1、政治其它相關(guān)論文當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)及突破口選擇內(nèi)容提要當(dāng)前我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變已陷入到了 “雙重困境”。 關(guān)鍵在于中央與地方的“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié),致使一 些深層次矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改革而得不到根本解決。因此，中國(guó)下一步應(yīng)當(dāng)依 照憲法的規(guī)定,必須撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法 律規(guī)范的“地級(jí)市政府”，從“城鄉(xiāng)合治”走向市、縣分置（地級(jí)市一律改為縣 級(jí)建制），建立和完善實(shí)行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。 改革開放以來(lái)，中國(guó)始終跳不出行政機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)一一膨脹一一再精簡(jiǎn)一一再膨脹” 惡性循環(huán)的怪圈，也未能實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根

2、本性突破，已經(jīng)陷入到了 “雙重 困境”。問(wèn)題的關(guān)鍵就在丁-，我國(guó)過(guò)去20多年的行政體制改革都是從橫向調(diào)整 政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置，中央與地方的“縱向權(quán) 力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié)，致使一些深層次矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改 革而得不到根本解決。前不久，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作座談會(huì)上提 出了，“具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)” 1。這預(yù)示著中國(guó) 政府改革將由減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴(kuò)展到了 “減少層級(jí)” 的行政體制改革。種種跡象表明，新一屆屮央決策層已不僅僅局限于在原有行政 體制上去考慮政府改革的問(wèn)題，而是更加關(guān)注從整個(gè)行政體制架構(gòu)上去

3、尋求政府 改革的新突破。一、當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)是“減少層級(jí)” 改革開放以來(lái)，我國(guó)相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年每隔5年進(jìn)行一次自上而下的政府機(jī)構(gòu)改革，2005年又開始進(jìn)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義 務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制為主要內(nèi)容的“三配套”綜合改革試點(diǎn)工作。這種所 謂的“漸進(jìn)式改革”，實(shí)質(zhì)是按先易后難的順序，撇開了地、縣兩級(jí)這個(gè)“中問(wèn) 層”，而把好改的放在前面改，把不好改的放在后邊改，結(jié)果使我國(guó)行政體制改 革的整體效果大大折扣。截止目前，國(guó)務(wù)院部門設(shè)置已由原來(lái)的100個(gè)減少到 29個(gè)（p8283），人員編制也由1997年的3.4萬(wàn)人減少到2001年的1.7

4、 萬(wàn)人3，省一級(jí)政府利l構(gòu)由原來(lái)的55個(gè)減少到40個(gè)，人員編制也精簡(jiǎn)了 7.4 萬(wàn)人4 （p284）。由此可見，我國(guó)在每一個(gè)改革階段也取得了一定的成果，但 這與上世紀(jì)五六十年代相比，可謂“九牛一毛”。譬如，從1957年到1959年， 全國(guó)共精簡(jiǎn)了 30萬(wàn)名干部，其中有10萬(wàn)人回到工廠生產(chǎn)車間，有20萬(wàn)人下放 到農(nóng)村基層工作5 （pl70）。從1960年到1961年，中央各部門共精簡(jiǎn)了 8萬(wàn) 名干部，在京干部人數(shù)也由24萬(wàn)人減少到16萬(wàn)人。從1962年到1964年，全國(guó) 共精簡(jiǎn)了 82萬(wàn)名干部（其中包括中央機(jī)關(guān)1萬(wàn)人，地方干部81萬(wàn)人），黨政機(jī) 關(guān)干部人數(shù)也由268萬(wàn)人減少到186萬(wàn)人6 （p9

5、293）。從1957年到1964 年的短短7年間，全國(guó)共精簡(jiǎn)了 120萬(wàn)名干部，而最近20多年的國(guó)務(wù)院和省級(jí) 政府機(jī)構(gòu)改革才精簡(jiǎn)9.1萬(wàn)名干部。更何況，這些人可享受“帶職分流、定向培 訓(xùn)”的許多優(yōu)惠政策，結(jié)果使國(guó)家財(cái)政支出并沒有因此而減少，相反還多支出了 20%3。相比之下，美國(guó)前總統(tǒng)克林頓自1993年發(fā)起的一場(chǎng)歷時(shí)8年的政府重塑計(jì)劃' 共裁減了 42萬(wàn)人節(jié)約財(cái)政開支達(dá)1360億美元可謂“干脆利落” 7。日本一向號(hào)稱“小政府”，更是把“裁員、節(jié)支、高效”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作來(lái)抓， 從1968年到1991年共進(jìn)行了 8次裁員計(jì)劃，裁減了 26.7萬(wàn)人。從1984年到 1988年，日本又撤

6、消了 54個(gè)設(shè)在地方的中央分局，改組、整編了 178個(gè)府、縣 的機(jī)構(gòu)設(shè)置；2001年1月，政府內(nèi)閣也由原來(lái)的1府22個(gè)省廳減少到1府12 個(gè)省廳8 338）。尤其値得關(guān)注的是，20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家地方行政 體制改革方興未艾?！跋路艡?quán)力，擴(kuò)大公民參與地方行政管理，使地方行政管理 更加貼近公民，貼近實(shí)際，是西方國(guó)家地方行政體制改革比較普遍的做法” 4（p281）: “有的西方國(guó)家還將地方行政管理納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，如果有的地方 政府職能部門不能及時(shí)有效地為公民服務(wù)，而其他社會(huì)團(tuán)體、甚至私人企業(yè)能夠 很好地提供這一服務(wù)，那么中央政府就將停止對(duì)地方政府這一職能部門的撥款， 而將相應(yīng)的款項(xiàng)撥給能

7、夠?yàn)楣裉峁┝己梅?wù)的社會(huì)團(tuán)體或私人企業(yè)” 4（p282 ）。因此，西方國(guó)家地方政府規(guī)模的確定，主要取決于行政資源供給能力 的強(qiáng)弱：即對(duì)那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的地區(qū)，允許保留其適度擴(kuò)大或縮小政府規(guī) 模的自主權(quán)，可制定一些特殊的“彈性政策”；對(duì)那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)， 也不能因其擁有強(qiáng)大的財(cái)政供給能力，放任其擴(kuò)大政府的規(guī)模，而是要制定一些“強(qiáng)硬政策”予以遏制；各級(jí)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，也主要是通過(guò)培育和 發(fā)展“第三部門”的途徑，使之成為國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾、市場(chǎng)與企業(yè)之間 的橋梁和紐帶。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代西方國(guó)家地方政府一般都是設(shè)23級(jí)、甚至為1級(jí)。譬 如，美國(guó)地方行政層級(jí)可視為3級(jí)，

8、一級(jí)行政區(qū)是50個(gè)州和1個(gè)哥倫比亞特區(qū)' 二級(jí)行政區(qū)是19200個(gè)市和3137個(gè)縣，三級(jí)行政區(qū)是19429個(gè)小市鎮(zhèn)、16504 個(gè)鄉(xiāng)、35052個(gè)特別區(qū)和13506個(gè)學(xué)校區(qū)。但由于美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制和地方自治， 政府間上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系并不像單一制國(guó)家那樣強(qiáng)。法國(guó)一級(jí)行政區(qū)劃分為 22個(gè)大區(qū)，二級(jí)行政區(qū)為96個(gè)省，三級(jí)行政區(qū)為36760個(gè)市鎮(zhèn)。日本行政區(qū)劃 則為2級(jí)制，一級(jí)行政區(qū)為1都、1道、2府、43個(gè)縣，二級(jí)行政區(qū)為市、叮、 村?？偟目磥?lái)，這些國(guó)家一級(jí)行政區(qū)規(guī)模較小、數(shù)量較多，管理層級(jí)較少4(p264)； 一般都是中央政府規(guī)模較大、機(jī)構(gòu)較多、功能齊全，而地方政府規(guī)模 相對(duì)較小、結(jié)構(gòu)也

9、較為簡(jiǎn)單。以美國(guó)為例，州及州以下的地方政府是聯(lián)邦政府官 員的6倍，但在中國(guó)這一比例高達(dá)12倍9 (p352)。據(jù)了解，目前我國(guó)政府公 務(wù)員總?cè)藬?shù)為636.9萬(wàn)人，中央一級(jí)約有3.5萬(wàn)人，僅占5%，省一級(jí)約有8萬(wàn) 人，僅占13%，地、縣、鄉(xiāng)三級(jí)共有6254萬(wàn)人，占到了 82%。截止1995年底， 全國(guó)事業(yè)單位職工總?cè)藬?shù)為2515.2萬(wàn)人，中央一級(jí)有240.8萬(wàn)人，僅占9.48%， 省一級(jí)有244.9萬(wàn)人，僅占9.67% 地區(qū)一級(jí)有542.8萬(wàn)人，占21.43% 縣一級(jí) 有740.2萬(wàn)人，占29.23%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有764.8萬(wàn)人，占30.2%，地、縣、鄉(xiāng)三級(jí) 也占到了 80.86%10 (pl21

10、)。因此，當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)可考慮先 在“中間層次突破”的大膽嘗試。二、當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的突破口是撤消“地級(jí)建制”我國(guó)早在上世紀(jì)80年代初就意識(shí)到了 “精簡(jiǎn)一一膨脹”怪圈的存在并力求克服 它，但時(shí)至今日這一問(wèn)題仍然在困擾著我們；黨的十三大第一次提出了 “轉(zhuǎn)變政 府職能”的槪念，之后成為歷次行政體制改革的又一主題，但十幾年來(lái)也沒有取 得實(shí)質(zhì)性的突破。問(wèn)題的根源就在于，我國(guó)過(guò)去很少考慮管理層級(jí)與行政效率的 關(guān)系問(wèn)題，也忽視了政府規(guī)模與財(cái)政供給能力強(qiáng)弱的“剛性約束”，以至出現(xiàn)了“一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的地區(qū),政府機(jī)構(gòu)和行政人員依舊臃腫、龐大，導(dǎo)致政 府財(cái)政異常困難、入不敷出，更不可能集中財(cái)

11、力去辦那些必須由政府來(lái)辦的事情”9 (pl06)。換言之，“作為凌駕在社會(huì)之上的公共機(jī)構(gòu)，政府的各種行政支 出只能從財(cái)政收入中支付，政府的規(guī)模在一般情況下，是不能超過(guò)財(cái)政供給能力 的；如果在一個(gè)財(cái)政供給能力很低的地區(qū)仍然保留著龐大的政府規(guī)模，其結(jié)果只 能是阻礙而不是有利于這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步” 9 (p353)。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，全國(guó)行政區(qū)劃共分為省、縣、鄉(xiāng)3級(jí)。但在實(shí)際運(yùn)行 中，目前我國(guó)“地區(qū)” 一級(jí)竟然搖身一變成了 “實(shí)體型政府”，大多數(shù)省份也都 實(shí)行了 “市管縣”或“市管市(縣級(jí)廠體制。截止2004年底，全國(guó)共有333 個(gè)地級(jí)行政單位，其屮地級(jí)市283個(gè)，占85%，尙未“撤地設(shè)

12、市”的僅有50個(gè) (包括17個(gè)地區(qū)、30個(gè)自治州、3個(gè)盟)，只占15%11。這種繞開憲法任意 增加地方政府建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間管理層級(jí)模糊的問(wèn)題， 而且還有不少地級(jí)市出現(xiàn)了 “小馬拉大車”的現(xiàn)象。以一個(gè)中等地級(jí)市為例，僅 市一級(jí)就擁有地廳級(jí)干部30多人，縣處級(jí)干部200多人，科級(jí)干部1000多人， 全部財(cái)政供養(yǎng)人員一般都在10000人以上，每年光工資支出一項(xiàng)就需要財(cái)政撥款 2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等開支，市本級(jí)財(cái)政支出一年約需5億左右。 初步匡算下來(lái)，全國(guó)333個(gè)地級(jí)行政單位財(cái)政供養(yǎng)人員估計(jì)在900萬(wàn)人左右，平 均每年需要財(cái)政支出在13001500億元12?？梢哉f(shuō)，“

13、地區(qū)” 一級(jí)目前正在 演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國(guó)家機(jī)器”。譬如'河南省信陽(yáng)市和駐馬店市'過(guò)去統(tǒng)屬于原信陽(yáng)地區(qū)管轄（包括羅山縣、息 縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽(yáng)縣、確山縣、遂平 縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽(yáng)縣、新蔡縣、信陽(yáng)市、駐馬店鎮(zhèn)等 19個(gè)縣級(jí)行政單位），總面積達(dá)到3萬(wàn)平方千米，總?cè)丝诮咏?00萬(wàn)人。而當(dāng) 時(shí)，全區(qū)干部總?cè)藬?shù)僅為65410人13 （p322），地方財(cái)政收入為19950萬(wàn)元， 地方財(cái)政支山為8000萬(wàn)元，基本做到了收支平衡、略冇節(jié)余14（pl0）。從1965 年7月起，駐馬店從信陽(yáng)分離出去，成立了新的地區(qū)行政公署。直到信

14、陽(yáng)“撤地 設(shè)市” （ 1998年8月）和駐馬店“撤地設(shè)市” （2000年10月）前，這2個(gè)傳統(tǒng) 農(nóng)業(yè)大區(qū)長(zhǎng)期主?？砍試?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)日子，幾乎失去了 “造血功能”，對(duì)地方 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了極大的負(fù)面影響。據(jù)信陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)資料顯示，1952年底，原 信陽(yáng)地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員僅為26627人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:174；而到1965年底， 全區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員增加到44392人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)也提升到1:95。直到1995年 底，原信陽(yáng)地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員已達(dá)到了 10.8萬(wàn)人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:4812（p322324）。最近七八年來(lái)，信陽(yáng)市財(cái)政供養(yǎng)人員由18萬(wàn)人猛增到25萬(wàn)人， 官民負(fù)擔(dān)系數(shù)也由1:43提高到1:

15、31 ；但同期的地方財(cái)政收入僅從8.4億元增長(zhǎng) 到12.2億元，地方財(cái)政支山也由15.37億元增加到40億元，財(cái)政資金缺口達(dá)到 t2.3倍。另?yè)?jù)調(diào)查，目前信陽(yáng)市鄉(xiāng)、村兩級(jí)負(fù)債總額高達(dá)15億元，平均每個(gè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債在600萬(wàn)元左右，平均每個(gè)村負(fù)債在100萬(wàn)元左右。如該市的息縣近5 年來(lái)共得到上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分別為6471萬(wàn)元、11622萬(wàn)元、14913萬(wàn)元、 22321萬(wàn)元28648萬(wàn)元，占到了全縣財(cái)政支出的比例分別為37.5% 0.4% 45.5% 65.4%、72.7%。駐馬店市的情況與信陽(yáng)市一樣，目前全市財(cái)政供養(yǎng)人員由1965 年的2.1萬(wàn)人增加到245萬(wàn)人，地方財(cái)政收入僅為135億元，

16、地方財(cái)政支出竟 高達(dá)37億元，財(cái)政資金缺口也接近2倍?？梢姡覈?guó)搞“撤地設(shè)市”和“縣改 市”基本屬于一種“異向化改革”，由此造成了地方行政機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、 職責(zé)交叉、人員膨脹、上下級(jí)隸屬關(guān)系復(fù)雜、行政成本高、行政效率低、財(cái)政負(fù) 擔(dān)重等等一系列的矛盾和問(wèn)題。實(shí)踐已經(jīng)證明了，一旦某個(gè)地區(qū)改成了 “地級(jí)市 政府”，馬上就會(huì)有“5套班子”隨之冒出來(lái)。這正像英國(guó)歷史學(xué)家諾思古德帕 金森早在1957年就提出來(lái)的“帕金森定律”，即“官僚機(jī)構(gòu)具有自我繁殖和持 續(xù)膨脹的一般規(guī)律性”。綜上所述，當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)，決不能僅僅滿足于籠統(tǒng)地提出“轉(zhuǎn)變 政府職能”這一原則性要求，因?yàn)樵诂F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不

17、同層級(jí)的地方政府， 其職能性質(zhì)和側(cè)重點(diǎn)是不一樣的。因此，下一步應(yīng)當(dāng)依照憲法的規(guī)定，必須 撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法律規(guī)范的“地級(jí)市政府”(一律改為縣級(jí)建制)，逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，建立和完善實(shí) 行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政宵理新體制。只有這樣，才能從根本 上解決我國(guó)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)配置高度集中與政府職能定位高度扭曲的問(wèn)題。參考文獻(xiàn)1張占斌強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣：析中國(guó)政府層級(jí)改革兩思路n 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)， 2005-08-04 (01 ).2吳佩綸當(dāng)代中國(guó)政府槪論m 北京:改革出版社 1993.3毛壽龍中國(guó)政府體制改革的過(guò)去與未來(lái)z .hhp/www. 2005-10-07.4李貴鮮公共行政槪論m 北京:人民出版社，2002.5洪承華，郭秀芝中華人民共和國(guó)政治體制大事記m.北京：春秋出版社，1987.6中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室.行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革問(wèn)答m.北京：中國(guó) 人事出版社1992.7中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組深化行政管理體制改革的理論與實(shí)踐j中國(guó)行 政管理，2003，（03） ：47 中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室各國(guó)政