1/8現(xiàn)代城市公共品的供給與經(jīng)營模式探析作者復旦大學經(jīng)濟學院范曉倩內(nèi)容摘要本文運用博弈論的方法探討城市公共品供給的有效模式，并結(jié)合各國的城市政府在經(jīng)營城市公共品方面的實踐經(jīng)驗，探索經(jīng)營城市公共品的多種途徑。關鍵詞城市公共品城市基礎設施智豬博弈城市政府城市公共品歷史發(fā)展傳統(tǒng)定義下，城市公共品是指在城市范圍內(nèi)主要以城市政府為供給主體，被全體市民享用并具有一般公共品特征的，城市生存和發(fā)展不可或缺的產(chǎn)品。主要包括由城市政府提供的無形公共品，如行政管理、政策法規(guī)等；基礎性和公益性產(chǎn)品，如公共安全、消防、基礎教育和文化事業(yè)、基礎科學研究和衛(wèi)生事業(yè)、城區(qū)綠化和環(huán)境保護、一般道路和橋梁等城市基礎設施、城市大氣污染治理等，這些產(chǎn)品同全國性純公共品一樣具有較強的外部性，難以或不能通過市場經(jīng)營，必須由城市政府直接提供。但是隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，城市公共品的純公共品性正在發(fā)生變化，城市準公共品的內(nèi)容和規(guī)模具有增長的趨2/8勢，在城市公共品中占有絕大部分。目前看來，各類城市基礎設施和公用設施，如高速公路、鐵路、郵電通訊、供水、供電、供氣、博物館、電影院、公園等，皆可通過收費實現(xiàn)其效益的。又如成人教育、高等教育、科技開發(fā)和應用、醫(yī)療保健等，也是可確定其成本和收益的項目。城市公共品越來越呈現(xiàn)出它準公共性的一面。理查德A馬斯格雷夫早就指出了城市公共品具有準公共品的性質(zhì)，其補償機制可以是稅收也可以是使用者付費，因此其也可以由市場來提供。城市準公共品私人經(jīng)營的歷史可以追溯到1610年。私人開始向英國政府申請建造和經(jīng)營燈塔，申請書中包括許多愿意支付過路費的船主的簽名；獲得政府批準之后，私人租用政府土地建造燈塔，在特許期內(nèi)管理燈塔并從過往船只收取過路費；特許期滿后政府收回燈塔，交給領港公會管理和繼續(xù)收費。到1820年，英國的46座燈塔中有34座是私人投資建成的。引入市場機制能消除上述政府獨家經(jīng)營城市公共品的弊端，即在城市公共建設項目的供給中打破政府壟斷，引入競爭機制，使行政機制與公營機構之間、公營機制之間，私營企業(yè)與公營企業(yè)之間形成競爭關系。競爭的過程是一個消費者選擇的過程，他們可以在不同企業(yè)或機構開發(fā)建設的公共項目之間進行選擇，進而促3/8進生產(chǎn)建設者競爭，使成本價格下降，服務質(zhì)量提高并更適應消費者的需求，以及極大地提高公共建設項目的供給效率。城市公共建設項目的供給并不等于其完全由政府直接生產(chǎn)。政府的供給職能是指政府必須向城市社會最終提供一定數(shù)量和質(zhì)量的城市公共建設項目，而它們的開發(fā)建設和經(jīng)營則可以引入不同機制。城市公共品供給的博弈模型分析我們借助智豬博弈來分析城市公共品的提供，誰去提供城市公共品就會損耗資源，而選擇等待的一方能坐享城市準公共品運營過程中的回報?，F(xiàn)實中城市政府由于成本收益方面的考慮不想做“賠本生意”，傾向于少提供甚至不提供公共品，私人部門提供公共品只會“賠了夫人又折兵”得不償失，于是雙方都不提供城市公共品，雙方都沒有得益，造成城市公共品供給的不足。私營經(jīng)濟無疑是小豬，其資金規(guī)模與可支配的資源均決定了它在公共品提供階段不可能“主動按鍵”，只會選擇等待。政府作為大豬，相比較等待，選擇提供公共品是占優(yōu)策略。因此，城市準公共品供給上的政府私人博弈的結(jié)果4/8是政府出資營造基礎設施，從而使政府自身及私人資本都獲取相對較優(yōu)的回報。即政府為了后期更好地獲利，先讓出一部分利給私人資本，主動提供城市公共品，為自身及私人經(jīng)濟創(chuàng)造一個利潤基礎，讓城市公共品成為一個對兩方而言持久的獲利物?；蛘?，大豬可以給小豬一個承諾，就是在它去按鍵的時候，大豬不趁機進食，而是等小豬回來后一起吃。那么，可能的結(jié)果是大豬吃到6個單位、小豬吃到3個單位，也是相對占優(yōu)策略。也就是說，城市政府可以允許擁有雄厚資金實力的私人企業(yè)提供公共品，而同時允諾政府將不會“坐享其成”，私人資本提供城市公共品的成本將全額獲得補償。從智豬博弈我們可以得出兩種城市公共品的提供方式政府提供，政府與民間資本共同運營；完全私人提供私人運營，政府給予建造與運營的承諾，保證排他性獲利權。在具體做法上，可以先將城市項目進行區(qū)分。將城市公共品的提供劃分為若干層次強經(jīng)營性項目、弱經(jīng)營性項目。后者基本上是市場無力解決的城市公共產(chǎn)品，政府應根據(jù)公共經(jīng)濟學的基本原理，在嚴格界定其邊界的條件下，通過合理的經(jīng)營方式獲得更高的效率。對于前者，可以營利的公共設施和服務可以交給企業(yè)經(jīng)營，鼓勵小豬去按按鈕，大豬不與小豬爭食，小豬能充5/8分享受到所付出代價的回報，同時，城市的資源利用和開發(fā)效率也得到了提高。市場供給的方式可以是多樣化的，即可以由公共企業(yè)提供，也可以由私人企業(yè)生產(chǎn)，采用政府采購轉(zhuǎn)而提供給消費者或以市場交易方式由廠商直接提供給消費者，政府給予廠商補貼等方式。將城市公共服務設施當成一個可以經(jīng)營的、有穩(wěn)定收益的商品，而不是將其單純視為一種產(chǎn)品或公共物品。既然是商品，就應遵循市場經(jīng)濟條件，運用商品經(jīng)濟的規(guī)則來實施經(jīng)營管理。私人經(jīng)營的準公共物品以市場方式運作，運用成本利潤的管理模式。城市公共品的經(jīng)營例證分析及啟示由智豬博弈得出的啟發(fā)，城市公共品的提供與經(jīng)營不單單只能由大豬主導，在一定條件下小豬也可以分一杯羹。世界各國各地區(qū)的城市不同程度上在進行著這一力爭使城市公共服務更完善的探索政府決定了哪些公共建設項目被供給并制定供給標準后，調(diào)動私人部分和社會力量參與公共建設項目的開發(fā)建設，從而在某種程度上減輕城市政府的公共建設壓力。有一些項目在它起步階段，由于資金籌集等方面的原因可能先由政府經(jīng)營最為有效，到一定階段后，政府就可退出讓給市場經(jīng)營。中外各國的城市政府6/8近些年來把一些成熟的公共服務的運營不同程度地對市場開放，或采取市場化的運行機制，或采用市場化的管理手段，如表2所示。首先，對一些具有典型外部性的公共品提供，可以采取一定的經(jīng)營方式將外部性內(nèi)在化。如對污染物排放企業(yè)，政府通過行政手段對其課稅、收費和罰款等，以彌補由此產(chǎn)生的邊際外部成本，從而使行為人將外部效應內(nèi)在化。對外部經(jīng)濟行為所產(chǎn)生的準公共產(chǎn)品，政府通過給予行為人一定的補貼，來降低私人邊際成本并擴大產(chǎn)品供給量。例如，政府對公共教育、傳染病預防，以及自覺控制污染物排放等具有外部經(jīng)濟行為提供直接或間接的補貼。對于隨著消費者人數(shù)的增加具有部分排他性的公共品，例如，社區(qū)的綠地、公共公園和市中心街道等?？赏ㄟ^付費限定消費者人數(shù)的經(jīng)營方式，如游泳館、收費的高速公路和橋梁等，在技術上實現(xiàn)某種方式的排他，就可以通過一定的市場途徑來供給這類產(chǎn)品。政府無力完全解決的城市公共設施建設資金時，比如實施基礎設施領域的特許權經(jīng)營，政府為項目的建設和經(jīng)營提供特別行政許可，由民間資本作為項目的投資者安排融資、承擔風險、開發(fā)建設、獲取回報。如出租車營運證可以成為政府管制的一項特許經(jīng)營權，政府拍賣出租車營運證，既可以控制出租車的擁擠又可以給政府帶來收益。7/8表2中香港的城市電力建設做得相當成功。又比如，政府賦予城市道路的私人提供者以道路兩旁的商業(yè)用房地產(chǎn)某種程度上的特許經(jīng)營權，就可能有私人出資修建道路。香港的城市交通開發(fā)建設就充分利用了市場的靈活籌資方式，使得政府、居民、企業(yè)三方共贏。當然，政府對非純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的經(jīng)營采取收費的方式，決不意味著它是純粹的市場經(jīng)營。政府也不能靠這種收費來追求和獲取自身收益。政府的屬性決定它只能追求公眾利益最大化，而不是追求自身的市場利益最大化，它不能用納稅人的錢建造的公共設施來經(jīng)營獲利。因此，上述政府對非純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的經(jīng)營應該有嚴格的限制用貸款建造的公共設施的收費限于還清貸款為止；對擁擠性公共品的收費標準只能限于限定擁擠人數(shù)，而不是追求贏利，通過收費獲得的收入必須用于改善擁擠性。為規(guī)范收費應該在盡可能的范圍內(nèi)實行費改稅。概言之，現(xiàn)代城市公共品供給與經(jīng)營模式應該是城市政府“掌舵”、投資主體和經(jīng)營管理主體多元化、行政方式和競爭方式共同調(diào)節(jié)的模式。參考文獻1戴天柱公共品提供和配置中的博弈行為研究經(jīng)濟學動態(tài)，20XX8/82張維迎博弈論與信息經(jīng)濟學上海上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，19963王晶論城市公共品的界定及其