摘要本人通過2006年對吉林省下屬五市的住房公積金管理中心開展審計的實際工作經歷，全面學習了現(xiàn)行住房公積金管理條例及相關法規(guī)制度，對我國住房公積金管理制度的歷史沿革及管理現(xiàn)狀有一定掌握，對住房公積金的管理體制、內控制度、資金運作模式、經營困境、執(zhí)行力弱等都有深入的了解，在實際工作中切身感受到住房公積金管理中心在具體管理的過程中存在諸多弊端，在現(xiàn)有的管理體制下無法解決，嚴重制約了住房公積金管理中心的發(fā)展，各地住房公積金管理中心實行分散屬地管理，分散管理不利于日常管理及決策，違規(guī)挪用問題時有發(fā)生，而且難以集中資金優(yōu)勢實現(xiàn)保值增值，客觀上束縛了住房公積金的做大做強。從住房公積金制度的本質及意義入手，確定這項政策的基本定位，應該通過哪些方式，實現(xiàn)哪些基本職能。分析我國現(xiàn)行住房公積金制度存在的表象性問題，深入挖掘我國現(xiàn)行的住房公積金制度存在諸多弊端及漏洞的根本原因，探討我國住房公積金管理制度的發(fā)展方向與途徑，為我國住房公積金管理的改革發(fā)展提出可借鑒性建議，為相關主管部門在創(chuàng)新方面提供切實可行的參考，使住房公積金制度充分發(fā)揮其社會職能，更好地為經濟發(fā)展服務。本文提出應對現(xiàn)行的住房公積金管理制度進行全面創(chuàng)新改革，將公積金管理中心的行政管理職能和經營管理職能進行分離，將行政管理職能交由地方建設管理部門來更好的行使權利；成立專業(yè)的住房公積金政策性銀行進行專業(yè)的資金經營運作，最大限度實現(xiàn)資金保值增值，按照現(xiàn)有政策性銀行的管理模式將資金管理提升到一個新層次，各地的住房公積金管理中心改造為總行設在各地的分行，資金統(tǒng)籌管理，努力實現(xiàn)資金保值增值并將增值部分讓利于民。關鍵詞住房公積金制度；公積金管理中心；改革；職能分離；住房政策性銀行ABSTRACTIPASSEDONTHEAUDITOFTHEACTUALWORKEXPERIENCEON2006THECITYOFJILINPROVINCEUNDERTHEFIVEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENGACOMPREHENSIVESTUDYINGOFTHECURRENT”HOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTORDINANCE”ANDRELATEDLAWSANDREGULATIONS，THEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEMOFOURCOUNTRYSHISTORYANDMANAGEMENTOFTHESTATUSQUOHASMUSTGRASPOFTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEM，INTERNALCONTROLSYSTEM，F(xiàn)UNDINGTHEMODEOFOPERATION,OPERATINGDIFFICULTIES，THEIMPLEMENTATIONOFWEAKANDOTHERSHAVEABETTERUNDERSTANDINGANDINPRACTICALWORK,FEELHOUSINGFUNDMANAGEMENTCENTERATTHESPECIFICPROCESSOFMANAGEMENT，THEREAREMANYDEFECTSINTHEEXISTINGMANAGEMENTSYSTEMCANNOTBERESOLVED，SERIOUSCONSTRAINTSONTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTCENTEROFTHEDEVELOPMENTOFHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTCENTERSAROUNDTHEDECENTRALIZEDTERRITORIALMANAGEMENLDECENTRALIZEDMANAGEMENTISNOTCONDUCIVETODAYTODAYMANAGEMENTANDDECISIONMAKING，NONDIVERSIONOFTHEISSUEHASHAPPENED，BUTITISDIFFICULTACHIEVEHEDGEFUNDSFOCUSONVALUEADDEDADVANTAGE，THEOBJECTIVECONSTRAINTSONTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDOFTHEBIGGERANDSTRONGENFROMTHEHOUSINGACCUMULATION億NDSYSTEMTHENATUREANDSIGNIFICANCEOFSTARTTODETERMINETHEBASICORIENTATIONOFTHISPOLICYSHOULDBEADOPTED，WHICHMEANSTHEREALIZATIONOFWHATTHEBASICFUNCTIONSANALYSISOFCHINASCURRENTSYSTEMOFHOUSINGACCUMULATIONFUNDOFTHEEXISTENCEOFPROBLEMREPRESENTATION，INDEPTHDIGGINGOURCOUNTRYTHEEXISTINGHOUSINGACCUMULATIONFUNDSYSTEM，THEREAREMANYDEFECTSANDTHEROOTCAUSESOFVULNERABILITYTOEXPLORETHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEMOFOURCOUNTRYSDEVELOPMENTDIRECTIONANDMEANSOFHOUSINGACCUMULATIONFUNDFORCHINASREFORMANDDEVELOPMENTOFMANAGEMENTCANDRAWONRECOMMENDATIONSFORTHERELEVANTDEPARTMENTDIRECTORATINNOVATIONTOPROVIDEAPRACTICALREFERENCE，SOTHATHOUSINGACCUMULATIONFUNDSYSTEMANDGIVEFULLPLAYTOTHEIRSOCIALFUNCTIONS，ANDBETTERFORECONOMICDEVELOPMENTINTHISPAPER,TODEALWITHTHEEXISTINGHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEMTOCONDUCTACOMPREHENSIVEREFORMOFINNOVATE，APROVIDENTFUNDMANAGEMENTCENTER,THEADMINISTRATIVEFUNCTIONSANDMANAGEMENTFUNCTIONSOFTHESEPARATIONOFADMINISTRATIVEFUNCTIONSWILLBEHANDEDOVERTOTHELOCALCONSTRUCTIONMANAGEMENTDEPARTMENTTOBETTEREXERCISETHEIRRIGHTS；THEESTABLISHMENTOFMAJORHOUSINGPOLICYBANKSFUNDOFFUNDSTOCARRYOUTMAJOROPERATION，HEDGEFUNDSACHIEVETHEMAXIMUMVALUE，INACCORDANCEWITHEXISTINGPOLICYORIENTEDBANKMANAGEMENTMODELWILLBETHEMANAGEMENTOFFUNDSTOANEWLEVEL，AROUNDTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTCENTERINTOAHEADOFFICELOCATEDINVARIOUSPARTSOFTHEBRANCH，F(xiàn)INANCIALPLANNING，MANAGEMENLANDSTRIVETOPRESERVEANDINCREASETHEVALUEOFFUNDSANDTOACHIEVEVALUEADDEDPARTOFGIVINGBENEFITSTOPEOPLEKEYWORDSHOUSINGACCUMULATIONFUNDSYSTEM；PROVIDENTFUNDMANAGEMENTCENTER；REFORM；THEFUNCTIONSOFSEPARATION；HOUSINGPOLICYBANKSII獨創(chuàng)性聲明本人聲明所呈交的學位論文是本人在導師指導下進行的研究工作及取得的研究成果。據(jù)我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得東ILT幣范大學或其他教育機構的學位或證書而使用過的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻均己在論文中作了明確的說明并表示謝意。學位論文作者簽名醫(yī)匹日期學位論文版權使用授權書本學位論文作者完全了解東LK_JL范大學有關保留、使用學位論文的規(guī)定，即東北師范大學有權保留并向國家有關部門或機構送交學位論文的復印件和磁盤，允許論文被查閱和借閱。本人授權東北師范大學可以將學位論文的全部或部分內容編入有關數(shù)據(jù)庫進行檢索，可以采用影印、縮印或其它復制手段保存、匯編學位論文。保密的學位論文在解密后適用本授權書學位論文作者簽名絲指導教師簽名日期率2Z日期學位論文作者畢業(yè)后去向電話郵編引言舉世矚目的第十七屆全國人民代表大會在北京勝利閉幕，在十七大報告中，胡錦濤總書記談到實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，提出要“人人享有基本生活保障，必須在經濟發(fā)展的基礎上，著力保障和改善民生“，由此可見民生問題的重要意義，而人人能買得起房、住得上房是最基本的生活保障，居者有其屋是人生存的必備需求，解決廣大人民群眾的住房問題已經成為我黨執(zhí)政興國的首要任務之一。在改革開放、經濟飛速發(fā)展的30年間，我國GDP以震驚世界的速度每年遞增，已躍居世界發(fā)達國家的前列，受到世界各國的關注，但物價飛漲也已成為不爭的事實，房價更是首當其沖，普通百姓或不得不高價購房淪為“房奴“，或處于居者無其屋的窘境，只能望房興嘆。房價一路“高歌猛進，遠遠高于同期的GDP的增長速度，本身就脫離了市場經濟規(guī)律，脫離了“社會主義初級階段“這個實際情況，由于關系到每個中國人的切身利益，人民群眾對此意見很大，由此引發(fā)了一系列的社會矛盾亟待解決。而房價暴漲的原因錯綜復雜，固然受供求關系和市場需求的影響，但地方政府未能切實落實中央宏觀調控政策與監(jiān)管不力、地方保護主義等非市場因素，也是其中的重要原因。這些因素間接助推了房價上漲，也是不爭的事實，同時也損害了政府在人民群眾中的威信，影響了群眾與政府的關系，受2008年的全球經濟危機影響，房地產市場波動很大，引發(fā)了一系列不穩(wěn)定因素。如何在保持經濟平穩(wěn)增長的基礎上解決這一系列問題，建立切實有效的國家住房保障體系，是對我黨執(zhí)政能力的又一次考驗。住房公積金制度作為住房保障制度的其中一個重要組成部分已經在我國推行了14年，已經成為我國社會住房保障體系重要的組成部分，在改革開放過程中對于推進住房制度改革、房地產業(yè)及其相關產業(yè)的發(fā)展都起到了積極的作用。本人曾于2007年底參與了對吉林省下屬五市住房公積金管理中心2006年度資金管理情況的審計工作，并擔任主審，對住房公積金的管理體制、內控制度、資金運作模式、經營困境等都有深入的了解，在實際工作中切身感受到住房公積金管理中心在具體管理的過程中存在諸多弊端，在現(xiàn)有的管理體制下無法解決，嚴重制約了住房公積金管理中心的發(fā)展，客觀上束縛了住房公積金的做大做強。遂以此作為我畢業(yè)論文的研究方向，從住房公積金制度的本質及意義入手，確定這項政策的基本定位，應該通過哪些方式，實現(xiàn)哪些基本職能。分析我國現(xiàn)行住房公積金制度存在的表象性問題，深入挖掘我國現(xiàn)行的住房公積金制度存在諸多弊端及漏洞的根本原因，探討我國住房公積金管理制度的發(fā)展方向與途徑，為我國住房公積金管理的改革發(fā)展提出可借鑒性建議，為相關主管部門在創(chuàng)新方面提供切實可行的參考，使住房公積金制度充分發(fā)揮其社會職能，更好地為經濟發(fā)展服務。一、我國住房公積金管理概述一住房公積金的含義住房公積金，是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位以下簡稱單位及其在職職工繳存的長期住房儲金。職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有，是政府管理的社會公共基金，實行屬地化管理，實行完全的個人賬戶管理模式，不屬于財政資金，不設統(tǒng)籌基金。住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。我國住房公積金制度的基本原則是住房公積金管理委員會決策，住房公積金管理中心運作，銀行專戶存儲，財政監(jiān)督。總體要求是健全決策體制，調整管理機構，強化監(jiān)督工作，規(guī)范發(fā)展業(yè)務，努力把住房公積金管理工作提高到一個新水平。國務院建設行政主管部門會同財政部門、中國人民銀行擬定住房公積金政策并監(jiān)督執(zhí)行，各省、市、自治區(qū)人民政府建設行政主管部門負責對本行政區(qū)域內住房公積金管理工作進行監(jiān)督指導。二住房公積金的決策管理住房公積金的管理實行住房委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則；目的是加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權益，促進城鎮(zhèn)住房建設，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平；直轄市和省、市、自治區(qū)人民政府所在地，應當設立住房公積金管理委員會，作為住房公積金管理的決策機構；住房公積金管理委員會的成員中，人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占13，工會代表和職工代表占13，單位代表占13，住房公積金管理委員會主任應當由具有社會公信力的人士擔任。住房公積金管理委員會在住房公積金管理方面履行下列職責1依據(jù)有關法律、法規(guī)和政策，制定和調整住房公積金的具體管理措施，并監(jiān)督實施。2擬訂住房公積金的具體繳存比例。3確定住房公積金的最高貸款額度。4審批住房公積金歸集、使用計劃。5審議住房公積金增值收益分配方案。6審批住房公積金歸集、使用計劃執(zhí)行情況的報告。三住房公積金的運營機構各省、市、自治區(qū)及直轄市人民政府所在地應當按照精簡、效能的原則只設立一2個住房公積金管理中心，負責住房公積金的管理運作，縣市不設立住房公積金管理中心，可以在有條件的縣市設立分支機構，住房公積金管理中心與其分支機構應當實行統(tǒng)一的規(guī)章制度，進行統(tǒng)一核算；住房公積金管理中心是直屬城市人民政府，是不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位，直接隸屬于人民政府，不得掛靠任何部門。履行下列職責1編制、執(zhí)行住房公積金的歸集、使用計劃。2負責記載職工住房公積金的繳存、提取、使用等情況。3負責住房公積金的核算。4審批住房公積金的提取、使用。5負責住房公積金的保值和歸還。6編制住房公積金歸集、使用計劃執(zhí)行情況的報告。7承辦住房公積金管理委員會決定的其他事項。四住房公積金的日常管理住房公積金管理中心應當建立職工住房公積金個人明細賬，記載職工個人住房公積金的繳存、提取等情況；賬戶自存入職工住房公積金之日起按照國家規(guī)定的利率計息；應當為繳存住房公積金的職工發(fā)放繳存住房公積金的有效憑證；住房公積金貸款的風險，由住房公積金管理中心承擔；中心不得向他人提供擔保；住房公積金管理中心編制的住房公積金年度預算、決算，應當經財政部門審核后，提交住房公積金管理委員會審議；應當依法接受審計部門的審計監(jiān)督。住房公積金管理委員會應當按照中國人民銀行的有關規(guī)定，指定受委托辦理住房公積金金融業(yè)務的商業(yè)銀行以下簡稱受委托銀行；住房公積金管理中心應當與受委托銀行簽訂委托合同，在受委托銀行設立住房公積金專戶，委托銀行辦理住房公積金貸款、結算等金融業(yè)務和住房公積金賬戶的設立、繳存、歸還等手續(xù)；單位應當?shù)阶》抗e金管理中心辦理住房公積金繳存登記，經住房公積金管理中心審核后，到受委托銀行為本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續(xù)；住房公積金的增值收益應當存入住房公積金管理中心在受委托銀行開立的住房公積金增值收益專戶，用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金；住房公積金管理中心的管理費用，由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標準編制全年預算支出總額，報本級人民政府財政部門批準后，從住房公積金增值收益中上交本級財政，由本級財政撥付；住房公積金管理中心的管理費用標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設行政主管部門會同同級財政部門按照略高于國家規(guī)定的事業(yè)單位費用標準制定。五繳交人的權利和義務職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有，屬于基金型管理模式。每個職工只能有一個住房公積金賬戶，職工個人繳存的住房公積金，由所在單位每月從其工資中代扣代繳；單位應當于每月發(fā)放職工工資之日起5日內，將單位繳存與職工代扣部分統(tǒng)一為職工匯繳到住房公積金專戶內，3由受委托銀行計入職工住房公積金賬戶。單位應當按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或少繳；職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5，有條件的城市，可以適當提高繳存比例，原則上不高于12，具體繳存比例由住房公積金管理委員會擬訂，經本級人民政府審核后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。職工有下列情形之一的，可以提取職工住房公積金賬戶內的存儲余額1購買、建造、翻建、大修自住住房的。2離休、退休的。3完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關系的。4出境定居的。5償還購房貸款本息的。6房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的。依照第2、3、4項規(guī)定，提取職工住房公積金的，應當同時注銷職工住房公積金賬戶。職工提取住房公積金賬戶內的存儲余額的，所在單位應當予以核實，并出具提取證明。職工應當持提取證明向住房公積金管理中心申請?zhí)崛∽》抗e金；住房公積金管理中心應當自受理申請之日起3日內做出準予提取或者不準提取的決定，并通知申請人；準予提取的，由受委托銀行辦理支付手續(xù)。繳存住房公積金的職工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸款。六我國住房公積金的歷史沿革自新中國成立50年代后期，我國實行住房實物福利分配制度，由國家或單位集中建房，再分配給職工使用，產權公有，個人繳納較低的租金。1950年至1975年，全國住房竣工總面積僅為44億平方米。1978年，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積僅67平方米，住房極為短缺。隨著經濟體制改革開放大潮的沖擊，在人們的期盼中，第一次全國住房制度改革工作會議于1988年召開，會議提出了我國房改的整體構想，系統(tǒng)全面地勾勒了我國政府新的城鎮(zhèn)住房政策的輪廓，中國住房制度改革的大幕徐徐拉開，公房出售、商品房建設啟動、住房公積金制度建立等配套政策相繼在全國鋪開。1991年在朱镕基總理的倡導下，我國借鑒新加坡住房公積金管理體制相關經驗，在上海市率先開展住房公積金管理試點，此后逐步在全國推行。1994年國務院頒布了關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，隨著經濟體制改革的不斷深化加快住房制度改革的步伐，財政部、國務院住房制度改革領導小組及中國人民銀行聯(lián)合頒發(fā)建立住房公積金制度的暫行規(guī)定的通知，拉開了住房公積金制度全面鋪開的序幕。1998年國務院頒布了關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知，并于1999年頒布了住房公積金管理條例，這部條例奠定了我國住房公積金管理的總體思路，明確了住房公積金制度的意義、管理方式及職能等，標志著我國的住房公積金管理進入了制度化的軌道，同年財政部印發(fā)了關于住房公積金會計核算辦法的通知，明確了住房公積金管理中心的會計核算辦法及業(yè)務處理流程等問題。房改政策全面推進，取消了實行40余年的住房福利分配制度，明確了居民住房產權的私有化，4實現(xiàn)了住房獲得渠道的市場化，居民住房需求開始集中釋放。2002年國務院根據(jù)實際運行過程中出現(xiàn)的問題進一步修改完善了住房公積金管理條例，針對各地公積金管理過程中暴露出的漏洞進行修正補充，明確了管理人員的責任和義務。此后，建設部、財政部、人民銀行作為其主管部門及監(jiān)督管理部門都多次頒布了多項補充規(guī)定，用以規(guī)范公積金管理過程中不斷暴露出來的新問題，建立起具有中國特色的住房公積金制度，使住房公積金的管理逐步走上軌道。我國的住房公積金歷經十多年的發(fā)展歷程，住房公積金管理規(guī)模不斷擴大，各地運用住房公積金建設了一批安居工程和經濟適用房，解決了一部分中低收入居民的住房困難，對推進住房制度改革發(fā)揮了較大作用；一部分城鎮(zhèn)居民用公積金貸款購買了住房，居住條件得到了很大改善，推動了以居民住宅為主的房地產業(yè)的發(fā)展，住房公積金制度在較短的時限內取得了一定的成績。七我國住房公積金的發(fā)展現(xiàn)狀住房公積金管理中心按照行政管轄區(qū)域劃分實行屬地化管理當?shù)氐馁Y金，努力實現(xiàn)保值增值。2002年國務院修訂住房公積金管理條例和印發(fā)關于進一步加強住房公積金管理的通知以來，住房公積金管理和業(yè)務發(fā)展取得了明顯成績。全國343個城市中，有341個城市成立了住房公積金管理委員會；管理中心從建立之初的2577個調整到341個，各地政府大規(guī)模整合機構，捋順了住房公積金管理權限交叉而且職責界限不清等問題。地、市以上的城市只設立一個住房公積金管理中心，下屬行政縣設立分中心，并且不設立單獨的機構及財務，實現(xiàn)了一定意義上的集中管理，為今后的發(fā)展打下了良好的基礎。但各地區(qū)的管理中心只是獨立核算，管理中心之間不允許互相拆借資金，不允許有經濟業(yè)務上的往來，資金只是在各管理中心封閉運行。截止2007年末住房公積金繳存使用情況匯總如下1繳存總體情況截止2007年末全國住房公積金繳存總額為1623030億元，比上年末增長2792。2007年繳存額354292億元，比上年增加61502億元，增幅為2101見圖1。四個季度的繳存額分別為71272億元、89869億元、89582億元、103570億元，同比分別增長1488、1823、2650、2341；繳存余額為960511億元，比上年末增長2203。2007年新增繳存余額173415億元，同比增加12272億元，增幅為762；2007年末，實際繳存職工人數(shù)為718791萬人，比上年末增加27105萬人，增幅為377；累計提取額為662519億元，占住房公積金繳存總額的4082。2007年提取額為180878億元，占同期繳存額的5105，提取額比上年增加49231億元，增幅為3740。引_激存總糯目2005年2007年圖12006年與2007年全日住房公積金繳存情況對比圖數(shù)據(jù)來源于建設部網站2發(fā)放住房貸款情況截止2007年末全國累計為83004萬戶職工家庭發(fā)放個人住房貸款856590億元見圖2，比上年末增長3459。發(fā)放個人住房貸款220157億元，占當年繳存額的6214。同比增加43633億元，增幅為2472泗個季度的發(fā)放額分別是42147億元、51105億元、63523億元、63382億元，同比分別增長2608、1481、3919、190996；個人貸款余額為507433億元，比上年末增長3337。2007年新增個人貸款余額126963億元，同比增長3079。個人貸款余額占繳存余額的比例為5283，比上年末增加449個百分點。2007年，全國當年個人貸款發(fā)放額占當年繳存額的比例為6214，個人貸款逾期余額為280億元，全國平均逾期率為006，比上年下降001個百分點。800070006000目5000型400030002000一累H發(fā)放款雜8圖22006年與2007年貸款情況對比圖數(shù)據(jù)來源于建設部廂站3以前年度購買國債情況截止2007年末全國購買國債余額為40576億元，比上年來減少11429億元，減少了2198，占住房公積金繳存余額的比例為422，比上年來減少239個百分點。其中，在交易所市場的國債余額為7398億元，比2007年3月末減少2496億元，減少2523。4以前年度項目貸款、單位貸款和擠占挪用資金回收情況截止2007年末全國住房公積金項目貸款、單位貸款和擠占挪用資金余額為1744億元，占繳存余額的比例為018，比上年末減少了3341。主要是2002年國務院住房公積金管理條例修訂前，發(fā)放的經濟適用房和危舊房改造等項目貸款，2007年，全國共回收項目貸款、單位貸款和擠占挪用資金875億元。5總體資金運用情況住房公積金使用率個人提取總額、個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存總額的比例為7458，比上年末增長了253個百分點。2007年，住房公積金提取額、個人貸款發(fā)放額之和為401035億元，超出同期繳存額46743億元。6住房公積金運用率截止2007年未全國住房公積金個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存余額的比例為5724，比上年末提高了196個百分點。住房公積金銀行專戶存款余額為410758億元，扣除必要的備付資金后的沉淀資金為218655億元。沉淀資金占繳存余額的比例為2276，比上年末下降了190個百分點。7增值收益分配及廉租房建設資金繳納情況2007年全國業(yè)務收入為30089億元，比上年增加7928億元，增幅為3577。業(yè)務支出為20498億元，比上年增加8527億元，增幅為7123。增值收益為9961億元，比上年減少229億元，減幅為224。年末貸款風險準備金余額為23318億元，占貸款余額的458，比上年降低了077個百分點。年末廉租住房補充資金總額為13003億元，余額為5103億元，累計向同級財政上繳城市廉租住房建設補充資金79億元。二、我國住房公積金管理存在的問題從中國的國情看，我國居民收入差距不斷凸顯，中低收入群體規(guī)模大，隨著人口生育高峰的到來，不僅房屋社會需求量顯著提高，而且需求差異較大，這種潛在的需求能否變成具有實際消費能力離不開政策性住房金融體系的積極支持。同時，我國居民收入差距較大，造成住房需求的層次不同，必需要多層次的住房管理體系與之相適應。政策性住房金融業(yè)務的社會穩(wěn)定職能與商業(yè)銀行追求利益最大化經營理念存在本質差異，商業(yè)銀行在實行股份制改革后這一點極為突出，在從事這一帶有政治意義的業(yè)務時表現(xiàn)出一定的局限性，必須建立政策性金融機構來實現(xiàn)這一社會職能。結合本國國情，也借鑒國際的先進經驗，應制定適合我國自身發(fā)展特點的住房保障體系。由于我國人口眾多，在具體實施過程中還面臨許多問題尚待捋順，我國的住房保障體系仍在發(fā)展完善過程中。一我國住房立法層次低，配套法則不完備解決住房問題歷來受到各國政府的高度重視，普遍制定了一套規(guī)范、嚴謹可行的住房法律體系，保證了住宅產業(yè)政策的貫徹和實施。美國早在20世紀30年代就頒布實施了住房法，主要是解決中低收入家庭的住房問題，后兩次修改補充住房法，同時，又頒布實施了住房貸款法、住房再貸款法等法規(guī)，逐步完善了住房法律體系。新加坡60年代公布并實施了新加坡建屋與發(fā)展法令，通過立法確定了解決居民住房問題的大政方針，明確了政府發(fā)展住房的目標、方針、政策，確立了專門的法定機構行使政府房屋建設、分配和管理的職能，同時政府還頒布了許多相關的條例，為“居者有其屋”目標的實現(xiàn)提供了法律基石。而我國目前還沒有一套明確的、系統(tǒng)的住房管理方面的大法出臺，住房公積金管理條例至今也沒有相應的實施細則及規(guī)范的管理制度，造成住房管理法律層次低。公積金管理中心在執(zhí)行過程中只能按照商業(yè)銀行相應的法律去參照執(zhí)行，而對于個人住房貸款這種個人業(yè)務沒有可以遵循的條款，住房公積金與一般的商業(yè)銀行個人業(yè)務有著本質的區(qū)別，沒有了法則的執(zhí)行必然暴露出問題。二我國住房公積金現(xiàn)有的管理決策存在弊端住房公積金管理條例授權公積金管理委員會行使住房公積金管理的決策權，管理委員會應對住房公積金繳存人負責，決策要體現(xiàn)公積金繳存人的意志。住房公積金管理委員會的成員中，人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占13，工會代表和職工代表占13，單位代表占13。管理委員會設主任委員1人，由具有社會公信力的人士擔任，經全體委員推舉產生。管理委員會不是政府部門，也不是政府派出的議事協(xié)調機構，人民政府及有關部門以及其他單位和個人不得干涉管理委員會的決策。管理委員會要建立科學民主規(guī)范的會議制度，對于有關事項的決策要依照少數(shù)服從多數(shù)的原則實行表決制，經23委員同意后形成9書面決議，決不允許個別人決策代替委員會決策。管理委員會每季度至少召開一次會議，要有34以上委員出席，必要時可召開臨時會議。公積金現(xiàn)有的管理體制決定了公積金壯大發(fā)展過程中存在多重弊端無法解決，導致公積金決策帶有明顯的導向性，法定決策機構住房公積金管理委員會無法發(fā)揮其應有的作用，公積金管理中心成為管理的實際決策者和執(zhí)行者，具體表現(xiàn)為以下三方面1民主決策權變相成為政府主導由于住房公積金管理委員會無法脫離政府的職權范圍，很多城市的管理委員會主任委員均由政府負責人擔任，即分管的市長或副市長擔任，分管負責人變更，主任委員則相應變更，多數(shù)成員均為政府相關部門的負責人，導致管理委員會無法擺脫政府無形的掌控。決策機構是公積金管理委員會的核心機構，核心部門的任何不良導向都將對公積金的未來發(fā)展起到決定性的作用，現(xiàn)有的管理模式就決定了公積金管理中心必將以政府的意志為導向去運作、去發(fā)展，不可能獨立存在。同時，管理委員會日常的會議籌辦和決策事項督辦等工作，按規(guī)定可以由建設部門承擔，不能由管理中心承擔。很多城市均未落實此規(guī)定，部分城市已經發(fā)展到由管理中心完全承擔管理委員會的文書制作、檔案管理，甚至印鑒管理等日常工作，管理委員會已經形同虛設。這些問題的產生使公積金管理中心的決策行為極不正常，變相成為政府主導，逐步喪失決策過程的集體性、民主性，甚至變?yōu)檎摹板X袋子”。變管理委員會決策為由政府主導，由擔任管理委員會主任委員的政府負責人直接簽批。由此給公積金的發(fā)展帶來的后果十分嚴重，隨著主管領導的交替，新官不理舊賬的問題時有發(fā)生，“政府決策”給公積金帶來的損失也無法彌補。2法定決策機構管理委員會不能實施有效決策按照住房公積金管理條例規(guī)定，管理委員會應至少每季度召開一次會議，各地管理委員會基本不能按照規(guī)定每季度至少召開一次會議，這種狀況已經遠不能滿足公積金存量不斷增大，需要管理委員會決策事項日益增多的現(xiàn)狀，由此轉變?yōu)樽》抗e金管理中心成為決策機構。部分地區(qū)的住房公積金管理中心已經舉行的會議不能完全滿足四分之三以上的委員出席，表決時必須由全體委員三分之二多數(shù)通過的規(guī)定，完全變民主決策為政府決策，更有的管理中心基本上不召開會議，直接由管理中心自行決策。此外，公積金管理委員會多數(shù)委員均在政府等相關部門任職，其決策導向必然為政府所動，不能做到從廣大人民群眾的根本利益出發(fā)來考慮問題。一些地方政府和部門對于住房公積金性質的認識還不到位，仍然錯誤地認為公積金是政府或者部門資金，可以隨意支配和使用。這些問題使管理委員會的很多法定職責，尤其是決策職責無法實現(xiàn)，聽任公積金的管理在缺乏制約與監(jiān)督的情況下為管理中心和政府所左右。湖南省郴州市住房公積金管理中心主任李樹彪以公積金存款作為抵押擔保從銀行貸款7000余萬元用于賭博揮霍，造成公積金損失。這充分說明了公積金管理過程中管理委員會的決策過程嚴重缺位，利用住房公積金到銀行進行抵押屬于非常特殊的業(yè)務，必須經管理委員會審核，而住房公積金管理中心的主任卻能瞞天過海，造成巨額公積金存款面臨損失，其后果是非常嚴重的，經濟損失只是其中的一部分，由此造成10的人民群眾對政府執(zhí)政能力的質疑在較長一段時間內無法彌補，從全國各地不斷暴露出的違法違紀案件不難看出總體情況可見一斑。3管理委員會決策落實機制存在內在矛盾住房公積金管理中心作為負責住房公積金管理運作的專職機構，定性是不以營利為目的獨立的事業(yè)單位，直接隸屬于政府，其編制、預算管理都接受政府的監(jiān)管和約束；管理委員會決策落實機制存在內在矛盾，導致其很多審議審批職責難以履行。較為典型的是，在增值收益分配的審議方面管理中心的所有管理費必須由財政部門批準和撥付，一個單位的財權是核心，掌握這個核心就必然能夠掌控這個單位的全部，管理中心必然趨同于當?shù)卣柏斦块T，擠占貸款風險準備金、廉租房建設補充資金的現(xiàn)象依然存在，管理委員會對增值收益分配方案的審議結果只能成為一紙空文。管理委員會設置與運行中存在的上述問題已經使其名存實亡，基本喪失集體民主決策機制。三現(xiàn)有的公積金管理制度嚴重缺失，存在諸多風險隱患我國的現(xiàn)有的公積金管理制度只做了宏觀政策層面的規(guī)定，但在公積金具體管理過程中存在諸多實際問題需要捋順，沒有規(guī)矩不成方圓，由于公積金管理沒有可以遵循的實施細則，導致住房公積金在實際操作過程中存在諸多隱患。1在公積金繳存方面住房公積金管理條例規(guī)定“職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度平均工資的5，有條件的城市，可以適當提高繳存比例“。2005年建設部、財政部、中國人民銀行關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見中第規(guī)定“各市、區(qū)應結合當?shù)亟洕?、社會發(fā)展情況，統(tǒng)籌兼顧各方面承受能力，嚴格按照住房公積金管理條例規(guī)定程序，合理確定住房公積金繳存比例，單位和職工繳存比例不應低于5，原則上不高于12”及“繳存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應超過職工工作所在設區(qū)城市統(tǒng)計部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍，具體標準由各地根據(jù)實際情況確定。由于繳存基數(shù)及比例規(guī)定較為寬泛，導致少數(shù)單位和個人利用公積金稅前繳存的有利條件使住房公積金成為避稅的途徑，少數(shù)個人利用各種名義將部分收入存入住房公積金賬戶，然后再巧立明目提現(xiàn)，住房公積金個人賬戶變相成為個人的第二個工資收入來源，不同行業(yè)、不同收入群體住房公積金繳存差距過大，相差懸殊，繳存公積金成為富人避稅的天堂，窮人卻享受不到公積金制度的優(yōu)惠政策，嚴重影響社會公平，不利于創(chuàng)建和諧社會的發(fā)展。2005年，吉林省某市住房公積金人均年繳存額為4172元，一些企業(yè)或單位由于經濟效益不好等原因，人均年繳存額僅為幾百元，而住房公積金個人賬戶年繳存額最高達30余萬元，差距如此懸殊的現(xiàn)象應引起關注。由于按國家或地方政府規(guī)定的比例繳存的住房公積金免征個人所得稅，加之住房公積金管理中心具體執(zhí)行不規(guī)范，住房公積金實際上成為了一些高收入人群的避稅港。因此必須在歸集繳存方面做到有章可循，細化繳存比例及基數(shù)的浮動范圍，主管部門按照各地區(qū)的平均工資標準及發(fā)達程度建立統(tǒng)一的實施細則，各地區(qū)按照規(guī)定繳存范圍具體執(zhí)行，不允許在繳存上做文章。住房公積金管理條例未對住房公積金繳存最高限額做出明確規(guī)定，由此產生了住房公積金繳存額畸高畸低、有失公平的問題，進一步拉大了收入分配差距，造成了新的社會分配不公平，背離了住房公積金制度建立的初衷。因此要兼顧各方面承受能力，根據(jù)住房公積金基本保障的性質，各地應合理確定住房公積金繳存比例和繳存基數(shù)，必須嚴格執(zhí)行財政部、國家稅務總局關于住房公積金繳、交、征、免稅的各項規(guī)定，制止利用多繳公積金變相逃避稅收行為。2在公積金提取管理方面住房公積金管理條例中規(guī)定了六種情形可以提取公積金余額，但沒有規(guī)定明確指定如何判斷提取原因的真實性，上述六種形式具體需要哪些審批要件、需要幾級審批，如何界定提取狀態(tài)的真實性等就成為各地住房公積金管理中心面臨的首要問題，各地區(qū)的住房公積金管理中心雖然都根據(jù)住房公積金管理條例制定了本地區(qū)的實施辦法，但由于口徑無法統(tǒng)一，各地管理中心制定的辦法也五花八門、不盡相同。例如同一家庭在購買住房的過程中可否提取配偶的公積金，如何甄別是否為虛假的購房手續(xù)、如何判斷提取人身份的真實性、可否利用公積金貸款購買第二套住房、在單位不繳存住房公積金的情況下可否個人補繳等一系列具體管理過程中暴露出來的細節(jié)問題無章可循，直接導致了管理中心在執(zhí)行政策的過程中出現(xiàn)一些問題。鑒于從業(yè)人員的素質參差不齊，在具體執(zhí)行審批的過程中更是無法做到嚴格把關，從而給少數(shù)人提供了從公積金賬戶套現(xiàn)的可乘之機，違規(guī)提取問題時有發(fā)生。必須從源頭把關，在提取政策上劃清界限，制定明確的提取范圍及界定標準，制定明確的提取審批實施細則，各地區(qū)嚴格執(zhí)行，這樣既便于各地區(qū)在實際工作中規(guī)范操作，也便于監(jiān)督檢查，建議相關主管部門盡快出臺實施細則，促進公積金中心的管理工作更加嚴謹細致。3在公積金貸款管理方面住房公積金管理條例規(guī)定“繳存住房公積金的職工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸款”。公積金管理中心作為專業(yè)的資金運作機構，其職能等同于商業(yè)銀行的個人業(yè)務部，對于公積金貸款沒有具體的操作流程和質量控制辦法，雖然各地區(qū)的住房公積金管理中心也都各自制定了貸款辦法，但資本運營是一項十分專業(yè)十分系統(tǒng)的工作，住房公積金管理中心在貸款資產管理的具體操作過程中面臨諸多細節(jié)無章可循如何對貸款申請人進行嚴格的資質審核、如何對房屋開發(fā)商的從業(yè)資質進行嚴格審核、如何辦理有效擔保、如何有效履行法律程序、由于擔保失效等原因造成的損失如何彌補、如何對逾期貸款進行正規(guī)的清收將損失降低、如何甄別抵貸資產的優(yōu)劣、抵貸資產的變現(xiàn)過程如何操作以及如何將壞賬損失降低到最小等等，上述具體工作中面臨的問題都在人為的隨意處理，由此造成的后果十分嚴重。如果在放貸審核過程中不能明確鑒別貸款人的還款能力，將造成貸款資產質量下降發(fā)生逾期；逾期貸款不能及時催收，造成公積金管理中心資產質量下降；對于收回抵貸資產的變現(xiàn)能力及所有權不能明確鑒別，造成收回的12抵貸資產的產權不清無法變現(xiàn)；對于抵貸資產處雹變現(xiàn)不能嚴格按章辦事，造成處置過程中損失嚴重，這些損失最后由公積金管理中心自行承擔，其最終承擔者還是繳存人。因此必須按照商業(yè)銀行的資產管理標準制定全套嚴格的住房公積金貸款資產質量控制及管理辦法，防范漏洞風險，做到每一步具體工作都能按照規(guī)章制度來操作，細化管理層次，確保住房公積金在運作中能夠做到保值，努力實現(xiàn)增值。4財務管理制度不健全各地區(qū)住房公積金管理中心計提管理費用沒有統(tǒng)一標準，部分管理中心管理費用過高，嚴重影響提取廉租房補充資金的提取和使用。根據(jù)財政部發(fā)住房公積金財務管理辦法的通知的規(guī)定，住房公積金增值收益除國家另有規(guī)定外，應按下列順序進行分配首先應提取住房公積金貸款風險準備金，住房公積金增值收益用于建立住房公積金貸款風險準備金的比例不得低于60；其次應計提公積金中心的管理費用，由中心測算提出年度管理費用，報本級財政部門批準后，從住房公積金增值收益中上交本級財政部門后下?lián)苤行?；最后再提取城市廉租住房建設補充資金，交當?shù)刎斦块T用于廉租房建設。各地的住房公積金管理中心基本能夠按照住房公積金管理條例的規(guī)定提足貸款風險準備金，由于管理中心留存自用的管理費用和廉租房建設補充資金沒有硬性規(guī)定明確的提取比例，各地的管理中心基本都在保證本中心運行成本的基礎上才能提取廉租房建設補充資金，或者根本不提取廉租房建設補充資金，只顧算自家的小算盤不考慮國家的大政方針，容易造成損失浪費，個別地區(qū)的人均管理費用水平高出當?shù)攸h政機關平均管理費用很多，目前急需對公積金管理中心管理費用和廉租房建設補充資金的提取標準進一步細化，按照繳存余額或增值收益劃分檔次制定相應的提取比例，做到按章辦事，規(guī)范管理。四我國住房公積金貸款現(xiàn)有的委托代理運作模式存在弊端深究住房公積金資金管理的本質，屬于金融業(yè)個人業(yè)務的運作模式，吸收存款、放貸收息，雖然不以實現(xiàn)利益最大化為目標，但起碼應確保資金的保值增值。我國目前的住房公積金貸款的具體操作模式是各地公積金管理中心將具體業(yè)務委托給當?shù)劂y行辦理或與銀行聯(lián)合辦公，公積金管理中心負責審核記錄，銀行操作具體業(yè)務，公積金管理中心按照一定比例支付給銀行手續(xù)費，歸集手續(xù)費率一般按當年住房公積金歸集額的05確定，貸款手續(xù)費率按不高于貸款利息收入的5確定。此種管理模式是按照住房公積金管理條例中規(guī)定的方式執(zhí)行，但在具體執(zhí)行過程中存在諸多風險和漏洞1公積金管理中心權利義務不對等按照中國人民銀行頒布的貸款通則規(guī)定，受委托銀行作為“受托人只收取手續(xù)費，不承擔貸款風險“，因此，公積金管理中，B的貸款風險只能由中心承擔。而公積金管理中心既非政府下屬職能部門，亦非獨立的金融機構，資產負債規(guī)模基本都不具備抵債償還能力，也根本不具備承擔經營風險和民事責任的資格，公積金管理中心所行使的權利和所承擔的義務顯然是不對等的。2公積金管理中心數(shù)據(jù)管理存在漏洞由于銀行業(yè)務的特殊性，其電子數(shù)據(jù)中的個人信息屬于涉密信息，銀行的信息系統(tǒng)必須實現(xiàn)物理隔離，不能與公積金中心的管理系統(tǒng)進行聯(lián)網實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，只能是人為的通過存儲介質來傳遞電子數(shù)據(jù)，繳存及貸款的電子數(shù)據(jù)存在時間不同步及數(shù)據(jù)不對稱等問題，導致公積金管理中心在管理上存在漏洞，公積金管理中心的數(shù)據(jù)管理存在隱患。3委托銀行主觀能動性差住房公積金每月的繳存和收貸業(yè)務量很大而且繁瑣，給銀行日常業(yè)務帶來一定的壓力，管理上也受到一定的沖擊，受委托銀行只能得到少量的手續(xù)費，主觀上沒有能動性，必然造成由銀行代管的部分業(yè)務執(zhí)行不到位或數(shù)據(jù)管理不嚴密，同時給公積金管理中心帶來隱患。住房公積金貸款的放款本金來源是住房公積金存款，此種委托代理業(yè)務按照金融企業(yè)會計制度必須計入銀行表外業(yè)務，對于銀行來說貸款余額不能進入本行的資產負債表，與本行的貸款余額沒有關系，勢必導致銀行不能按照本行貸款質量控制那樣，對公積金貸款的資產質量嚴格管理、及時反映，容易導致公積金貸款發(fā)生逾期或不良，公積金管理中心對不良資產不能及時發(fā)現(xiàn)并處理，影響住房公積金中心的資產質量。五大量沉淀資金沒有合理的創(chuàng)收渠道1991年頒布的住房公積金管理條例中規(guī)定為了實現(xiàn)公積金的保值增值，可以用于購買國債，但2004年建設部發(fā)布了建設部關于對使用公積金購買國債情況進行自查自糾的緊急通知，明確規(guī)定各地的住房公積金不允許在證券交易市場購買國債。建設部之所以緊急叫停公積金購買國債，是由于各地住房公積金管理中心都通過證券公司購買了大量國債，而證券公司由于行業(yè)監(jiān)管不到位而出現(xiàn)違法行為，巨額國債被證券公司挪用或質押，公積金面臨嚴重損失風險。截止2007年底全國購買國債余額為40576億元，占住房公積金繳存余額比例為422，其中在交易所市場的國債余額為7398億元，現(xiàn)有的公積金國債存量余額基本上是以前年度購買國債造成損失。從2004年緊急叫停后各地的管理中心基本上能遵守國家規(guī)定，但以前年度造成的損失仍然在賬面體現(xiàn)，這也是由于多方面監(jiān)管不利造成的。此規(guī)定頒布后，我國的住房公積金除自身放款收息之外沒有任何增值渠道，住房公積金歸集余額大量沉淀在委托銀行，而且沉淀資金呈上升趨勢見圖3。截止2007年底，全國住房公積金扣除備付資金后的沉淀資金為1900余億元，分散分布在全國341個城市的住房公積金管理中心。大量資金分散在各地的公積金管理中心，沒有合理有效的創(chuàng)收渠道，雖然確保了住房公積金的保值目的，卻不可能實現(xiàn)住房公積金的增值。受委托銀行成了最終的受益者，利用大量住房公積金的資金放貸收息、實現(xiàn)收益，公積金成為商業(yè)銀行賺錢的資本，而委托銀行利用資金放款收息變相也由管理中14心承擔銀行的經營風險。40004000200010001000500圖32006年至2007年公積金沉淀資金對比酬數(shù)據(jù)來源R建設部網站口2006年2007釬六各地公積金管理中心發(fā)展極不均衡鑒于我國目前各地區(qū)經濟發(fā)展水平不均衡，房地產市場存在此類問題，經濟發(fā)達城市的房地產業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，而經濟落后地區(qū)的房地產業(yè)發(fā)展緩慢，住房公積金貸款作為商業(yè)銀行個人業(yè)務的衍生產物必然緊緊依附與當?shù)氐姆康禺a大環(huán)境，經濟發(fā)達地區(qū)的住房公積金發(fā)展趨勢必然好于經濟欠發(fā)達城市，由此造成的公積金發(fā)展不均衡在短時間內無法改變，截止2007年底，我國住房公積余發(fā)展呈現(xiàn)東南