推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究導(dǎo)入新制度因素的兩種方式導(dǎo)言本研究中的社區(qū)概念，采取我國社區(qū)建設(shè)中的操作性定義，即泛指未設(shè)立政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的城市基層行政區(qū)域街道及居委會(huì)兩級(jí)行政區(qū)劃所屬的地域。但不強(qiáng)調(diào)社區(qū)的行政邊界，以求在研究分析中力圖體現(xiàn)社會(huì)學(xué)對(duì)社區(qū)的定義1。本文提出了社區(qū)公共服務(wù)這個(gè)新概念，并通過上海羅山會(huì)館和廣州文昌慈善會(huì)的經(jīng)驗(yàn)研究，考察中國城市社區(qū)以不同的組織方式提供社區(qū)公共服務(wù)的嘗試，試圖從中概括可用來推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的制度化模式。一、區(qū)服務(wù)與社區(qū)公共服務(wù)的提出1、社區(qū)服務(wù)的定位民政部給社區(qū)服務(wù)的定位是“以城市街道、居民委員會(huì)為依托，依靠社會(huì)力量興辦的實(shí)行自負(fù)盈虧管理的社區(qū)型社會(huì)福利設(shè)施和社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。”上述對(duì)社區(qū)服務(wù)的定位,既有私人服務(wù)，又有為特殊人群防危解困的社會(huì)福利服務(wù)，也有少量可以算作為社區(qū)全體居民利益而設(shè)置的公共服務(wù)。由于不同性質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目混淆在一起，提供服務(wù)的方式也就難以區(qū)分。鑒于倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的民政部門一直從事對(duì)特殊人群的政府福利照顧工作，實(shí)際運(yùn)營中，無論什么項(xiàng)目，只要納入社區(qū)服務(wù)，就習(xí)慣性地要以福利方式提供。但是冠以福利二字的社區(qū)服務(wù)卻沒有可供其長期運(yùn)營的資源，民政部門所能提供的政府財(cái)政資源被財(cái)政開支體制限定主要應(yīng)用于政府舉辦的社會(huì)福利院、兒童福利院，沒有可能用于在社區(qū)內(nèi)擴(kuò)充的福利項(xiàng)目。2、社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)供給迄今為止，全國絕大多數(shù)的社區(qū)，都是以社區(qū)服務(wù)中心為依托來運(yùn)行社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。從設(shè)施上，社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施在短短的幾年間有了很大程度的改善，社區(qū)服務(wù)中心遍及全國城鎮(zhèn)，1999年全國城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施已達(dá)157萬個(gè)，其中城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心6098個(gè)，為老年人、殘疾人、兒童、家政服務(wù)等各類社區(qū)服務(wù)站（所）15萬個(gè)。2000年第一季度末，城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施166301個(gè)，街道社區(qū)服務(wù)中心7325個(gè)2，不過,這些公共設(shè)施并沒有全部用于公共服務(wù)。中心的投資主體和開辦運(yùn)營主體的主要提供者是政府，絕大多數(shù)中心決策權(quán)和管理權(quán)歸街道辦事處，由于缺乏足夠的運(yùn)營資金。絕大多數(shù)中心采取自負(fù)盈利項(xiàng)目，出租場地等方式以盈補(bǔ)虧，勉強(qiáng)維持日漸萎縮的福利項(xiàng)目。至于公共服務(wù)，則隨政府投資總量的變化而處于時(shí)好時(shí)差的狀態(tài)。據(jù)北京市91所社區(qū)服務(wù)中心調(diào)查，近年來效益較好，收、支平衡較差和非常差的比例分別為146，348，506。1999年純收入平均為1759萬元，服務(wù)收入占總收入的5407。收入的主要來源是營利性項(xiàng)目389，低償項(xiàng)目379，政府撥款179，出租房屋53。在社區(qū)服務(wù)中心建筑面積中，有109的面積用于房屋出租。3可見，作為社區(qū)最主要的公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)組織的社區(qū)服務(wù)中心，有明顯的趨利行為。3、社區(qū)的其他公共服務(wù)供給社區(qū)服務(wù)本來只限于民政部門的便民利民服務(wù)和為群體的福利服務(wù)。隨著社區(qū)居民需求的擴(kuò)展，社區(qū)文化、社區(qū)體育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境等方面的服務(wù)也發(fā)展起來。新產(chǎn)生的服務(wù)算什么性質(zhì)，與社區(qū)服務(wù)是什么關(guān)系是歸屬各個(gè)專業(yè)部門，還是歸攏到廣義的社區(qū)服務(wù)中，由民政部管轄這個(gè)問題在爭論了若干年之后，已在2000年底由國務(wù)院發(fā)文，各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)與社區(qū)服務(wù)并列構(gòu)成社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容，由民政部統(tǒng)一管理。不過，各部門已經(jīng)在社區(qū)廣為建設(shè)施、掛牌子、配隊(duì)伍，形成了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和組織多部門主管的利益格局。4、社區(qū)的志愿者服務(wù)社區(qū)已經(jīng)形成了一支專職與兼職人員相結(jié)合的骨干隊(duì)伍，同時(shí)還有一支登記在冊(cè)的龐大社區(qū)志愿者隊(duì)伍作為基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查，北京市有注冊(cè)志愿者23萬人4，上海市共有社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍2815支，參與社會(huì)服務(wù)的志愿者人數(shù)達(dá)914萬人5。但是，社區(qū)參與的整體性水平并不高。表現(xiàn)在社區(qū)參與的積極性不高，社區(qū)參與的目標(biāo)層次比較低。參與形式主要是領(lǐng)受性參與而非貢獻(xiàn)性參與，老年人和學(xué)生參與多而青壯年參與少，單位參與多而家庭參與少，組織性參與多個(gè)人參與少等等?？傊?，不能說志愿活動(dòng)已經(jīng)形成了新的社會(huì)行為模式，甚至發(fā)育了新的社會(huì)公共空間。5、社區(qū)服務(wù)的結(jié)構(gòu)以貧困和弱勢群體的需求為目標(biāo)的社區(qū)福利服務(wù)，與為全體居民服務(wù)的社區(qū)公共服務(wù)之間是否需要有一定的結(jié)構(gòu)，這是近年來社區(qū)服務(wù)發(fā)展中的新問題之一。盡管社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目已達(dá)到幾百項(xiàng)，然而，這些項(xiàng)目的層次普遍較低，大多只停留在滿足基本生活需要的水平。據(jù)北京市西城區(qū)新街口街道的居民需求調(diào)查統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)設(shè)立的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目大都屬于私人性質(zhì)的便民利民小商品服務(wù)，如介紹保姆、鐘點(diǎn)工、家教、送報(bào)紙/牛奶、理發(fā)/洗澡、房屋/水電、維修等等。另外，如照顧老人、殘疾人、敬老/小飯桌等，其性質(zhì)屬于福利服務(wù)。而居民希望增加的尚未滿足的需求中，認(rèn)同率在510左右的主要是為老年人服務(wù)的項(xiàng)目,1020左右的主要是與家庭日常生活有關(guān)的項(xiàng)目，而20左右及以上的需求，則都是與全體居民需求相關(guān)的為提高生活質(zhì)量的公共服務(wù)項(xiàng)目。包括自救常識(shí)培訓(xùn)服務(wù)、增加體育設(shè)施、體育健身咨詢、營養(yǎng)保健咨詢、法律咨詢服務(wù)、應(yīng)急救護(hù)服務(wù)、上門體檢打針等、環(huán)境發(fā)展服務(wù)。6北京新街口街道的例子所揭示的狀況具有普遍性，即社區(qū)服務(wù)中的三種類型便民利民的小商品服務(wù)、福利服務(wù)和社區(qū)的公共服務(wù)中，以社區(qū)的公共服務(wù)項(xiàng)目的的居民認(rèn)同率和需求程度為最高。可見，在社區(qū)的工作中，公共服務(wù)存在著較大的發(fā)展空間。問題是，社區(qū)服務(wù)已經(jīng)發(fā)展到以公共服務(wù)為主的新階段，而政府的政策包括投入政策、組織政策卻仍舊停留在便民利民服務(wù)的舊階段。投入政策依然如故，即主要依靠社會(huì)力量投入；運(yùn)作機(jī)制依然如故，即主要依賴市場機(jī)制；組織政策依然如故，即依賴原來政治體制內(nèi)的組織黨組織和街道和居委會(huì)等社區(qū)行政組織。近年來，有關(guān)政府部門在社會(huì)服務(wù)方面提出了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的口號(hào)，但卻一未分清哪些社會(huì)服務(wù)可以產(chǎn)業(yè)化；哪些無法產(chǎn)業(yè)化；二未分清即便推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化，是走向完全的市場產(chǎn)業(yè)還是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，結(jié)果在市場競爭法則和利益動(dòng)機(jī)的趨使下，相當(dāng)一大批社區(qū)服務(wù)中心熱衷于商業(yè)化經(jīng)營，陷入以“商”養(yǎng)“公”、收不抵支的窘境，公益服務(wù)項(xiàng)目急劇萎縮，服務(wù)中心成了空殼。這與新興的社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)在需求是完全抵觸的。二、社區(qū)公共服務(wù)的概念我們將社區(qū)公共服務(wù)定義為“以社區(qū)為單位提供的社會(huì)公共服務(wù)”。其目的是重整中國關(guān)于社區(qū)服務(wù)的混亂概念，提出既可與國際社會(huì)又可與我國現(xiàn)實(shí)狀況接軌的概念內(nèi)涵。國際社會(huì)并沒有專門定義的社區(qū)服務(wù)概念，而是把立足于社區(qū)的社會(huì)服務(wù)，例如社區(qū)的鄰居輔導(dǎo)中心，青少年服務(wù)中心、婦女避難所等機(jī)構(gòu)的服務(wù)稱之為社區(qū)服務(wù)。對(duì)于這部分服務(wù)內(nèi)容，國際社會(huì)更常用的詞不是社區(qū)服務(wù)，而是社會(huì)福利服務(wù)、社會(huì)工作或者社會(huì)服務(wù)，即不存在與社會(huì)服務(wù)或社會(huì)福利服務(wù)相分離的社區(qū)服務(wù)概念。國際通行的社會(huì)服務(wù)概念一般由福利服務(wù)、公共服務(wù)和具有社會(huì)導(dǎo)向的公民個(gè)人服務(wù)或稱社會(huì)化的私人服務(wù)三部分組成。其中，福利服務(wù)的內(nèi)涵一般是指以服務(wù)形態(tài)提供的社會(huì)福利；社會(huì)公共服務(wù)一般是指依托社會(huì)公共設(shè)施或公共部門、公共資源的服務(wù)；具有社會(huì)導(dǎo)向的公民個(gè)人服務(wù)，是指為滿足公民個(gè)人帶有普遍性需求的、且可能以社會(huì)化方式提供的服務(wù)，例如心理治療、職業(yè)咨詢、家務(wù)服務(wù)、身心保健等。社會(huì)福利服務(wù)和社會(huì)化的私人服務(wù)的服務(wù)對(duì)象都是個(gè)人，而公共服務(wù)的對(duì)象則是有著公共需求或者共同偏好的消費(fèi)者群體。不過，鑒于“補(bǔ)救說”的社會(huì)福利服務(wù)的是以社會(huì)弱勢群體為對(duì)象，而且弱勢群體的生存狀態(tài)直接影響著整個(gè)社會(huì)的公共利益，所以，以社會(huì)弱勢群體為對(duì)象的社會(huì)福利服務(wù)常常也可納入非嚴(yán)格限定的公共服務(wù)內(nèi)容。至于為全體公民提供的共同福利的“制度說”社會(huì)福利服務(wù)，其具體內(nèi)容常常與社會(huì)公共服務(wù)有交叉，也可以說，這類服務(wù)已經(jīng)構(gòu)成社會(huì)公共服務(wù)的一部分。例如社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、全民健康服務(wù)，都是依托社會(huì)公共部門的帶有社會(huì)公共性質(zhì)的服務(wù)。所以，社會(huì)福利服務(wù)也可納入非嚴(yán)格限定的廣義的社會(huì)公共服務(wù)，從而使社會(huì)服務(wù)可重組為公共服務(wù)和具有社會(huì)導(dǎo)向的個(gè)人服務(wù)。如前所述，中國的社區(qū)服務(wù)定位不清，既包含完全的私人服務(wù)例如送報(bào)送奶、房屋水電維修、小百貨小副食、氣功健身、鐘點(diǎn)工、家教等，又包含社會(huì)福利服務(wù)、具有社會(huì)導(dǎo)向的個(gè)人服務(wù)和公共服務(wù)。本研究提出“以社區(qū)為單位提供的社會(huì)公共服務(wù)”概念，取社會(huì)公共服務(wù)的廣泛定義，而將具有社會(huì)導(dǎo)向的個(gè)人服務(wù)和的私人服務(wù)剔除在社區(qū)公共服務(wù)之外，從而突顯了需要強(qiáng)化的為社區(qū)居民所共用的那部分服務(wù)，解決了隨著社會(huì)發(fā)展，在社區(qū)不斷涌現(xiàn)的公共性質(zhì)更強(qiáng)的那部分服務(wù)無法與便民利民服務(wù)共用一套話語系統(tǒng)的矛盾。社區(qū)公共服務(wù)是以社區(qū)而不是整個(gè)社會(huì)為單位提供的公共服務(wù)。即社區(qū)公共服務(wù)的本質(zhì)是公共服務(wù)，只不過它的提供方式不同于社會(huì)服務(wù)。的確相當(dāng)一些社會(huì)公共服務(wù)只能由社會(huì)組織而不是社區(qū)組織提供，例如城市交通、郵電、通訊、鐵路、航空等服務(wù)。不過，也有些公共服務(wù)，屬于社會(huì)組織和社區(qū)組織都可能提供的，如老人福利、醫(yī)療保健、信息咨詢、圖書閱覽等。在發(fā)達(dá)國家，大學(xué)、醫(yī)院、圖書館、博物館、公園、劇院等公共設(shè)施既可由社會(huì)辦也可由社區(qū)自辦，由社區(qū)自辦的社區(qū)公共設(shè)施還有不斷增加的趨勢。依托這些社區(qū)公共設(shè)施和社區(qū)組織，社會(huì)公共服務(wù)才得到了廣泛普及。社區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施和服務(wù)在發(fā)達(dá)國家越來越重要的緣由，是現(xiàn)代化社會(huì)需要以社區(qū)的形式維護(hù)人類的感情和情操。方便社區(qū)居民廣泛地參與的公共服務(wù)，不再只是政府部門例行的循規(guī)蹈矩，而帶有社區(qū)特有的感情色彩和情感特征，成為活生生的社區(qū)公共生活的重要組成部分。社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)使社區(qū)的公共空間增大了，城市居民的公共選擇強(qiáng)化了，公共服務(wù)的提供質(zhì)量和效率提高了，社會(huì)公共服務(wù)的內(nèi)涵豐富了。中國的社區(qū)服務(wù)商業(yè)化傾向嚴(yán)重，其重要原因是未能劃清私人服務(wù)與公共服務(wù)的區(qū)別，以及分別供給這兩類服務(wù)產(chǎn)品的市場經(jīng)濟(jì)與公共經(jīng)濟(jì)、市場產(chǎn)業(yè)與公共產(chǎn)業(yè)的不同，在沒能理清產(chǎn)品內(nèi)涵之前，就簡單地倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化，結(jié)果把為私人服務(wù)的市場產(chǎn)業(yè)與公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)混為一談，把市場等價(jià)交換原則與公共產(chǎn)業(yè)誰受益誰付費(fèi)、成本分?jǐn)偟脑瓌t混為一談，這正是中國社區(qū)服務(wù)難于走出困境的主要緣由。三、強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)研究（一）上海經(jīng)驗(yàn)上海浦東羅山市民會(huì)館案例1、問題的焦點(diǎn)如何有效地提供社區(qū)公共服務(wù)上海浦東新區(qū)開發(fā)以來，新區(qū)政府一直在探索“小政府，大社會(huì)”的模式，浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局（以下簡稱社發(fā)局）也遵循這一精神積極探討社會(huì)福利社會(huì)化的新路子。在社區(qū)建設(shè)中，如何引入市場機(jī)制，將國家投資的公共設(shè)施委托給民間社團(tuán)經(jīng)營，如何營造一個(gè)突破部門分割的體制，滿足社區(qū)居民公共服務(wù)需求的新的綜合性社區(qū)發(fā)展設(shè)施，一直是社發(fā)局規(guī)劃中的改革與發(fā)展的重要目標(biāo)。所以當(dāng)1995年一個(gè)新建小區(qū)羅山街道的公建配套設(shè)施出現(xiàn)空置，就成為他們實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的機(jī)會(huì)。社會(huì)發(fā)展局規(guī)劃了一個(gè)大膽的體制性試驗(yàn)將這個(gè)公建配套設(shè)施改建成一個(gè)市民休閑中心，綜合教育、文體、福利、衛(wèi)生、市民求助多功能為一體，啟動(dòng)社會(huì)機(jī)制，物色一個(gè)社會(huì)組織對(duì)其進(jìn)行管理。他們把這個(gè)社區(qū)公共設(shè)施命名為羅山市民會(huì)館，以示與功能單一且由政府或政府派出機(jī)構(gòu)營運(yùn)的社區(qū)服務(wù)中心的區(qū)別。為此，社發(fā)局向社會(huì)發(fā)出訊息，征招愿意管理的志愿機(jī)構(gòu)。2、解決的方式社團(tuán)托管，契約生產(chǎn)社發(fā)局最后選定了具有社會(huì)服務(wù)專業(yè)傳統(tǒng)的非營利組織上?；浇糖嗄陼?huì)（簡稱青年會(huì)）。1996年，社發(fā)局與青年會(huì)簽署了協(xié)議，將羅山會(huì)館正式委托給青年會(huì)運(yùn)營和管理，共同開創(chuàng)了“政府主導(dǎo)、各方協(xié)作、市民參與、社區(qū)管理”的模式。青年會(huì)作為羅山會(huì)館的法定托管機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)會(huì)館的設(shè)施規(guī)劃、項(xiàng)目開拓和財(cái)務(wù)收支。青年會(huì)充分利用會(huì)館4000平米的占地面積，2260平米的使用面積，精心設(shè)計(jì)了館內(nèi)老人院、鋼琴房、圖書館、小影廳、健身房、乒乓房、茶室、活動(dòng)長廊、文化廣場、假日托兒所、市民教室、市民求助中心等20多個(gè)室內(nèi)外設(shè)施，其設(shè)施總面積超過了3000平米。他們依托館內(nèi)設(shè)施開發(fā)了50多個(gè)經(jīng)常性項(xiàng)目，開展了一系列的活動(dòng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1996年2月2000年11月，到會(huì)館參加活動(dòng)或享受服務(wù)的市民已達(dá)714萬人次。社會(huì)效益是顯著的。3、主要問題社區(qū)公共服務(wù)的成本補(bǔ)償?shù)牵绨l(fā)局除支付會(huì)館的三大設(shè)施之一“999”市民求助中心所需資金外，并沒有給予羅山會(huì)館日常營運(yùn)補(bǔ)貼。街道也未給補(bǔ)貼。會(huì)館的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓在了青年會(huì)身上。1996年，青年會(huì)投入啟動(dòng)資金40萬元，1997年又投入18萬元，1998年，投入10萬元。顯然，若解決不了資金支持問題，青年會(huì)很難再支持下去。社區(qū)公共服務(wù)的融資和成本補(bǔ)償問題正式提上了日程。4、創(chuàng)新探索社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的成本核算和效率度量在經(jīng)濟(jì)壓力之下，青年會(huì)開始了成本核算與效益度量方面的艱苦探索，形成了市場模擬機(jī)制創(chuàng)立了從服務(wù)方向、服務(wù)質(zhì)量到服務(wù)價(jià)格、服務(wù)成本的社區(qū)公共服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化管理制度。他們將羅山會(huì)館已開發(fā)的41個(gè)主要項(xiàng)目按照A、全額補(bǔ)貼；B、差額補(bǔ)貼；C、持平；D、微利4類進(jìn)行分解，并一一核定其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格其管理制度，致使1999年末羅山會(huì)館的財(cái)政狀況終于達(dá)到了基本平衡。根據(jù)羅山會(huì)館近4年所開設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目的類型分析，在各類項(xiàng)目當(dāng)中，屬于純粹的公共福利服務(wù)項(xiàng)目，需要全額補(bǔ)貼項(xiàng)目成本的有13個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的3278；略有收費(fèi)但不足以支付成本必須補(bǔ)貼的項(xiàng)目有4個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的10；通過努力可能收回成本的項(xiàng)目為6個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的1355，有微利的項(xiàng)目18個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的44。在提出社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目分類定價(jià)方案的同時(shí)，羅山會(huì)館還制定了一個(gè)可以度量其運(yùn)營效果的指標(biāo)體系。該體系的指導(dǎo)思想，是社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)效果衡量不能以價(jià)值指標(biāo)為依據(jù)，而在非價(jià)值指標(biāo)中，被服務(wù)對(duì)象的滿意程度雖然度量可信度高，但度量成本也較高，還需要找到相對(duì)度量成本不高又可用的指標(biāo)。由此確定需要從會(huì)館運(yùn)營者角度設(shè)計(jì)可以自測自查的指標(biāo)，從而產(chǎn)生了測度會(huì)館設(shè)施使用率的指標(biāo)體系。設(shè)施使用率的概念，是指在設(shè)施可利用的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)際占用的時(shí)間。實(shí)際占用的時(shí)間越接近標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間，設(shè)施的使用率越高。每一項(xiàng)設(shè)施的可利用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間不同，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的設(shè)定要根據(jù)設(shè)施的功能作用和設(shè)施的開放時(shí)間而定。設(shè)施的實(shí)際占用的時(shí)間更是多變，項(xiàng)目活動(dòng)的多寡和居民的興趣是其主要變量。度量的準(zhǔn)確性的取決于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的即每日的設(shè)施使用人次紀(jì)錄。經(jīng)過一段時(shí)間的數(shù)據(jù)積累，即可考核設(shè)施利用率和空間使用密度。設(shè)施使用率的指標(biāo)，不僅為羅山會(huì)館的管理者找到了衡量各部門工作成效的一把尺子，也為政府部門及行業(yè)管理機(jī)構(gòu)檢查和評(píng)定公共設(shè)施的管理水平提供了一個(gè)有效工具。而且，由于這個(gè)系統(tǒng)為所有需要使用設(shè)施的項(xiàng)目做了一個(gè)效率紀(jì)錄，從而為今后社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇調(diào)整、項(xiàng)目的籌款以及項(xiàng)目的評(píng)估提供了第一手的資料。按照這個(gè)思路再繼續(xù)深化和細(xì)化下去，可望為最難定量的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)效益的衡量尋求可操作的途徑。5、依靠使命和效率長期吸引志愿資源志愿服務(wù)既是一種公共服務(wù)的重要資源，又是培育社區(qū)志愿文化、形成社區(qū)信念共同體的社區(qū)文明的基石。從公共管理的角度，評(píng)價(jià)社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本準(zhǔn)則有兩個(gè)；一是機(jī)構(gòu)的社會(huì)福利服務(wù)效益與效率最大化，二是機(jī)構(gòu)的公眾參與與公眾意識(shí)。羅山會(huì)館不僅在前者也在第二個(gè)方面為社區(qū)公共服務(wù)的管理提供了重要經(jīng)驗(yàn)。羅山會(huì)館之所以取得成功，一個(gè)重要的原因來自青年會(huì)的志愿服務(wù)理念和由此產(chǎn)生的服務(wù)追求。青年會(huì)是一個(gè)具有百年歷史的志愿團(tuán)體，他們將服務(wù)社會(huì)、造福人群的理念融進(jìn)精心設(shè)計(jì)的會(huì)館項(xiàng)目和充滿活力的活動(dòng)中，常年吸引了大批志愿服務(wù)者。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年1月2000年10月，來會(huì)館提供的志愿服務(wù)總?cè)藬?shù)是19500人次，33400小時(shí)；如按照36個(gè)月，每月30天計(jì)，平均每天為會(huì)館提供志愿服務(wù)19人次，30小時(shí)；如以一個(gè)全職人員每天工作8小時(shí)，月工作22天，1年12個(gè)月折合，等于15個(gè)全職人員1年的工作時(shí)間。志愿者從事的服務(wù)有英語口語教學(xué)、表演、游戲、清潔、圖書館管理、談心活動(dòng)、醫(yī)療服務(wù)、體育健身等。參加志愿服務(wù)的有大中學(xué)生、敬老院老人，也有當(dāng)?shù)鼐用?、職工以及來自香港和駐滬的外籍人員。羅山會(huì)館的經(jīng)驗(yàn)說明，機(jī)構(gòu)必須有生氣，項(xiàng)目必須辦得好才能長期吸納志愿資源，也才會(huì)長期需要志愿資源，所以，從這個(gè)角度，是否能有效吸納志愿資源，是衡量一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是非政府的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能否得到公眾擁護(hù)的尺度。楊團(tuán)，社區(qū)公共服務(wù)托管的新模式以羅山會(huì)館為例，20016、討論與小結(jié)（1）羅山會(huì)館的政治創(chuàng)新含義將羅山會(huì)館與目前由街道承辦的社區(qū)服務(wù)中心做比較，可以清晰地看到政府角色的重大變化。街道承辦的社區(qū)服務(wù)中心，其所有權(quán)、運(yùn)營權(quán)和管理權(quán)統(tǒng)統(tǒng)由街道辦事處壟斷。而街道辦事處是城市區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，代行政府職能。在這種體制下，社區(qū)服務(wù)中心不可能成為獨(dú)立的社會(huì)主體，而與政府處于一種“聯(lián)體”狀態(tài)。一方面政府可以直接干預(yù)機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)經(jīng)營與內(nèi)部管理，另一方面政府也可能陷入對(duì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)無限責(zé)任的境地。在機(jī)構(gòu)的內(nèi)部，管理者可以在一定范圍內(nèi)追求自身的利益。政府在監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理者上的成本是很大的，機(jī)構(gòu)管理者可以利用機(jī)構(gòu)資源，以犧牲政府的目標(biāo)為代價(jià)來增加個(gè)人或小團(tuán)體的需求滿足。而羅山會(huì)館卻沖破了這種舊體制，形成了一整套新的組織關(guān)系和組織形式。政府只保留所有者的權(quán)利，而將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交由一家體制外的社團(tuán)獨(dú)立執(zhí)掌，這就避免了上述弊端。（朱又紅，第三部門中的社會(huì)創(chuàng)新，處于十字路口的中國社團(tuán)2001270）羅山會(huì)館是中國政府在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域第一次嘗試將所有權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)分開的案例，只有兩權(quán)分離，才可引出后來模擬市場的社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化管理。這種兩權(quán)分離與街道辦事處對(duì)社區(qū)服務(wù)中心的承包經(jīng)營，表面形式相似，實(shí)質(zhì)內(nèi)容截然不同。后者盡管也使用契約手段，但卻不是試圖甩經(jīng)濟(jì)包袱就是要求上繳利潤，總之目標(biāo)都是朝向經(jīng)濟(jì)利益而非公共服務(wù)效益。因此其結(jié)果也就不得而知。據(jù)美國公共服務(wù)管理的專家研究，在公共服務(wù)運(yùn)營中，假承包以營私的例子屢見不鮮，“沒有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來處理沖突和監(jiān)督公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，契約承包就會(huì)成為實(shí)施最粗俗形式的政治腐敗的機(jī)制。與作為政治老板選中之機(jī)制的企業(yè)簽約，長期以來一直是吞食公共資金、取得政治機(jī)器之運(yùn)作資金和化公為私的工具?！保ㄎ纳?。奧斯特羅姆、埃利諾。奧斯特羅姆，2000123）（2）提供了新的社區(qū)非營利組織發(fā)育的范例羅山會(huì)館是上海浦東新區(qū)政府與青年會(huì)共同協(xié)作孕育出的一個(gè)新型的非政府非營利的志愿機(jī)構(gòu)。它的出現(xiàn)和成功證明了在中國現(xiàn)有的土壤上，完全可能通過模擬市場機(jī)制造就獨(dú)立于市場之外、也獨(dú)立于政府之外的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)。只是，這種新的機(jī)構(gòu)既不能從行政體制也不能從市場體制中產(chǎn)生出來。它首先源于志愿進(jìn)行公共服務(wù)服務(wù)的理念，而不是市場經(jīng)營效率。這是青年會(huì)與迄今為止，中國社區(qū)服務(wù)中心承包者們的根本區(qū)別。社區(qū)服務(wù)中心本是政府在改革中新辦的專為居民服務(wù)的公共設(shè)施，無疑，政府是想為人民辦好事，但是辦好事的方式卻是行政化、命令式的社會(huì)動(dòng)員方式和興辦新的行政化組織，就連居民自治組織也帶有濃厚的行政化色彩。這與市民出于發(fā)自內(nèi)心的志愿精神而自組織起來非營利組織（在國際上的另一種稱呼為志愿組織）完全風(fēng)牛馬不相及。行政組織的基本特性是下級(jí)服從上級(jí)，而志愿組織要求組織成員平等參與、自覺自愿地承擔(dān)現(xiàn)代社會(huì)的公民責(zé)任。志愿組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不能依賴于行政命令，只能基于成員之間相互信任、相互激勵(lì)所產(chǎn)生的一種凝聚力或組織力。青年會(huì)就是這樣的一個(gè)具有志愿傳統(tǒng)的非營利組織，他們的投入不期待任何對(duì)自身個(gè)人的回報(bào)。他們將高效率的管理引入羅山會(huì)館的同時(shí)，尤為注意將志愿理念通過會(huì)館的活動(dòng)灌輸?shù)矫總€(gè)被服務(wù)者，又通過這些志愿理念的受益者向社會(huì)廣為傳播。羅山會(huì)館是政府給青年會(huì)這樣的非營利組織提供的一個(gè)自組織試驗(yàn)的大舞臺(tái)，NPO在中國還沒有哪一個(gè)組織能夠象青年會(huì)那樣，可以獨(dú)立地按自己的意愿和理解在社區(qū)內(nèi)做管理和組織實(shí)驗(yàn)。當(dāng)然也很少有組織像青年會(huì)那樣，具有鮮明的組織獨(dú)立特征。由此產(chǎn)生了一種在較為寬松的環(huán)境內(nèi)的社會(huì)組織間自發(fā)的互動(dòng)，當(dāng)然這種互動(dòng)與體制內(nèi)各種組織機(jī)構(gòu)發(fā)生互動(dòng)的性質(zhì)很不同，不是加固現(xiàn)有的行政體制，而是努力創(chuàng)造一種更具彈性的、推動(dòng)在國家與社會(huì)之間合作的新體制。羅山會(huì)館的例子說明，政府如若換一種方式，不搞行政干預(yù)、不搞行政指令、不用行政的方式強(qiáng)制性地建立非營利組織，而是采用與優(yōu)秀的體制外非營利組織平等合作的方法，放手讓他們承擔(dān)社區(qū)的工作，給他們以發(fā)展的空間，那么，這類機(jī)構(gòu)出于志愿理念就有可能在服務(wù)社區(qū)的工作中創(chuàng)造出一批真正獨(dú)立的非政府非營利機(jī)構(gòu)。（3）推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的機(jī)制性改革公益物品和公共服務(wù)供給的低效率問題是世界性的難題，近年來發(fā)達(dá)國家在政府和市場之外嘗試第三種解決辦法，即分別不同性質(zhì)的公益物品和公共服務(wù)，采用社會(huì)機(jī)制或不同方式的混合機(jī)制進(jìn)行生產(chǎn)。由此，在政府與市場之外，同時(shí)發(fā)育了一個(gè)社會(huì)供給市場，其間，最為活躍的是社會(huì)非營利組織，他們與政府組織和市場組織合作，造就地方社區(qū)的公共服務(wù)供給，從而走出了一條可供選擇的新的道路。近年來，不僅在社區(qū)，整個(gè)社會(huì)的擺脫完全由政府控制的傳統(tǒng)，已經(jīng)成為世界性潮流。政府的作用更多地體現(xiàn)在以特定的公共定價(jià)政策及有關(guān)安排來“管制在特定公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮作用的公共機(jī)構(gòu)的活動(dòng)?！绷_山會(huì)館即是社會(huì)非營利組織與政府合作，生產(chǎn)社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品的一種準(zhǔn)市場的模式。它在如何采用經(jīng)濟(jì)方式和經(jīng)濟(jì)手段，并與其他手段相配合以達(dá)到增進(jìn)社區(qū)公共福利的目的方面，在如何測量社區(qū)公共福利服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率方面，都提供了可以深入探索的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了中國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中非營利組織參與社會(huì)管理這一新的值得關(guān)注的社會(huì)政策趨向。當(dāng)然，社會(huì)發(fā)展局作為率先進(jìn)行社區(qū)服務(wù)體制改革和管理改革試驗(yàn)的政府機(jī)構(gòu)，在運(yùn)用契約手段加強(qiáng)監(jiān)管方面，還有不少可以改善的地方。在如何衡量受托方的公共服務(wù)產(chǎn)出效果，如何制定合理的公共福利服務(wù)的津貼標(biāo)準(zhǔn)，給予受托方必要的成本補(bǔ)償?shù)葐栴}上，還需要在具體研究基礎(chǔ)上集中進(jìn)行政策突破。例如，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營中各項(xiàng)服務(wù)的成本結(jié)構(gòu)，包括服務(wù)項(xiàng)目供給所必須耗費(fèi)的成本和可能達(dá)到的收費(fèi)收入等數(shù)據(jù)，是新興的社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)最必要的基本參數(shù)。公共服務(wù)項(xiàng)目必須分門別類，講求經(jīng)濟(jì)核算。而這種核算的基礎(chǔ)即公共服務(wù)的項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一般不能根據(jù)市場的平均價(jià)格而定，而要從當(dāng)?shù)鼐用竦目沙惺苣艹霭l(fā)。還有，只要是公共服務(wù)，總有一些項(xiàng)目不適于收費(fèi)甚至于不可能收費(fèi)，所以需要政府部門給予一定的補(bǔ)貼亦可稱提供資金、購買服務(wù)。只是這種補(bǔ)貼到底需要多少是補(bǔ)給工作人員工資還是補(bǔ)給項(xiàng)目是補(bǔ)給正在營運(yùn)的項(xiàng)目還是補(bǔ)給待開發(fā)的項(xiàng)目補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)怎樣依據(jù)如何這些問題都需要進(jìn)一步探討。總之，羅山會(huì)館的經(jīng)驗(yàn)為政府制定科學(xué)合理的社區(qū)福利服務(wù)補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提供了可資參照的依據(jù)。（二）廣州經(jīng)驗(yàn)廣州市文昌地區(qū)慈善會(huì)案例1、問題的焦點(diǎn)社區(qū)福利服務(wù)的融資問題文昌地區(qū)慈善會(huì)是由街道主要干部發(fā)起并領(lǐng)導(dǎo)的、以社區(qū)服務(wù)為導(dǎo)向的社區(qū)非營利組織。由于逢源街道管轄內(nèi)沒有一家大的企業(yè)，也沒有閑置的用地用于發(fā)展工商業(yè)，所以，街道辦事處的工作重點(diǎn)不是“產(chǎn)值”導(dǎo)向，而是社區(qū)服務(wù)導(dǎo)向。逢源街道位于廣州市荔灣區(qū)中部，是廣州市的老城區(qū)，人口居住密度高，而且中低收入者居多。60歲以上老人長到總?cè)丝诘?7左右，孤老、殘疾、特困等民政服務(wù)對(duì)象的比例也較高。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，依賴固定不變救濟(jì)收入或微薄退休金收入生活的群體生活非常艱苦。保障社區(qū)弱勢群體的生活成了社區(qū)的迫切需求。但是靠政府改善孤寡老人生活，當(dāng)時(shí)政府拿不出更多的資金；靠發(fā)動(dòng)街居干部捐助，貧困人口太多，街道干部的全部工資幫助他們也不夠，只有依靠社會(huì)力量，廣泛發(fā)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)各界人士共同捐助。參考國際的經(jīng)驗(yàn)，街道辦事處決定成立慈善會(huì)。2、解決的方式建立社區(qū)慈善會(huì)經(jīng)過1年多的策劃,文昌地區(qū)慈善會(huì)正式成立于1996年年7月。這個(gè)慈善會(huì)雖然是政府組織干部倡導(dǎo)并發(fā)起，但并不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，它是社團(tuán)登記的社會(huì)獨(dú)立法人，其宗旨是募集社會(huì)資金，組織社區(qū)互助，為轄區(qū)內(nèi)的貧困人口和全體居民的需要服務(wù)。它的資金是自主籌集的除成立時(shí)街道辦事處投入啟動(dòng)資金3萬元外，所有資金均來源于社會(huì)捐贈(zèng)，迄今已累計(jì)獲受贈(zèng)款物150余萬元。它的組織決策是獨(dú)立自主的決策權(quán)屬于理事會(huì)，理事會(huì)由街道干部和社會(huì)人士、居民組成，其中，理事會(huì)39名理事成員中，街道干部只占11個(gè)，其它28名理事成員則由轄內(nèi)單位、熱心人士或善長仁翁等擔(dān)任。它的運(yùn)作機(jī)制是獨(dú)立的慈善會(huì)相繼建立了民主管理制度、對(duì)捐贈(zèng)款物的管理?xiàng)l例、財(cái)務(wù)管理制度等組織及管理制度。每年的年度工作計(jì)劃由總干事提出，理事會(huì)決定?？偢墒掠山值擂k事處辦公室主任兼任，街道辦事處對(duì)其工作有建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)沒有干預(yù)權(quán)和決策權(quán)，由此保持了慈善會(huì)工作的獨(dú)立性。慈善會(huì)設(shè)立專項(xiàng)帳號(hào)、帳目和財(cái)經(jīng)監(jiān)督小組，財(cái)經(jīng)監(jiān)督小組定期向理事會(huì)報(bào)告經(jīng)費(fèi)收支情況；社會(huì)各界捐款捐物的名單、數(shù)目也定期張榜公布。3、新型的社區(qū)組織社區(qū)服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者文昌地區(qū)慈善會(huì)的主要工作是（1）募集所需資金從96年7月成立至2000年6月，四年間文昌地區(qū)慈善會(huì)共募集用于慈善事業(yè)的現(xiàn)金、實(shí)物折合人民幣150多萬元。（2）明確社區(qū)需求，提供社區(qū)福利服務(wù)和公共服務(wù)慈善會(huì)成立的初衷是服務(wù)社區(qū)的困難人群尤其孤寡老人。幾年來，慈善會(huì)以結(jié)對(duì)、發(fā)慈善卡、發(fā)糧油實(shí)物補(bǔ)助、建立社區(qū)敬老院、志愿服務(wù)隊(duì)為居家老人服務(wù)等多種形式，為全社區(qū)1300多名孤老、殘疾、特困、孤兒提供了援助和服務(wù)。1998年，慈善會(huì)提出了明確的助養(yǎng)老人計(jì)劃，當(dāng)年助養(yǎng)老人150名，第二年助養(yǎng)老人200名。1999年慈善會(huì)又進(jìn)一步推出了認(rèn)養(yǎng)老人活動(dòng)，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界善長人翁，認(rèn)養(yǎng)老人92名。慈善會(huì)實(shí)際上承擔(dān)了援助并保障孤寡老人生活的義務(wù)。在為全社區(qū)居民提供公共服務(wù)方面，慈善會(huì)以資助社區(qū)各種興趣協(xié)會(huì)、興辦社區(qū)互幫互助的大型活動(dòng)、管理社區(qū)服務(wù)中心，招募社區(qū)志愿者，以及邀請(qǐng)香港社會(huì)福利團(tuán)體來穗興辦社會(huì)公共服務(wù)等方式開展了為社區(qū)老人、兒童、殘疾人的服務(wù)、社區(qū)文化娛樂、教育科普、體育健身、法律、衛(wèi)生保健、居民再就業(yè)、計(jì)劃生育、小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等各項(xiàng)服務(wù)。還通過招募志愿服務(wù)隊(duì)員到戶與老人談心的服務(wù)，逐漸改變了慈善活動(dòng)重物質(zhì)資助輕精神安慰的問題。（3）修建社區(qū)公共設(shè)施慈善會(huì)和街道辦事處共同出資修繕了70多條麻石街，包括鋪就麻石路面和架設(shè)頭頂?shù)恼陉柧G化，即保存了西關(guān)麻石街老屋的古城風(fēng)貌，又解決了雨天路面積水、晴天驕陽曬頂?shù)沫h(huán)境難題，方便了居民的社區(qū)活動(dòng)。1998年至1999年，慈善會(huì)出資興建了社區(qū)衛(wèi)生站、慈善門診、健身室3座醫(yī)療康復(fù)設(shè)施，1999年至2000年，慈善會(huì)再出資建成了殘疾人康復(fù)中心、生殖健康保健服務(wù)中心等。（4）組織鄰里互助，弘揚(yáng)慈善意識(shí)逢源街道地處荔灣老城區(qū)，居民多住麻石小街、西關(guān)老屋，習(xí)慣社區(qū)交往，一家有難，八方支援，民風(fēng)純樸。文昌地區(qū)慈善會(huì)和街道辦事處充分利用街道居民鄰里交往的特點(diǎn)，建立了較為完善的鄰里互助的志愿者組織制度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2700多人的社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)來自社區(qū)內(nèi)的各行各業(yè)，也包括民營企業(yè)主在內(nèi)。其中，超過60的人是直接由居委會(huì)和街道發(fā)動(dòng)的，76。3的志愿者的志愿行動(dòng)具有經(jīng)常性服務(wù)。志愿活動(dòng)的范圍很廣，包括清潔衛(wèi)生、協(xié)助社區(qū)干部工作、調(diào)解糾紛、幫助購物、探視老人、收集廢品、家具/設(shè)備維修、送餐、醫(yī)院陪護(hù)、補(bǔ)習(xí)文化、家庭修繕、理發(fā)等等不一而足。4、培育自組織環(huán)境，成立社區(qū)小社團(tuán)逢源街道在建立慈善會(huì)的同時(shí)，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民以自組織為原則，自行組建了十幾個(gè)社區(qū)小社團(tuán)。如社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)、松柏之聲、雀之友、松柏藝苑、太極輔導(dǎo)站等等，這些組織由社區(qū)群眾自行管理、開展活動(dòng)，慈善會(huì)給予資金支持。這就造就了一批可以提供和生產(chǎn)專業(yè)性社區(qū)公共服務(wù)的社區(qū)非營利小組織。逢源街道還與香港鄰舍輔導(dǎo)會(huì)合辦了“文昌鄰舍康齡社區(qū)服務(wù)中心”，專門引進(jìn)香港專業(yè)人員到社區(qū)服務(wù)中心指導(dǎo)工作。（葛道順，社區(qū)自組織下的志愿者行動(dòng)與老人服務(wù),2001“社區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)研究從公共服務(wù)的角度探討”）5、討論與小結(jié)（1）組織創(chuàng)新建立社區(qū)非營利組織，重整社區(qū)功能文昌慈善會(huì)成立以前，街道社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的核心是街道黨委和街道辦事處。這是一種中國社區(qū)司空見慣的單一、封閉的政治組織模式，只能配置有限的行政資源，例如街道民政科只能給為數(shù)不多的民政對(duì)象提供十分有限的政府救濟(jì)，而不能有效地吸引和配置社會(huì)資源，所以，社區(qū)的社會(huì)福利事業(yè)一直處于社會(huì)資源閑置、政府捉襟見肘的相互錯(cuò)位的尷尬境地。文昌地區(qū)慈善會(huì)成立后，建立了社會(huì)資源自愿流入社區(qū)的組織渠道，形成了社區(qū)行政組織與社區(qū)福利服務(wù)組織即街道辦事處與慈善會(huì)之間平等合作的伙伴關(guān)系，原來單一、封閉的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)逐漸被開放的多元化的組織結(jié)構(gòu)所替代，一種新的行政資源和社會(huì)資源合理配置的體制和機(jī)制正在形成。街道通過慈善會(huì)獲得社會(huì)資源，并通過慈善會(huì)將這些資源用之于社區(qū)。慈善會(huì)通過街道辦事處和社區(qū)服務(wù)中心開展助老、養(yǎng)老等慈善事業(yè)，實(shí)現(xiàn)自己的組織目標(biāo)。組織體制和資源配置方式的變革帶動(dòng)了社區(qū)功能的整合社區(qū)形成了新的分工模式街道辦事處主要管理公共事務(wù)，慈善會(huì)主要提供社區(qū)公共服務(wù)。社區(qū)組織、資源功能的全方位整合，真正促進(jìn)了社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這也正是組織創(chuàng)新的意義之所在。文昌地區(qū)慈善會(huì)的案例證明，社會(huì)資源進(jìn)入社區(qū)不再依賴政治強(qiáng)制而是社會(huì)自愿原則，依靠社區(qū)非營利組織提供社區(qū)公共服務(wù)，這在一個(gè)越來越開放的中國已經(jīng)不僅僅是理論而成為可觀察的實(shí)踐了。（2）制度創(chuàng)新依托社區(qū)非營利組織，建立社區(qū)公共服務(wù)供給制度體系中國社區(qū)組織公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的難題第一在于資源，第二在于組織，第三在于制度。廣州逢源街道社區(qū)依托文昌慈善會(huì)，摸索出了一套社區(qū)公共服務(wù)供給制度。年度募捐制度慈善會(huì)提供的社區(qū)服務(wù)消費(fèi)既然是集體性的，那么，為這種消費(fèi)所需的資源籌募活動(dòng)也應(yīng)該是集體性的。由此，慈善會(huì)每年在社區(qū)搞一次大規(guī)模的群眾募捐運(yùn)動(dòng)就具有了合法性。服務(wù)供給的多中心組織制度文昌慈善會(huì)與眾多的社區(qū)小社團(tuán)共同提供社區(qū)公共服務(wù)，形成了適應(yīng)社區(qū)需求的多組織體系。社區(qū)中只有一個(gè)組織在提供服務(wù)，只能導(dǎo)致服務(wù)提供的萎縮和資源的無效率配置。而建立起一種服務(wù)供給組織的多中心秩序，即允許多個(gè)服務(wù)的生產(chǎn)者以及可替代的服務(wù)提供者同時(shí)存在，以近似地造就類似市場競爭的效益，那么，就有可能通過引進(jìn)準(zhǔn)市場操作機(jī)制，提高公共服務(wù)的供給效果和效率。街道固有組織與社區(qū)非營利組織合作的制度這個(gè)合作首先是組織上的，街道黨委書記兼任慈善會(huì)會(huì)長，街道辦事處辦公室主任兼任總干事，在慈善會(huì)工作人員中街道干部占到三分之一；其次是管理上的，街道辦事處把慈善會(huì)的工作內(nèi)容納入年度工作計(jì)劃，街道民政科加強(qiáng)對(duì)慈善會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，街道財(cái)政科加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督；第三是業(yè)務(wù)工作上的，例如慈善會(huì)通過社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)負(fù)責(zé)全社區(qū)的老人上門服務(wù)，街道辦事處要求各居委會(huì)做好志愿服務(wù)的宣傳發(fā)動(dòng)工作。文昌地區(qū)慈善會(huì)既是街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)資源募集機(jī)構(gòu)，又是與街道辦事處一起承擔(dān)規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的提供者，在確定社區(qū)公共服務(wù)需求、籌募公共資金、制定公共支出計(jì)劃、決定服務(wù)安排、為特別服務(wù)融資（如和香港社會(huì)福利團(tuán)體合作即是一種融資形式）維護(hù)公共秩序、監(jiān)督服務(wù)生產(chǎn)單位績效（慈善會(huì)資助社區(qū)群眾組織要有成效檢查）等多方面都發(fā)揮了主要作用。從文昌地區(qū)慈善會(huì)的案例中，我們首先看到的是慈善會(huì)在替代街道辦事處成為社區(qū)服務(wù)的提供者，其次看到街道辦事處和慈善會(huì)之間建立了一種新型的合作伙伴關(guān)系，再次看到的是，逢源街道成為當(dāng)?shù)鼐用窬哂泄餐非?、互敬互助、關(guān)系密切的社會(huì)生活共同體。沿著慈善會(huì)的建立和成長軌跡，正在形成社區(qū)重建的一幅圖景。（3）文昌慈善會(huì)成功的原因?yàn)槭裁次牟壬茣?huì)的建立能夠取得這樣的成功這里有沒有特殊性在逢源街道，政府行政資源和企業(yè)經(jīng)濟(jì)資源的相對(duì)短缺，導(dǎo)致社區(qū)福利供給相應(yīng)不足。這為慈善會(huì)的成立提供了機(jī)會(huì)。據(jù)筆者所知，在其他城市的街道譬如天津虹橋區(qū)大胡同街道也有類似狀況發(fā)生，但是街道慈善會(huì)的功能只到籌募資金為止，未能形成文昌慈善會(huì)這樣由社區(qū)非營利組織供給社會(huì)公共服務(wù)的一套制度。究其原因，與社區(qū)領(lǐng)袖人物的作用有密切關(guān)系。據(jù)調(diào)查表明，逢源街道的黨委書記也即文昌慈善會(huì)的創(chuàng)辦人和會(huì)長，在社區(qū)群眾中享有很高的威望。在對(duì)該街道發(fā)放的495份問卷中，在街道居民、街道干部和基本群眾對(duì)于政府權(quán)威人物認(rèn)定和社區(qū)權(quán)威人物認(rèn)定統(tǒng)計(jì)欄內(nèi)，他分別占到90。7、94。1和89。9、70。6，重疊率高達(dá)80。9。7這種現(xiàn)象不是偶然的，它體現(xiàn)了在社會(huì)創(chuàng)新階段，領(lǐng)袖人物起著聯(lián)接社會(huì)需求和社會(huì)供給兩方的中介作用。四、推進(jìn)中國社區(qū)公共服務(wù)的要件在于以組織方式進(jìn)行制度移植1、中國傳統(tǒng)文化中缺乏公共意識(shí)中國社區(qū)服務(wù)的商業(yè)化傾向之所以相當(dāng)嚴(yán)重，其深層原因，與中國傳統(tǒng)文化中缺乏公共意識(shí)有著密切聯(lián)系。中國文化中公共理念與西方文化截然不同，對(duì)于“公”的解釋，是“天下為公”，“治國齊家平天下”，“天下”就是國家的天下，而不是百性的天下，“家”與“國”兩者之間，“國”的治理要擺在首位，有了“國”的治理，就能“齊家”和“平天下”?？梢?，“國”與“家”與“天下”是聯(lián)體的，屬于一個(gè)中心的一套系統(tǒng)思維。如此排斥國家以外的社會(huì)，與“私人”相對(duì)的社會(huì)的“公共”概念自然沒有產(chǎn)生的土壤。難怪中國歷史上幾乎沒有出現(xiàn)過獨(dú)立的民間的社會(huì)組織，更不可能像西方資本主義早期那樣，出現(xiàn)由社會(huì)慈善組織而不是由政府提供社會(huì)公共服務(wù)的時(shí)期。由此，中國的社會(huì)發(fā)育，不是走向強(qiáng)化“國”的道路，就是強(qiáng)化“家”的道路，即不是私人利益就是國家利益，不是商業(yè)化就是行政化。這對(duì)建構(gòu)現(xiàn)代化的中國社會(huì)是極大的挑戰(zhàn)。辦法是要需要像改革之初引進(jìn)硬件設(shè)備那樣，引進(jìn)公共意識(shí)、公共理念、公共選擇、公共決策、公共經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等一系列與公共領(lǐng)域相關(guān)的概念。只是，要使這些異質(zhì)性的觀念因素在中國存活，一個(gè)行動(dòng)勝過一打綱領(lǐng)，以組織方式導(dǎo)入這些異質(zhì)性因素比單純依靠觀念輸入要有效的多。導(dǎo)入異質(zhì)性因素，需要“遠(yuǎn)鄰效應(yīng)”，即通過引進(jìn)海外非營利組織的“制度移植”，以各種形式推動(dòng)中國的非營利機(jī)構(gòu)在“價(jià)值理念”、制度結(jié)構(gòu)、動(dòng)員模式等方面發(fā)生變異”，實(shí)現(xiàn)“漸進(jìn)式的實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的目標(biāo)?！保ㄉ蛟?，制度的形同質(zhì)異與社團(tuán)發(fā)育，處于十字路口的中國社團(tuán)2001198）。羅山會(huì)館和文昌慈善會(huì)的案例都證明了這一點(diǎn)。2、培育社區(qū)非營利組織導(dǎo)入異質(zhì)性制度因素的主要方式（1）社區(qū)非營利組織與“形同質(zhì)異”說社區(qū)非營利組織本是剛剛引進(jìn)中國的新概念，卻已經(jīng)被社會(huì)傳播的走了樣，需要認(rèn)真分辨了。由于“形同質(zhì)異”說是中國社會(huì)學(xué)界新近提出的對(duì)于中國社團(tuán)性質(zhì)解析的一種觀點(diǎn)，以下應(yīng)用這個(gè)觀點(diǎn)對(duì)于羅山會(huì)館和文昌慈善會(huì)進(jìn)行分析，以求分清與舊體制有本質(zhì)區(qū)別的社區(qū)非營利組織。“形同質(zhì)異”說來自社會(huì)學(xué)組織分析的新制度主義的一個(gè)理論，其主要含義是，由于制度環(huán)境造成的合法性意義上的壓力，導(dǎo)致許多現(xiàn)代組織在形式上的同一性，并往往與組織績效沒有關(guān)系。將這個(gè)概念用于分析中國的社團(tuán)組織，即在中國的”二重制度空間”即“同一時(shí)點(diǎn)上都存在著”“體制和市場這兩個(gè)坐標(biāo)”的“風(fēng)險(xiǎn)制度環(huán)境下”，“正式組織”順應(yīng)環(huán)境的壓力，出現(xiàn)另一種意義上的“形同質(zhì)異”，即外形是社團(tuán)而本質(zhì)即組織結(jié)構(gòu)和性質(zhì)還是原來的黨政組織。（沈原，制度的形同質(zhì)異與社團(tuán)發(fā)育，2001186）（2）羅山會(huì)館與文昌慈善會(huì)是否“形同質(zhì)異”羅山會(huì)館顯然不屬于這類“形同質(zhì)異”的“正式組織”，因?yàn)樗哪阁w上?；浇糖嗄陼?huì)自身就不屬于體制內(nèi)的“正式組織”。羅山會(huì)館之所以成功，主要原因在于浦東新區(qū)政府選擇了一個(gè)與舊體制差異最大的體制外的非營利組織上海青年會(huì)。這種“遠(yuǎn)鄰效應(yīng)”最可能將異質(zhì)性制度因素直接導(dǎo)入體制改革，從而創(chuàng)造出擺脫體制依賴的新的社會(huì)非營利組織。而文昌慈善會(huì)屬于何種組織，就需要進(jìn)行組織分析了。分析的指向在于組織特性是否與“正式組織”具有同質(zhì)性。沿用沈原對(duì)于中國青少年發(fā)展基金會(huì)作體制依賴分析的五項(xiàng)指標(biāo)，即體制等級(jí)依賴、組織架構(gòu)依賴、運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)依賴、產(chǎn)權(quán)依賴、信任依賴對(duì)于文昌慈善會(huì)做分析（分析過程略），都證明文昌慈善會(huì)不僅在“形”是“社團(tuán)法人”，而且在“質(zhì)”上，即組織的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)上也與傳統(tǒng)體制有本質(zhì)區(qū)別，不是“形同質(zhì)異”，而是一個(gè)社會(huì)化程度比較高的群眾團(tuán)體。（3）從“形同質(zhì)異”到“形質(zhì)統(tǒng)一”目前中國社區(qū)中充斥著大量的“形同質(zhì)異”的“社區(qū)非營利組織”，有的是政府化的“社區(qū)服務(wù)中心”，有的是私營化的社區(qū)老人院，從他們的“形”看，或是民辦非企業(yè)單位、或是社團(tuán)法人，但是，他們的“質(zhì)”，卻與這些非政府非營利的組織名稱大不相符，他們或是假公以營私，假非營利以營利，或是固守傳統(tǒng)的體制內(nèi)的組織和工作方式，完全摒棄市場機(jī)制。前者將自己混同于企業(yè)，后者將自己混同于政府。由這樣的組織來擔(dān)負(fù)社區(qū)公共服務(wù)的任務(wù)，可以想見，其后果必然導(dǎo)致社區(qū)生活中顯而易見的悖論社區(qū)服務(wù)的走向與組織所標(biāo)榜的目標(biāo)的背離。要扭轉(zhuǎn)這種名不符實(shí)的現(xiàn)狀，從“