1/12行政訴訟的困境與破解一、檢視行政訴訟的多重困境從起訴角度看收案數(shù)少、立案難縱向來(lái)看，全國(guó)各級(jí)法院受理的行政一審案件從1990年的13006件到20XX年的萬(wàn)件，20余年間增長(zhǎng)還不到十倍，且其間起起伏伏；橫向來(lái)看，行政案件數(shù)量相比刑事案件和民事案件數(shù)量始終居于絕對(duì)下風(fēng)，20XX年我國(guó)每萬(wàn)人中提起的行政案件還不到1件，但每萬(wàn)人中提起的民事案件卻超過(guò)36件。行政案件少固然與行政糾紛一直以來(lái)都不是社會(huì)糾紛的主要形態(tài)息息相關(guān)，但立案難確實(shí)是一個(gè)不容回避的事實(shí)。行政訴訟立案難主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面一是現(xiàn)行制度本身對(duì)行政訴訟受案范圍構(gòu)成的極大限制；二是部分法院基于社會(huì)效果的考量將一些行政案件拒之門外；三是來(lái)自于外部的壓力和干預(yù)對(duì)一些法院受理行政案件產(chǎn)生不當(dāng)影響。從審理角度看上訴率高、審理難由于行政訴訟的自身特殊性等原因，行政案件上訴率自行政訴訟法實(shí)施以來(lái)一直處在高位水平，相比刑事案件和民事案件，行政案件上訴率明顯偏高。雖然高上訴率不能簡(jiǎn)單的用來(lái)衡量行政審判質(zhì)量，但是從中可以窺見(jiàn)行政案件的審理難度確實(shí)較大。而且，必須承認(rèn)，行政訴訟在某些地方、某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)不同程度的存在著行政干預(yù)現(xiàn)2/12象，這種干預(yù)的一種重要表象就是行政案件撤訴率較高，“其中原因固然有傳統(tǒng)觀念的影響，但其根本原因卻是在強(qiáng)大的行政權(quán)力的陰影下，原告基于現(xiàn)實(shí)的利害考慮而做出理性而無(wú)奈的選擇?！贝送?，很多行政案件本身往往帶有較強(qiáng)的政策性、專業(yè)性和技術(shù)性，給司法處理增添較大難度。從執(zhí)行角度看息訴率低、執(zhí)行難行政訴訟的執(zhí)行難主要集中在作為被告的行政機(jī)關(guān)敗訴的案件中。雖然我國(guó)行政訴訟法第六十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的，人民法院可以對(duì)其采取劃撥存款、罰款、提出司法建議、追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任等強(qiáng)制措施?！暗珜?shí)踐之中法院根本無(wú)法采取強(qiáng)硬態(tài)度并進(jìn)行強(qiáng)制措施，以致于在執(zhí)行層面上的收效甚微?！蓖瑫r(shí)，執(zhí)行難亦由此引發(fā)大量申訴信訪案件，“如20XX年全國(guó)法院全年新收刑事、民商事、行政一審案件6688963件，行政案件雖然不足2，但行政申訴上訪案件卻占了全部來(lái)京申訴上訪案件的18左右，比平均值高出8倍，絕對(duì)數(shù)已經(jīng)超過(guò)了刑事和執(zhí)行?！?為此，最高院曾在20XX年決定在全國(guó)各級(jí)法院集中開(kāi)展一次解決行政案件申訴上訪專項(xiàng)治理活動(dòng)。二、解析行政訴訟困境的成因觀念之錯(cuò)陳舊滯后3/121從傳統(tǒng)文化來(lái)看民不與官斗思想猶存。我國(guó)是一個(gè)封建集權(quán)統(tǒng)治源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的國(guó)家，一直都缺乏民主與法治的歷史傳統(tǒng)?！肮糯袊?guó)崇尚禮治，按照禮的要求，知州、知縣被稱為父母官、親民官，意味著他是照顧一個(gè)地方秩序和福利的家主人”，顯然在這樣的一種禮制模式下，“民告官”毫無(wú)生存的土壤和空間。而且，長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)生于封建社會(huì)的“官尊民卑”、“君臣父子”、“下不能犯上”、“忌訟”、“厭訟”的思想觀念根深蒂固，這在某種程度上更是加重了部分民眾對(duì)行政訴訟的抵觸和排斥心理。雖然隨著我國(guó)社會(huì)主義民主法制的不斷健全，人民群眾的法律意識(shí)和權(quán)利觀念在逐步增強(qiáng)，但是“民不與官斗”的那種潛意識(shí)在不少人的頭腦中依然會(huì)時(shí)不時(shí)的浮現(xiàn)。2從行政機(jī)關(guān)來(lái)看官本位心理不時(shí)作祟。我國(guó)傳統(tǒng)上一直是行政權(quán)力占居主導(dǎo)地位的國(guó)家，行政權(quán)力掌控著大量的社會(huì)資源，由此導(dǎo)致人們對(duì)行政權(quán)力趨之若鶩?！安还苣膫€(gè)時(shí)代，人們?nèi)绾蝿澐致殬I(yè)，結(jié)果有何不同，但有一點(diǎn)，所有劃分都是不謀而合，那就是無(wú)一例外地把官放在第一位。”這種以“官”為本的價(jià)值取向使得官員的特權(quán)思想日漸濃厚，官本位意識(shí)逐步得以形成。雖然隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和依法治國(guó)方略的逐步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)依法行政的理念日益深入人心，但是這種官本位思想時(shí)至今日仍舊頗有市場(chǎng)，不少行政機(jī)關(guān)會(huì)認(rèn)為“民告官”4/12就是跟政府作對(duì)，和政府過(guò)不去，給政府形象抹黑，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定。3從行政相對(duì)人來(lái)看官官相護(hù)屢見(jiàn)不鮮。雖然我國(guó)行政訴訟法第三條明確規(guī)定，人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但是，由于我國(guó)的政治體制架構(gòu)不同于西方的“三權(quán)分立”,司法不能做到西方式的獨(dú)立，這就使得相當(dāng)數(shù)量的民眾長(zhǎng)期以來(lái)誤以為法院是政府的一部分，提起行政訴訟定然會(huì)“官官相護(hù)”，實(shí)踐中存在的此類現(xiàn)象更是加重了民眾的這種印象。而且，出于現(xiàn)實(shí)的考慮，行政相對(duì)人普遍存在著“不愿訴”、“不敢訴”的畏難心理，擔(dān)心遭到行政機(jī)關(guān)的打擊報(bào)復(fù)，很怕“贏了一陣子、輸了一輩子”，因此即便合法權(quán)益遭受具體行政行為侵害，一些行政相對(duì)人也只是“忍氣吞聲”。環(huán)境之過(guò)內(nèi)外干預(yù)1外部不獨(dú)立。行政訴訟外部不獨(dú)立主要表現(xiàn)在三個(gè)方面一是我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民法院的工作實(shí)施監(jiān)督。但是現(xiàn)實(shí)中，一些地方人大經(jīng)常會(huì)借對(duì)法院實(shí)施監(jiān)督之名行干預(yù)辦案之實(shí)，這不僅嚴(yán)重影響到法院的獨(dú)立審判，更會(huì)導(dǎo)致立法權(quán)對(duì)司法權(quán)的僭越；二是法院與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上仍未理順，一些地方黨委會(huì)以強(qiáng)化對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)為由對(duì)行政訴訟指手畫腳，甚5/12至直接以其名義代替行政機(jī)關(guān)作出決定和處理，進(jìn)而逃避司法審查；三是由于法院的人、財(cái)、物等方面受制于地方，這就決定法院的獨(dú)立地位難以從根本上得到保證，因?yàn)椤熬腿祟惖奶煨灾话闱闆r而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)。”實(shí)踐中也確實(shí)不乏行政機(jī)關(guān)憑借擁有的上述資源對(duì)法院的行政訴訟橫加干涉的情況。2內(nèi)部不獨(dú)立。行政訴訟內(nèi)部不獨(dú)立主要表現(xiàn)在三個(gè)方面一是我國(guó)現(xiàn)行制度規(guī)定的審判獨(dú)立是作為整體的法院獨(dú)立，而不是法官獨(dú)立；二是行政審判合議庭沒(méi)有獨(dú)立的裁決權(quán)，審理一個(gè)案件后需要向庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)“層層匯報(bào)”、“層層審批”，且對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，需要提交審判委員會(huì)討論、決定；三是部分地區(qū)的上下級(jí)法院之間已經(jīng)超出監(jiān)督關(guān)系的范疇，上級(jí)法院過(guò)問(wèn)或指導(dǎo)下級(jí)法院的辦案，下級(jí)法院主動(dòng)向上級(jí)法院請(qǐng)示匯報(bào)，這既是對(duì)法院獨(dú)立辦案的破壞，也是對(duì)當(dāng)事人上訴權(quán)的變相剝奪。制度之惑粗疏模糊1受案范圍過(guò)窄。目前，我國(guó)行政訴訟法采用的是總體式概括加肯定式列舉和否定式列舉相結(jié)合的方式來(lái)規(guī)定法院受理行政案件的范圍，這種列舉式規(guī)定雖然內(nèi)容明確易于操作，但是相對(duì)于變動(dòng)不居的社會(huì)生活，難免掛一漏萬(wàn)，不夠周延。從現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，我國(guó)行政訴訟的受案范圍只局限于具體行政行為的合法性審查，顯然將大量的抽象行6/12政行為排除在司法審查的門檻之外。然而，在實(shí)際的行政管理活動(dòng)中，抽象行政行為不僅適用范圍廣、針對(duì)對(duì)象多，而且具有反復(fù)適用的特點(diǎn)，一旦其背離法律宗旨，其實(shí)際危害將遠(yuǎn)大于具體行政行為。而且，抽象行政行為的不可訴性已成為部分行政機(jī)關(guān)規(guī)避司法審查的擋箭牌，由此導(dǎo)致大量的行政侵權(quán)行為處于司法審查的真空地帶。2資格限定過(guò)嚴(yán)。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟。這里所確定的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)是“合法利益”，而合法利益又被行政訴訟法第十一條限定為人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，正如學(xué)者所言，“行政訴訟法應(yīng)當(dāng)保護(hù)的是公民、法人或者其他組織在行政活動(dòng)中受到不利影響的所有合法權(quán)益，既包括憲法權(quán)利，也包括民事法律和行政法賦予或者保護(hù)的權(quán)利。如果只保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不保護(hù)其他權(quán)利，那就意味著其他權(quán)利和利益是不受司法保護(hù)的，是行政機(jī)關(guān)可以任意處置而不承擔(dān)責(zé)任的。很顯然，這并不符合行政訴訟法的立法目的?！?0XX年3月10日施行的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對(duì)行政訴訟法所確定原告資格的“合法利益”標(biāo)準(zhǔn)的一大突破。7/12但是，由于上述解釋對(duì)“法律上利害關(guān)系”這一術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵、構(gòu)成要件等均未予以明確，這就導(dǎo)致司法實(shí)踐中難于操作。3調(diào)解手段受限。我國(guó)行政訴訟法第五十條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。唯一例外的是，行政賠償訴訟可以適用調(diào)解。立法之所以作出如此規(guī)定，主要是基于以下三點(diǎn)考慮一是行政機(jī)關(guān)行使的是一種國(guó)家權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不能隨意處分，否則必將損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益；二是法治原則要求行政權(quán)力的行使必須依法進(jìn)行，如果允許行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，則依法行政將不復(fù)存在；三是行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)并不對(duì)等，雙方難以達(dá)成平等自愿的調(diào)解協(xié)議。從理論角度來(lái)看，行政訴訟不適用調(diào)解似乎確有道理。但是，就實(shí)踐而言，調(diào)解手段被禁用所帶來(lái)的最直接后果就是高撤訴率，而撤訴的背后存在著很多規(guī)避調(diào)解的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致不允許調(diào)解的規(guī)定基本上名存實(shí)亡。況且，實(shí)際上行政訴訟調(diào)解是以披著另外一種外衣的形式變相的存在著，這就是行政訴訟協(xié)調(diào)和解。正如有學(xué)者所指出的，“將這種解決行政爭(zhēng)議的新方法稱為協(xié)調(diào)和解，實(shí)際上與人們耳熟能詳?shù)脑V訟法專用語(yǔ)調(diào)解沒(méi)有什么區(qū)別”。三、重構(gòu)行政訴訟的功能激活宏觀層面轉(zhuǎn)變行政訴訟觀念8/121提高普通民眾的權(quán)利意識(shí)。權(quán)利意識(shí)是構(gòu)建法治社會(huì)的觀念基石，是發(fā)展民主政治的動(dòng)力源泉，是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要保障。培育和完善民眾的權(quán)利意識(shí)，對(duì)于激活行政訴訟的應(yīng)然功用至關(guān)重要。正如德國(guó)著名法學(xué)家耶林所言，“法律和正義在一個(gè)國(guó)家成長(zhǎng)發(fā)育，不僅僅是通過(guò)法官持續(xù)地坐在其椅子上待命，警察局派出密探，而且是每一個(gè)人必須為此做出自己的貢獻(xiàn)，每一個(gè)人有使命和義務(wù)，當(dāng)任意妄為和無(wú)法無(wú)天的九頭蛇，敢于出動(dòng)時(shí)，就踩扁它的頭”10。民眾若缺少權(quán)利意識(shí)，就無(wú)法產(chǎn)生對(duì)法律的需求和渴望，法律就會(huì)形同虛設(shè)。提高普通民眾的行政訴訟權(quán)利意識(shí)應(yīng)著重做好以下兩個(gè)方面一是加大法制宣傳教育。通過(guò)普法教育、媒體宣傳、輿論引導(dǎo)等多種形式，增強(qiáng)民眾法律觀念和維權(quán)意識(shí)，切實(shí)消除“民不與官斗”的錯(cuò)誤思想。二是提升司法公正公信。通過(guò)體制機(jī)制的優(yōu)化、法律制度的完備、隊(duì)伍素質(zhì)的增強(qiáng)等多樣手段，確保每一個(gè)案件都得到公正審理，徹底摒棄“官官相護(hù)”，樹立司法公信。2提升行政公務(wù)人員的法治意識(shí)。由于深受傳統(tǒng)政治文化的影響，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員還殘留著人治意識(shí)的遺毒，沒(méi)有形成對(duì)法律的尊重和信仰，進(jìn)而導(dǎo)致“以言代法”、“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象依然存在，這顯然與我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)是背道而馳的。黨的十八大報(bào)9/12告明確提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)。而依法行政是依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵。行政訴訟的功能弱化，很重要的原因就在于部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治意識(shí)淡薄，未能做到依法行政和以人為本。增強(qiáng)行政公務(wù)人員的法治意識(shí)應(yīng)當(dāng)包括憲政民主意識(shí)、職權(quán)法定意識(shí)、程序正當(dāng)意識(shí)、服務(wù)為民意識(shí)、誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)、權(quán)責(zé)一致意識(shí)等內(nèi)容。3強(qiáng)化行政法官的角色意識(shí)。由于行政訴訟的特殊性，在強(qiáng)調(diào)“為大局服務(wù)”的語(yǔ)境下，一些行政法官對(duì)行政訴訟案件的處理實(shí)際上可能會(huì)更偏重于社會(huì)效果，從而淡化了作為居中裁判的法官的角色意識(shí)，甚至將自己的角色混同于一般的行政人員。這種角色的混同顯然會(huì)將行政相對(duì)人置于一個(gè)更加不利的位置，在很大程度上亦會(huì)抑制行政訴訟的功能發(fā)揮。應(yīng)從兩個(gè)方面著手強(qiáng)化行政法官的角色意識(shí)一是轉(zhuǎn)變思想觀念。將自己定位于中立的裁判者而非公共利益的代言人，處理案件時(shí)注重法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一，但在二者發(fā)生沖突時(shí)，要毫不猶豫的追求法律效果。二是提升隊(duì)伍素質(zhì)。行政案件本身的專業(yè)性和復(fù)雜性決定了行政審判法官必須具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。只有高水平的行政審判隊(duì)伍的存在，才能有效維護(hù)司法公正、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。中觀層面優(yōu)化行政訴訟環(huán)境1深化政治體制改革?？v覽世界各國(guó)的法律制度，對(duì)行政10/12權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的最有效的方式莫過(guò)于行政訴訟制度?！暗侨绻粋€(gè)國(guó)家的行政審判產(chǎn)生公正的能力讓人大失所望，就應(yīng)該從行政審判制度本身以及它所依附的政治體制上找原因?！毙姓V訟之所以存在多重困境，更深層次的原因無(wú)疑是政治體制方面的不順。雖然我國(guó)憲法第一百二十六條以根本大法的形式對(duì)司法獨(dú)立進(jìn)行了明確，行政訴訟法第三條也對(duì)此提出了更具體的要求，但是，實(shí)踐中地方人大、黨委、政府對(duì)行政審判的干預(yù)可以說(shuō)仍未徹底根除。應(yīng)當(dāng)通過(guò)切實(shí)推進(jìn)黨政分開(kāi)，加強(qiáng)和改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物等的安排與同級(jí)政府相脫離，從而避免外界對(duì)于司法的不當(dāng)干涉，確保審判獨(dú)立。2深化法院體制改革。首先，上下級(jí)法院之間應(yīng)在各自管轄范圍內(nèi)保持相互獨(dú)立，上級(jí)法院不能干預(yù)下級(jí)法院的具體案件審理；其次，應(yīng)當(dāng)減少法院內(nèi)部行政化，改善層層匯報(bào)、層層審批的科層制模式，提高合議庭獨(dú)立裁判地位，實(shí)行“承辦人負(fù)責(zé)制”，通過(guò)法院內(nèi)部的錯(cuò)案責(zé)任追究制確保行政審判質(zhì)量；最后，可以考慮改革行政訴訟管轄制度，推行行政訴訟異地交叉管轄或者適當(dāng)提高行政訴訟案件的審級(jí)，從而避免同轄區(qū)內(nèi)的行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政訴訟案件審理的現(xiàn)象。當(dāng)然，現(xiàn)在有不少學(xué)者主張建立專門的行政法院，認(rèn)為這樣做便可以從根本上解決目前行政訴訟缺乏獨(dú)立性的問(wèn)題。筆者對(duì)此持不同意見(jiàn)，因?yàn)樵谡麄€(gè)體制未有11/12大的變革以前，專門的行政法院究竟能發(fā)揮多大作用尚存疑問(wèn)，而且我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)差異大，民眾法律意識(shí)不高，這些因素都會(huì)成為設(shè)置專門行政法院的阻礙。微觀層面完善行政訴訟制度1拓展行政訴訟受案范圍。我國(guó)行政訴訟法第十二條將抽象行政行為排除在受案范圍之外，已越來(lái)越不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展需要。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，“抽象行政行為的不可訴性已經(jīng)成為“民告官”制度發(fā)展完善的一個(gè)制度性障礙?！睆膰?guó)際來(lái)看，美、英、法等大多數(shù)國(guó)家都將抽象行政行為納入司法審查范圍?？梢哉f(shuō)，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍已經(jīng)在理論界和實(shí)務(wù)界形成共識(shí)。但是，必須要明確的是，在審查范圍上，并非將所有的抽象行政行為不加區(qū)分的全部納入可訴范圍，而應(yīng)當(dāng)有所限制，目前來(lái)說(shuō)，將行政規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入受案范圍較為適宜，其它的可通過(guò)立法監(jiān)督和行