經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，特別是當(dāng)前應(yīng)對國際金融危機(jī)，實(shí)現(xiàn)江蘇保增長、率先復(fù)蘇的目標(biāo)，蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不可忽視。一、區(qū)域差別發(fā)展的態(tài)勢、現(xiàn)狀改革開放以來，盡管江蘇努力縮小南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。1984年，江蘇省委、省政府提出了“積極提高蘇南、加快發(fā)展蘇北”的發(fā)展方針。1994年確立了“沒有蘇北的小康就沒有全省的小康，沒有蘇北的現(xiàn)代化就沒有全省的現(xiàn)代化”的思想，明確把“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”作為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大戰(zhàn)略之一，并實(shí)施南北合作產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范工程（1997）、全面推進(jìn)農(nóng)村小康和現(xiàn)代化建設(shè)工程（1998）、啟動“南北掛鉤、對口協(xié)作”工程（1999）。進(jìn)入新世紀(jì)后，針對新的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢，江蘇省統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提出了新思路、新方針，以因應(yīng)形勢的變化。但是江蘇省南北區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍然明顯。1、區(qū)域差別發(fā)展的態(tài)勢江蘇在中華人民共和國成立以來的60年中，經(jīng)歷了一個(gè)經(jīng)濟(jì)加速增長與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急劇變動的發(fā)展階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異呈現(xiàn)出一個(gè)由“相對較小-持續(xù)擴(kuò)大-趨于縮小”的演變過程。改革開放前的19491978年，區(qū)域差異有所擴(kuò)大，但并不十分突出。由于地域之間自然、地理等綜合因素的影響，江蘇蘇南、蘇北的經(jīng)濟(jì)差距早就存在。新中國建立時(shí)的1949年，蘇南、蘇中、蘇北人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比為1.4：1.15：1，1952年為1.4：1.3：1，區(qū)域差異較小。1953年起，隨著社會主義公有制的逐步建立，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的形成。制度上的安排使蘇南加快了城市工業(yè)化步伐，蘇北地區(qū)，由于建國后水利設(shè)施的逐步建立和完備，農(nóng)業(yè)發(fā)展較快。這段時(shí)期，江蘇區(qū)域差異有所擴(kuò)大，但并不十分突出。1978年，蘇南、蘇中、蘇北工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別增加到257.61億元、108.98億元和118.37億元，分別是1952年的7.4倍、4.8倍和5.32倍。1978年人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值蘇南、蘇中、蘇北比為2.95：1.43：1.00。蘇北人口的急劇增長是導(dǎo)致蘇北工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長略快于蘇中，而人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長比蘇中慢的情況。在19491978年的20年中，蘇南人口增長0.55倍，蘇中人口增長0.52倍，而蘇北人口增長0.89倍。1979年改革開放以來，江蘇省的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體經(jīng)歷三個(gè)階段。區(qū)域發(fā)展差距加速擴(kuò)大時(shí)期（19791994）。中國實(shí)行改革開放后，隨著農(nóng)村改革的深入，蘇南充分利用其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在全國率先得到發(fā)展。以市場為先導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，又促進(jìn)了城市企業(yè)的改革與發(fā)展，蘇南城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。與此同時(shí)，蘇北還沒有找到適合自己發(fā)展的路徑。江蘇南北的區(qū)域發(fā)展差距大幅度拉大。1979至1994年，蘇南、蘇中、蘇北國內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長速度分別為20.31%、18.21%和17.18%。蘇南分別快于蘇中和蘇北4.63、5.62個(gè)百分點(diǎn)。1979年至1994年三地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度分別為19.15%、17.51%和15.71%。蘇南快于蘇中和蘇北，蘇中快于蘇北。區(qū)域發(fā)展差距趨緩時(shí)期（19952001年）。1990年代中后期，受亞洲金融危機(jī)和蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的影響，蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，三大區(qū)域的發(fā)展差距有所縮小。2001年蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度分別為11.09%、8.7%、11%，蘇南與蘇北的增長速度相當(dāng)，蘇中速度慢于蘇南、蘇北。19952001年人均地區(qū)生產(chǎn)總值的增長速度分別為10.6%、8.48%、10.08%。這一時(shí)期，蘇北與蘇南、蘇中的發(fā)展差距趨于縮小。區(qū)域差距再趨擴(kuò)大（20022005）?！笆濉逼陂g，蘇南、蘇中、蘇北的地區(qū)生產(chǎn)總值年平均增長14.6%、12.9%、12.5%。蘇南快于蘇中和蘇北。按人均地區(qū)生產(chǎn)總值，這一時(shí)期，蘇北與蘇南、蘇中的發(fā)展差距不但沒有縮小，還有所擴(kuò)大。2006年以來，江蘇加大了對蘇北的支持力度，蘇北工業(yè)步伐加快。經(jīng)濟(jì)增長速度明顯快于蘇南和蘇中。2、區(qū)域差距現(xiàn)狀從2007年三大區(qū)域各項(xiàng)指標(biāo)的比較，江蘇省南北發(fā)展差距仍然巨大。實(shí)行區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。2007年，蘇北地區(qū)人口、土地面積、耕地面積分別占全省的44.85%、52.84%、56.45%以上，但地區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重不到20%，地方財(cái)政一般預(yù)算收入占比不到15%。蘇南人口、土地面積、耕地面積分別占全省31.68%、27.30%、20.47%，但地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比例超過60%，達(dá)到62.39%；地方財(cái)政一般預(yù)算收入占比超過70%。指標(biāo)全省合計(jì)蘇南占%蘇中占%蘇北占%年末戶籍人口（萬人）7354.0731.68 23.47 44.85 土地面積（平方公里）10287927.30 19.86 52.84 耕地面積（千公頃）4730.4720.47 23.08 56.45 地區(qū)生產(chǎn)總值（億元）25532.9162.39 18.12 19.49 地方財(cái)政一般預(yù)算收入（億元）2007.3870.29 14.82 14.89 從其他的主要指標(biāo)看，除第一產(chǎn)業(yè)一些指標(biāo)蘇北高于蘇南外，其他的指標(biāo)蘇南均大大高于蘇北。特別是經(jīng)濟(jì)增長動力的南北差距仍然較大。蘇南經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力和外部推力較強(qiáng)，投資、消費(fèi)和凈出口三大需求對經(jīng)濟(jì)增長的支撐強(qiáng)度均高于蘇中和蘇北。2007年，蘇南城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額是蘇中、蘇北的2.37倍，蘇南實(shí)際外商直接投資是蘇北的6.29倍，蘇南金融機(jī)構(gòu)的貸款余額是蘇北的7.14倍。2007年，蘇南社會消費(fèi)品零售總額是蘇北的2.85倍，進(jìn)出口總額是蘇北的32.5倍，其中出口是蘇北的29.8倍。2007年蘇南、蘇中、蘇北主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)比較指標(biāo)蘇南/蘇北蘇中/蘇北投資城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額（億元）2.37 0.62 實(shí)際外商直接投資(億美元)6.29 2.02 金融機(jī)構(gòu)貸款余額（億元）7.14 1.21 消費(fèi)社會消費(fèi)品零售總額(億元)2.85 0.89 出口進(jìn)出口總額(億美元)32.50 2.16 #出口29.80 2.49 規(guī)模以上工業(yè)利稅總額(億元)4.37 1.22 金融機(jī)構(gòu)存款余額（億元）5.33 1.18 #居民儲蓄存款3.37 1.20 城市居民人均可支配收入（元）1.47 1.14 農(nóng)村居民人均純收入（元）1.74 1.25 居民人均儲蓄存款（元）4.77 2.30 二、區(qū)域發(fā)展差距難于縮小的原因與制約因素在長期的發(fā)展中,江蘇省南北區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成明顯的差異，蘇北長期落后，生產(chǎn)力水平低下，不僅有歷史上戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、水患等自然災(zāi)害頻繁的原因，有地理區(qū)位因素、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)因素、區(qū)域政策因素、文化觀念因素、人口素質(zhì)因素、市場發(fā)育程度等因素的綜合影響造成的,還與一個(gè)時(shí)期江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想上的重南輕北有關(guān)。1、基礎(chǔ)設(shè)施與跨江通道建設(shè)的滯后蘇北及蘇中地區(qū)國土面積占全省的80%以上，然而，直至上世紀(jì)末，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施仍然十分落后，除徐州和連云港外，蘇北其它地區(qū)長期沒有鐵路，公路交通網(wǎng)也極其稀疏，且除國道、省道外，其它道路的路面等級較差，等外級公路所占比重極大。近年來，隨著全省交通建設(shè)重點(diǎn)向蘇北轉(zhuǎn)移，蘇北地區(qū)交通有所改善，但與蘇南地區(qū)相比，仍存在明顯的差距。郵電、通信等方面的情況也是如此。正是由于交通、通信的長期落后，嚴(yán)重影響了蘇北地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對外的交往，也影響了利用外資和對外開放的步伐。江蘇區(qū)域差別發(fā)展的主要障礙是長江的阻隔。長江把江蘇省分隔成江南、江北兩大板塊。這一江之隔，在農(nóng)業(yè)社會、以水運(yùn)為主的古代和近代，江南、江北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距并不突出。清代以前，江北的徐州、淮安、揚(yáng)州是中國的經(jīng)濟(jì)繁華之地。但在農(nóng)業(yè)社會進(jìn)入工業(yè)社會，公路、鐵路成為主要交通方式，長江便成為阻礙南北經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的最主要因素。特別是近代以來上海市發(fā)展成為世界性的工業(yè)、金融中心和港口交通樞紐，極大地帶動了江南長江三角洲地區(qū)的發(fā)展。改革開放以來江蘇江南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的大發(fā)展、大變化，與上海市的經(jīng)濟(jì)輻射分不開。而由于長江的阻隔，人口和國土面積占三分之二以上的廣大江北地區(qū)，沒有充分地享受到上海市和江南地區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的帶動作用。而自1949年中華人民共和國成立至上世紀(jì)末，江蘇境內(nèi)只有1968年由國家投資建設(shè)了南京長江大橋。進(jìn)入新世紀(jì)，才有5座長江公路大橋建成通車 1999年10月江陰長江公路大橋建成通車，2001年3月26日，南京長江二橋全線通車，2005年4月30日潤揚(yáng)長江公路大橋建成通車，2005年10月7日，南京長江第三大橋正式通車，2008年6月30日，蘇通長江公路大橋建成通車。顯然，跨江通道建設(shè)的滯后是江蘇南北發(fā)展差距擴(kuò)大的主要原因之一。2、人口控制的南北差異從人口負(fù)擔(dān)看，多年來，蘇南、蘇中地區(qū)認(rèn)真貫徹中央控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)的基本國策，人口增長得到了有效的控制，人口負(fù)擔(dān)率較低，每個(gè)勞動力負(fù)擔(dān)的人口較少，而蘇北地區(qū)計(jì)劃外生育現(xiàn)象比較嚴(yán)重，勞動者負(fù)擔(dān)系數(shù)較高。在前面的分析中，我們看到，蘇北的經(jīng)濟(jì)總量增長并不慢，特別是與蘇中比較，許多年份蘇北還高于蘇中，但是，按人均計(jì)算，則蘇北與蘇南、蘇中的差距擴(kuò)大了，這是為什么呢？原因就是蘇北的人口增長大大快于蘇南和蘇中。2007年，蘇南、蘇中、蘇北的總?cè)丝诜謩e為2329.5萬人、1726.08萬人、3298.5萬人，分別比1978年增加520.76、151.96、847.31萬人，分別增長29%、10%、35%，蘇北30年人口增長分別比蘇南、蘇中高出6個(gè)百分點(diǎn)和25個(gè)百分點(diǎn)。在1990年以來的17年中，蘇中人口只增加25.77萬人，增長2%，而蘇北增加了390.61萬人，增長13%。蘇北人口的急劇增加抵消了經(jīng)濟(jì)總量的增長。據(jù)省統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，1999年，江蘇省蘇南、蘇中、蘇北三個(gè)地區(qū)的勞動力負(fù)擔(dān)系數(shù)分明為1.39、1.41和1.51。人口負(fù)擔(dān)率的不同，無疑對地區(qū)的貧富差異產(chǎn)生較大的影響，蘇北地區(qū)較高的人口負(fù)擔(dān)，是造成這一地區(qū)貧困的又一個(gè)重要原因。3、蘇北人口素質(zhì)低，科技水平較低，人才短缺教育是人力資本投資最主要的方式，教育對于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用。由于蘇北地區(qū)沒有能夠落實(shí)好國家的計(jì)劃生育政策，人口出生率高，農(nóng)村居民的受教育程度比蘇南地區(qū)低。今年我們對蘇北地區(qū)某村167戶農(nóng)戶的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村勞動力受教育程度普遍較低。農(nóng)村勞動力受教育水平以小學(xué)和初中為主，低于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動人口的水平（1967年） 江蘇省統(tǒng)計(jì)局，生存與發(fā)展江蘇農(nóng)民工現(xiàn)狀與出路分析，2007.03.16。農(nóng)村教育落后，家庭收入較低且家中兄弟姐妹較多，在家庭教育資源有限的情況下，父母更傾向于讓男孩上學(xué)，從而造成男女兩性教育水平的差異。女性勞動力受教育程度小學(xué)及以下人口比重達(dá)到69.75%，是男性的一倍多，初中文化程度人口比重為25.21%，是男性的一半。同時(shí)，農(nóng)村女性受教育程度也低于2000年城鎮(zhèn)女性勞動力平均上學(xué)年數(shù)（8.7年） 同1。與人口素質(zhì)相對應(yīng)的是科技水平較低，科技人才嚴(yán)重缺乏，專業(yè)人才流失嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)的落后，使蘇北勞動力的富余和高素質(zhì)人才的短缺現(xiàn)象同時(shí)存在。蘇北人口占全省的44.8%，而科技人才總量只及蘇南的三分之一，由于不能為科技人員提供優(yōu)越的條件，難以吸引人才，大量的人才流失到蘇南等一些發(fā)達(dá)地區(qū)。本地通過高考等途徑跳出“農(nóng)門”的大專院校學(xué)生畢業(yè)后也大多不愿回鄉(xiāng)，形成惡性循環(huán)。在現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)社會里，人口的整體素質(zhì)還表現(xiàn)在人的觀念上，表現(xiàn)在整個(gè)社會氛圍中。蘇北地區(qū)人的觀念比蘇南地區(qū)保守，而且這是一種普遍的社會現(xiàn)象，已形成了一種“群體文化氛圍”。在這種氛圍中，人們商品經(jīng)濟(jì)意識淡薄，墨守陳規(guī)、害怕風(fēng)險(xiǎn)。不求上進(jìn)，不思開拓，于是無形中產(chǎn)生了一種“等、靠、要”的思想，等上面給政策，靠發(fā)達(dá)地區(qū)來支援，要銀行給貸款，構(gòu)成一種封閉內(nèi)向的文化意識圈，形成一種群體性的思維定勢。人口素質(zhì)還表現(xiàn)在地方干部的工作作風(fēng)上，一些地方在產(chǎn)業(yè)承接過程中，政府實(shí)際行為與招商引資宗旨相悖，重招商引資，輕服務(wù)管理，機(jī)關(guān)辦事過程中吃拿卡要等“權(quán)力尋租”現(xiàn)象仍然較為普遍。這種在產(chǎn)業(yè)承接過程中的短視行為，導(dǎo)致企業(yè)交易成本偏高，而政府的失信行為和市場經(jīng)濟(jì)的不健全更導(dǎo)致了制度成本的加大。4、省級區(qū)域調(diào)控政策的失誤與不到位 一是政府的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)往往優(yōu)先于區(qū)域政策目標(biāo)。江蘇在工業(yè)化過程中，在選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)，主要考慮對GDP增長的貢獻(xiàn)。為了尋求較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，政府的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)往往優(yōu)先于區(qū)域政策目標(biāo)，從而使資源配置比較集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)。結(jié)果進(jìn)一步加劇了地區(qū)發(fā)展的差異。二是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上，把蘇南模式擴(kuò)大為放之全省而皆準(zhǔn)的江蘇模式，使蘇北在仿效蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式時(shí)忽視自身?xiàng)l件盲目發(fā)展，連連失誤。最典型的是上世紀(jì)80年代，蘇北不顧自身?xiàng)l件，學(xué)習(xí)蘇南，大辦鄉(xiāng)村集體工業(yè)，結(jié)果在80年代后期的國家國家宏觀調(diào)控中全軍覆沒。再有90年代的全民招商引資，也是大傷元?dú)?。?shí)踐證明，蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能照搬蘇南模式。三是在支持蘇北發(fā)展的政策措施上，側(cè)重于輸血型的扶貧支持。為實(shí)施區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略，江蘇省各級政府動用大力人力、物力和財(cái)力，支持蘇北落后地區(qū)的發(fā)展。但是，在一個(gè)比較長的時(shí)期，特別是上世紀(jì)80、90年代，支持的方式主要是派駐扶貧工作隊(duì)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、改善基礎(chǔ)設(shè)施等等。而在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的力度不夠。三、強(qiáng)化統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的基本思路與政策措施（一）強(qiáng)化統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的基本思路統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展基本原則：充分依托區(qū)域優(yōu)勢,堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平、發(fā)揮比較優(yōu)勢、注重協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則,做到優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利,形成各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)是：重構(gòu)全省區(qū)域發(fā)展格局,推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互動,實(shí)施全省經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略,逐步形成“產(chǎn)業(yè)布局一體化、要素市場一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、環(huán)境保護(hù)一體化、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制一體化、社會信息一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、指標(biāo)考核一體化”的省域經(jīng)濟(jì)空間格局。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的主要手段：江蘇區(qū)域差異最大的斷裂帶在長江,加快統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵是要加強(qiáng)跨江通道的建設(shè),南北經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。深化南北市場聯(lián)系、延伸南北的產(chǎn)業(yè)鏈、非農(nóng)化和城市化南北互動；依據(jù)比較優(yōu)勢,構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)分工格局；適度傾斜,兩帶并重,構(gòu)筑沿江、東隴海兩大競爭高地；建立經(jīng)濟(jì)與社會有機(jī)協(xié)調(diào)的綜合政策體系,促進(jìn)蘇北全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。（二）統(tǒng)籌制定區(qū)域空間布局，形成合理的地域分工體系和生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分工是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，十七大報(bào)告提出“把優(yōu)化國土開發(fā)格局作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大任務(wù)”，也要求在調(diào)整國土開發(fā)格局的基礎(chǔ)上，按照資源、環(huán)境與人口、經(jīng)濟(jì)相均衡的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化開發(fā)，合理布局。江蘇經(jīng)濟(jì)經(jīng)過改革開放30年的快速發(fā)展，全省進(jìn)入工業(yè)化的中期，蘇南基本實(shí)現(xiàn)初步現(xiàn)代化，蘇中蘇北的工業(yè)化、城市化也正在進(jìn)入快速推進(jìn)階段，客觀上要求實(shí)行嚴(yán)格的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工。 解決三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的基礎(chǔ)是統(tǒng)籌制定區(qū)域空間布局，形成合理的區(qū)域分工格局，促成產(chǎn)業(yè)布局聯(lián)動發(fā)展，創(chuàng)造更多的發(fā)展契機(jī)在區(qū)域分工體系中，要優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏，蘇中要發(fā)揮其在協(xié)調(diào)南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地理區(qū)位優(yōu)勢，蘇南要發(fā)揮其在對外開放、吸引外資方面的地理區(qū)位優(yōu)勢，蘇北則要發(fā)揮其適于大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的區(qū)域優(yōu)勢，形成南北協(xié)調(diào)的地域分工合作體系，使生產(chǎn)力布局結(jié)構(gòu)得到合理地安排。加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合與升級，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理分工與協(xié)作。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是非常重要的因素。所以要保證區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，必須以產(chǎn)業(yè)整合為重點(diǎn)，以各區(qū)域的比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)，以形成競爭優(yōu)勢為中心，促成區(qū)域的合理分工與協(xié)作，并且重點(diǎn)要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向蘇北大轉(zhuǎn)移。實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)移，一方面，蘇南地區(qū)耍進(jìn)行自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，向更高層次的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，然后將一部分資源加工型、勞動密集型產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)讓渡出來，鼓勵(lì)、弓l導(dǎo)各類企業(yè)到蘇北去經(jīng)商辦廠、投資興業(yè)，這既能為蘇南地區(qū)發(fā)展技術(shù)、資本密集型產(chǎn)業(yè)騰出空間，又能帶動和推進(jìn)蘇北工業(yè)化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)南北優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展;另一方面蘇北地區(qū)要主動跟進(jìn)，向發(fā)達(dá)地區(qū)讓出來的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展，增強(qiáng)自己在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的競爭能力。蘇南要主動向蘇北介紹招商引資經(jīng)驗(yàn)，主動把招商渠道推薦給蘇北，每年幫助掛鉤地區(qū)引進(jìn)一定數(shù)量的外資項(xiàng)目。江蘇要按照主體功能區(qū)的要求，形成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與區(qū)域資源環(huán)境承載力相匹配的國土開發(fā)格局。蘇南要進(jìn)一步提升城市工業(yè)帶的水平，蘇北則應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)區(qū)的地位，蘇北的工業(yè)化不應(yīng)以犧牲農(nóng)業(yè)和區(qū)域環(huán)境為代價(jià)；從糧食安全的高度進(jìn)一步加強(qiáng)蘇北地區(qū)的扶貧開發(fā)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)力度，積極探索中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。（三）正確地處理發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策與地區(qū)政策的關(guān)系，把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放在未來政府經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)和核心在區(qū)域發(fā)展中實(shí)施積極的產(chǎn)業(yè)政策，對省級政府來說，就是要順應(yīng)市場調(diào)節(jié)區(qū)域間資源配置的客觀規(guī)律，有意識地在相對落后的地區(qū)大力推進(jìn)城市化戰(zhàn)略，實(shí)施省級政府主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略，盡可能多地在相對落后的蘇北地區(qū)配置公共投資品，同時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢，主動引導(dǎo)國內(nèi)競爭性產(chǎn)業(yè)活動和外國直接投資在蘇北區(qū)域的合理布局，以降低區(qū)域發(fā)展和人均收人的差距，促進(jìn)區(qū)域共同協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，主要有以下幾點(diǎn):第一，在產(chǎn)業(yè)布局政策方面，要重視對“新增投資”的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，不要過度強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有落后產(chǎn)業(yè)的“存量”的遷移作用。國際經(jīng)驗(yàn)表明現(xiàn)有相對落后的某些地區(qū)產(chǎn)業(yè)有可能成為新的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)“飛地”，所以產(chǎn)業(yè)布局政策的重點(diǎn)，不應(yīng)該是向相對落后的地區(qū)搬遷先進(jìn)地區(qū)的落后產(chǎn)業(yè)，而是應(yīng)該鼓勵(lì)體現(xiàn)某些高新技術(shù)的“新增投資”。在吸引外國直接投資的產(chǎn)業(yè)政策方面，要把那些擁有標(biāo)準(zhǔn)化的、大量生產(chǎn)的、以國際市場為導(dǎo)向的外資性產(chǎn)業(yè)，逐步從江蘇蘇南地區(qū)和長江南岸地區(qū)，引導(dǎo)到蘇北沿海地區(qū)和長江北岸地區(qū)配置。第二，在高新技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策方面，應(yīng)該盡可能將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)配置于蘇南發(fā)展極的中心地區(qū)。江蘇北部的一些高技術(shù)企業(yè)把其總部遷址上海和南京，對這一現(xiàn)象政府要鼓勵(lì)而不要阻止，但同時(shí)要鼓勵(lì)其把生產(chǎn)加工基地繼續(xù)留在當(dāng)?shù)?。第三，在?shí)施公共產(chǎn)業(yè)政策方面，要以更快的速度大力推進(jìn)江蘇北部地區(qū)的城市化戰(zhàn)略。通過形成新的經(jīng)濟(jì)集聚中心，帶動周邊小城市的發(fā)展和改造。要大力在相對落后的地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共投資，不僅僅是對高速公路、鐵路等硬件的投資，而且還要大力發(fā)展軟件形態(tài)的公共投資，如高等教育、職業(yè)培訓(xùn)、研究開發(fā)活動、商業(yè)、金融、法律等生產(chǎn)性服務(wù)事業(yè)。第四，在區(qū)域發(fā)展的主體選擇方面，出于公平和長期效率的考慮，需要有一種分散的城市布局戰(zhàn)略。政府應(yīng)該在“把特定的產(chǎn)業(yè)配置在特定的地區(qū)”的原則指導(dǎo)下，有意識地通過各地開發(fā)區(qū)的建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在地區(qū)的集聚活動，形成各個(gè)地區(qū)有特色的產(chǎn)業(yè)群體。第五，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的手段的選擇方面，要主要從利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府投資等“資金供給”的手段，轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造區(qū)域政策差異、協(xié)助進(jìn)行制度創(chuàng)新等“制度供給”的手段。（四）珍惜和保護(hù)好蘇北糧食主產(chǎn)區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化蘇北農(nóng)業(yè)區(qū)在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。至今為止，江蘇省的蘇北農(nóng)業(yè)目前還是一片的凈土，由于尚未受到工業(yè)污染，水質(zhì)、土壤都未受污染，生態(tài)環(huán)境極佳，是理想的綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。從我省保持經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，除了二、三產(chǎn)業(yè)保持高速發(fā)展外，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不僅不能削弱，而且還應(yīng)該加強(qiáng)。我省目前已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化的中后期，在保持GDP快速增長的同時(shí)，必須發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，實(shí)行科學(xué)合理的區(qū)域分工，即在形成工業(yè)區(qū)、工業(yè)帶的同時(shí)，也要形成相對穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。只有把農(nóng)業(yè)區(qū)建設(shè)好了，農(nóng)業(yè)穩(wěn)固了，才能有效地保證全省經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，快速發(fā)展和兩個(gè)率先的實(shí)現(xiàn)。1、進(jìn)一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度。作為糧食主產(chǎn)區(qū)，肩負(fù)著保障全省糧食安全的重任，必須穩(wěn)定種植面積，提高單產(chǎn)水平。但在種糧比較效益下降、農(nóng)民種糧意愿減弱的形勢下，做好該項(xiàng)工作難度加大。省政府雖然出臺了進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)政策扶持力度的通知（蘇政發(fā)口00838號），但還有必要進(jìn)一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度：一是增加直補(bǔ)資金數(shù)額，抵消農(nóng)資等生產(chǎn)成本過快上漲對糧食生產(chǎn)帶來的沖擊。二是傾斜安排農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，提高糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食綜合生產(chǎn)能力。三是積極探索新的補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼資金的綜合效益。如：糧食直補(bǔ)資金和土地流轉(zhuǎn)扶持資金由全部直補(bǔ)到農(nóng)戶改為兼顧補(bǔ)貼龍頭企業(yè)、合作組織和種養(yǎng)大戶，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金由只補(bǔ)貼購機(jī)環(huán)節(jié)改為兼顧補(bǔ)貼使用環(huán)節(jié)等。四是增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，緩解基層財(cái)力窘迫現(xiàn)狀，讓基層農(nóng)業(yè)干部專心抓好農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)。2、盡快建立農(nóng)業(yè)區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼制度，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）的財(cái)政困境，逐步使這些地區(qū)來自發(fā)展農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的財(cái)政收入趕上發(fā)展工業(yè)的財(cái)政收入。要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。補(bǔ)貼額度，一是以提供的商品糧數(shù)量為依據(jù)；二是以對農(nóng)民的糧食直補(bǔ)金為依據(jù)，按相應(yīng)比例由省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。3、健全糧食直補(bǔ)制度，加大對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。要充分考慮種糧農(nóng)民對糧食安全和社會穩(wěn)定作出的貢獻(xiàn)，不能讓處于弱勢地位的農(nóng)民承擔(dān)國家糧食安全和社會穩(wěn)定的責(zé)任，加大對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，糧食直補(bǔ)額度的增加要足以抵消農(nóng)資價(jià)格的上漲。直接補(bǔ)貼對農(nóng)戶種糧收入的貢獻(xiàn)越大,農(nóng)戶越有動力增加糧食生產(chǎn),糧食供給安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度越有保證。要使直接補(bǔ)貼政策成為調(diào)動農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性的有效手段,首先要提高直接補(bǔ)貼對糧食生產(chǎn)收入的貢獻(xiàn)度。要對種糧大戶給予專項(xiàng)扶持。4、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌，加速蘇北農(nóng)業(yè)的規(guī)模開發(fā)和深度開發(fā)。目前蘇北小規(guī)模、粗放式，初級農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益。而依靠當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民自身力量短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基地化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。按照中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和以工補(bǔ)農(nóng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略新思路，我省應(yīng)該加大城市支持農(nóng)村、蘇南支持蘇北的力度，采取更加有效的政策措施，激勵(lì)城市企業(yè)、蘇南企業(yè)參與蘇北農(nóng)業(yè)的開發(fā)。一是蘇南工業(yè)縣（市）對口支持蘇北農(nóng)業(yè)縣的農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是