1、中國宏觀審慎監(jiān)管工具的分工與合作2021 年金融危機爆發(fā)后,增強宏觀審慎監(jiān)管已經(jīng)迅速成為 各國共識,美、英、歐盟等國先后提出了增強宏觀審慎監(jiān)管的 金融體制改革方案,并描繪了本國地區(qū)宏觀審慎監(jiān)管框架 的藍圖.國內(nèi)人民銀行和監(jiān)管當局也在不斷進行宏觀審慎監(jiān)管 探索和實踐,本文擬從宏觀審慎監(jiān)管框架的國際實踐入手,結 合中國金融監(jiān)管實際,構建中國的宏觀審慎監(jiān)管框架,并在此 根底上進一步探討央行和監(jiān)管當局在監(jiān)管工具使用中的分工與 合作.一、宏觀審慎監(jiān)管框架構建的國際實踐從各國公布的金融監(jiān)管改革方案看,審慎監(jiān)管框架中央銀 行和各監(jiān)管部門之間的關系主要可以歸納為以下三類：一宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管職能均由央

2、行承當以英國為代表.危機后,為彌補原有監(jiān)管體制對宏觀審慎監(jiān)管的無視和防范系統(tǒng)性風險,英國先后發(fā)布了?2021年銀行法案?、?特納報告?和?改革金融市場?白皮書,初步構建了 宏觀審慎治理框架.如?2021年銀行法案?提出在英格蘭銀行 下面成立新的金融穩(wěn)定委員會FSQ,與英格蘭銀行原有的貨 幣政策委員會MPC處于同一等級,共同接受英格蘭銀行的領導.該機構的責任主要是在收集各方信息的根底上對金融體系 中可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險進行監(jiān)測和應對.從2021年英國金融監(jiān)管改革方案的具體實施情況看,英格蘭銀行將重掌監(jiān)管職 能,1997年5月成立的綜合性金融監(jiān)管機構一金融效勞治理局FSQ將會解散.根據(jù)英國財政部日

3、前披露金融監(jiān)管改革的詳 細方案,將新設三個監(jiān)管主體取代 FSA分別是英國央行下屬 機構獨立金融政策委員會FP.,主要責任就是維持金融系統(tǒng) 的穩(wěn)定性,掌握宏觀政策工具；英國央行下屬審慎監(jiān)管局PRA以促進金融公司的穩(wěn)定性為首要目標；金融市場行為監(jiān) 管局FCq,將獨立對市場運營行為監(jiān)管.二宏觀審慎監(jiān)管職能由中央銀行和各監(jiān)管當局共同承 擔以美國為代表.2021年7月,奧巴馬簽署了?多德-弗蘭 克華爾街改革和消費者保護法案?,明確提出建立一個有效的防 范系統(tǒng)性風險的宏觀審慎監(jiān)管框架.根據(jù)該法案成立金融穩(wěn)定 監(jiān)管委員會,負責監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風 險.該委員會由財政部長擔任主席,包括10名有

4、投票權的委員和5名沒有投票權的委員.有投票權的委員分別是財政部長、 美聯(lián)儲主席、貨幣監(jiān)理署署長、消費者保護署署長、證交會主 席、聯(lián)邦存款保險公司主席、商品期貨交易委員會主席、聯(lián)邦 住房金融局局長、國家信用聯(lián)盟委員會主席及1名由總統(tǒng)任命 的、具有保險專業(yè)知識的獨立委員.該委員會的主要職能是從 成員機構及其他金融監(jiān)管機構收集信息,識別可能影響金融穩(wěn) 定的潛在威脅,促進成員機構之間信息共享,協(xié)調推進各機構 在報告編制及法律執(zhí)行等方面的標準統(tǒng)一；根據(jù)委員會意見向 各成員提出優(yōu)先監(jiān)管事項及其原那么等建議；向主要監(jiān)管機構提 出建議,針對可能引發(fā)在銀行控股公司、非銀行金融機構或金 融市場蔓延的流動性風險、信

5、用風險或其他風險的金融活動制 定更加嚴格的標準或舉措.運作機制是通過投票,以多數(shù)通過 為原那么對會議事項進行決策.由于美聯(lián)儲和各監(jiān)管機構享有同 樣的投票權,在宏觀審慎監(jiān)管中的地位相當,因此該委員會實 質是部門之間的聯(lián)席會議平臺.三宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管由央行和監(jiān)管當局分 別承當以歐盟為代表.2021年6月19日,歐盟理事會通過了 ?歐盟金融監(jiān)管體系改革?,根據(jù)這一文件,歐盟在宏觀方面將 建立“歐洲系統(tǒng)性風險委員會ESRB,負責對整個金融體系 進行宏觀審慎監(jiān)管,監(jiān)控和評估在宏觀經(jīng)濟開展以及整個金融 體系開展過程中出現(xiàn)的威脅金融穩(wěn)定的各種風險,識別并對這 些風險進行排序,出現(xiàn)重大風險時發(fā)出預警

6、并在必要時向政策 制定者提供包括法律方面的各種建議和舉措.其成員由歐洲中 央銀行行長、副行長和歐盟 27個成員國中央銀行行長組成.微 觀層面上,歐盟將建立負責微觀審慎監(jiān)管的歐洲金融監(jiān)管體系 (ES-FS),其結構由歐洲銀行監(jiān)管局、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金 監(jiān)管局、歐洲證券市場監(jiān)管局組成,分別負責微觀審慎監(jiān)管, 其活動直接受歐洲系統(tǒng)風險委員會內(nèi)的指導委員會的指導.二、中國宏觀審慎框架構建從宏觀審慎框架構建的國際實踐看,各國中央銀行雖然對 宏觀審慎監(jiān)管的參與程度不同,但無一例外均在宏觀審慎監(jiān)管 中發(fā)揮著重要作用.當前國際流行的宏觀審慎監(jiān)管框架對我國 雖有借鑒意義,但仍需要結合我國當前分業(yè)經(jīng)營、一行三會

7、監(jiān) 管的特殊國情構建適合中國的宏觀審慎監(jiān)管框架.(一)人民銀行實施宏觀審慎監(jiān)管的優(yōu)劣勢分析“防范和化解金融風險,維護金融穩(wěn)定是法律賦予央行 的重要職能,這一職能與宏觀審慎監(jiān)管目標根本一致.央行負 責制定執(zhí)行貨幣政策,同時監(jiān)測研究貨幣政策、信貸政策對產(chǎn) 業(yè)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟的影響,以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟開展可能 引發(fā)的金融風險.央行長期以來積累的監(jiān)測數(shù)據(jù)、研究資料及 經(jīng)驗,很好的契合了宏觀審慎監(jiān)管對金融機構內(nèi)源性風險溢出 和傳導進行監(jiān)測和研究的需求,同時也為制定逆周期政策的研 究提供了極大的便利.央行掌控全社會的支付結算系統(tǒng),征信 體系,負責外匯治理與收支統(tǒng)計,監(jiān)測掌控范圍跨機構、跨行 業(yè),有利于從

8、宏觀角度監(jiān)測、評估金融系統(tǒng)性風險,研究制定 宏觀審慎政策.雖然央行在監(jiān)測評估宏觀系統(tǒng)性金融風險和研究制定宏觀 審慎監(jiān)管政策具有先天的條件和優(yōu)勢,但其缺乏對金融機構直 接的監(jiān)管工具,現(xiàn)有的職權無法保證宏觀審慎政策的執(zhí)行,以 及對宏觀審慎監(jiān)管目標的實現(xiàn)程度和執(zhí)行效果進行有效的監(jiān) 督.二監(jiān)管當局實施宏觀審慎監(jiān)管的優(yōu)劣勢分析雖然從微觀審慎監(jiān)管角度出發(fā),保證個體金融機構平安, 不一定能保證整個系統(tǒng)平安,但要想從宏觀角度抑制系統(tǒng)性風 險也必須要應用到相關的在微觀審慎監(jiān)管中使用的工具.宏觀 審慎監(jiān)管側重于逆周期制定相關舉措,以防范系統(tǒng)財務周期性 風險,但無論是從微觀上順周期抑制金融機構個體風險,還是 宏觀上

9、逆周期防范系統(tǒng)風險,所應用到的監(jiān)管工具不外乎資本 比率與資本撥備、資本結構與質量、資產(chǎn)流動性等方面,從宏 觀角度調控這些指標也必然需從微觀角度調控實現(xiàn).掌握多數(shù) 金融機構平安監(jiān)管工具的監(jiān)管當局,便更有利于開展宏觀審慎 監(jiān)管政策的執(zhí)行監(jiān)管.由于中國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管,監(jiān)管當局只能 觸及本行業(yè)的風險防范工作,達不到宏觀審慎監(jiān)管防化系統(tǒng)性 金融風險的目標.面對國內(nèi)新型大金融公司集團化、多元化, 趨向混業(yè)經(jīng)營的新形勢,分業(yè)監(jiān)管已然不能滿足監(jiān)管需求,當 前亟待出臺舉措將金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管有機整合.三中國宏觀審慎監(jiān)管框架藍圖設想借鑒國外主要采用的宏觀審慎監(jiān)管框架,無論是由央行承 擔還是由監(jiān)管當局或設立專門機構負責宏

10、觀審慎監(jiān)管,搬到中 國都可能水土不服,和其他政策的制定實施沖突,影響各自獨 立性和執(zhí)行效果.構建中國的宏觀審慎監(jiān)管框架既要借鑒國外 已實踐的經(jīng)驗,又要結合中國國情,探究設想出中國特色的宏 觀審慎監(jiān)管框架.首先應成立宏觀審慎政策委員會,負責制定宏觀審慎政 策,組織、協(xié)調全國宏觀審慎監(jiān)管工作.確立央行在宏觀審慎 監(jiān)管上的主導地位,金融監(jiān)管當局及相關部門在各自的責任范 圍內(nèi)執(zhí)行宏觀審慎監(jiān)管政策,相關部門在宏觀審慎監(jiān)管工作中 相互配合.央行負責宏觀審慎相關監(jiān)測、數(shù)據(jù)收集與研究,并 負責向宏觀審慎政策委員會定期、臨時提交宏觀審慎政策報告 和宏觀審慎政策建議.金融監(jiān)管當局及有關部門在各自責任范 圍內(nèi)向央行

11、提供宏觀審慎監(jiān)管工作的必要信息,央行與金融監(jiān) 管當局及其他相關部門在各自責任范圍內(nèi)執(zhí)行宏觀審慎政策委 員會制定的宏觀審慎政策和實施監(jiān)督治理工作.三、宏觀審慎工具上的分工與合作在我國的宏觀審慎監(jiān)管框架中,央行與監(jiān)管當局在監(jiān)管職 能和監(jiān)管工具使用中的分工與合作尤為重要.筆者認為,在監(jiān) 管工具的選擇和使用上,應堅持既合理分工,又協(xié)調合作的原那么,充分發(fā)揮宏微觀審慎監(jiān)管的合力,具體可考慮從以下幾個 方面開展分工與合作：一央行與監(jiān)管當局工具上的分工央行作為金融業(yè)的最后貸款人,應積極研發(fā)和使用宏觀審 慎工具,維護金融業(yè)的穩(wěn)健開展,各監(jiān)管當局應繼續(xù)完善并使 用已有的監(jiān)管工具,并在微觀審慎監(jiān)管的根底上注重宏觀

12、審慎 目標的實現(xiàn).1 .央行從宏觀審慎角度應獨立使用的工具：1研究并制定標準統(tǒng)一的金融業(yè)會計準那么,建立全面、統(tǒng)一、敏銳、協(xié)調 的金融業(yè)綜合統(tǒng)計監(jiān)測體系.本輪危機暴露出公允價值為根底的會計規(guī)那么擴大了金融體 系的親周期性,而且各金融機構的會計準那么不一致,也給整個 金融機構的統(tǒng)一監(jiān)管帶來了諸多不便.隨著金融產(chǎn)品不斷創(chuàng) 新,金融機構跨行業(yè)經(jīng)營持續(xù)增強,以及金融機構跨國交易日 益增多,在標準不一的會計準那么下,金融機構可能會通過改變 交易結構和股權結構逃避監(jiān)管,形成監(jiān)管空白.創(chuàng)新型金融機 構和結構型金融產(chǎn)品統(tǒng)計信息缺失、風險傳染監(jiān)測手段嚴重不 足、信息共享根底薄弱,導致任何監(jiān)管機構都無法以整體視角

13、 審視金融市場,無法從宏觀角度及時發(fā)現(xiàn)和防范金融業(yè)面臨的 潛在風險.在宏觀審慎監(jiān)管框架下,應賦予央行更多的獲取整 個金融系統(tǒng)信息的手段,央行也應從宏觀審慎監(jiān)管的角度出發(fā),考慮協(xié)調、推動和指導有關監(jiān)管部門,研究并制定標準統(tǒng) 一的金融機構會計準那么,推動建立金融業(yè)綜合統(tǒng)計,力爭全面 反映金融業(yè)經(jīng)營全貌,最大限度發(fā)揮宏觀審慎政策工具效果.(2)建立并完善逆周期的貨幣信貸動態(tài)調控機制.央行貨 幣政策與宏觀審慎具有一致性,2021年貨幣政策的具體思路:“繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策把握好政策實施的力度、節(jié)奏 和重點,把握好貨幣信貸增長速度,引導金融機構均衡放款, 防止過大波動.把貨幣信貸和流動性治理的總量

14、調節(jié)與構建 宏觀審慎框架結合起來,同時將資產(chǎn)價格納入貨幣政策框架, 實施差異準備金動態(tài)調整舉措,豐富和補充政策工具,引導貨 幣信貸適度增長,提升金融機構抗風險水平,維護金融體系穩(wěn) 定,提升金融支持經(jīng)濟增長的可持續(xù)性.(3)推動建立并實施動態(tài)撥備制度.動態(tài)撥備制度,是將 銀行貸款損失計提與經(jīng)濟開展周期及銀行經(jīng)營狀況有效結合的 一種準備金計提方法.實施動態(tài)撥備可以使銀行在經(jīng)濟上行、 銀行財務狀況較好時多提撥備,而在經(jīng)濟下行、財務狀況較差 是相對少提拔備,從而提升銀行應對周期性波動的水平.為保 持我國銀行業(yè)穩(wěn)健健康開展,有必要并且應當加快建立和實施 動態(tài)撥備制度.央行作為金融機構的最后貸款人,應進一

15、步完 善我國銀行業(yè)貸款損失準備金體系,將貸款損失準備金與存款 準備金一并納入央行監(jiān)管體系,央行既有存款準備金的監(jiān)管基礎,又有貸款損失準備的監(jiān)管責任,應在借鑒國外銀行也實施 動態(tài)撥備經(jīng)驗根底上,充分考慮我國國情,盡快研究建立和實 施具有中國特色的銀行業(yè)動態(tài)撥備制度.(4)增強對大型金融集團的統(tǒng)一監(jiān)管.金融集團提供銀 行、保險、證券等各種金融組合效勞,具有跨區(qū)域經(jīng)營、相互 依賴、包含受監(jiān)管和非監(jiān)管經(jīng)濟實體的特點.金融集團利用法 律實體和組織結構獲得協(xié)同效應、降低本錢,享受在稅收、監(jiān) 管和調控差異方面的好處.這些重疊和聯(lián)系,模糊了分業(yè)監(jiān)管 界限,易形成監(jiān)管空白,且大型金融集團一旦出現(xiàn)風險,會在 整個

16、金融市場迅速蔓延,對整個金融體系形成巨大沖擊.例如 美國對國際集團的救助和雷曼兄弟公司的消亡,以及荷蘭對富 通集團的救助和其他獲得政府支持的金融集團.危機說明,由 集團內(nèi)非監(jiān)管公司產(chǎn)生的風險可能會顯著地影響到整個集團, 特別是集團內(nèi)受監(jiān)管的實體.央行應制定政策保證大型金融集 團(特別是提供跨境效勞)的活動和風險受到全面、有效的監(jiān) 督和制約.2 .監(jiān)管當局應從宏觀審慎角度使用的工具.監(jiān)管當局的監(jiān) 管重點仍然是保持單個金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營,但在監(jiān)管過程中 應注意與央行提出的宏觀審慎監(jiān)管目標保持一致,并通過各種 監(jiān)管工具的合理使用,保證宏觀審慎目標的最終實現(xiàn).(1)增強資本充足率中資本質量要求.監(jiān)管當

17、局應在原有的監(jiān)管根底上,進一步增強對資本充足率中資本的構成和逆周 期的資本緩沖監(jiān)管.資本充足率的最低標準仍為8%但其中普通股充足率最低要求從 2姆高到4.5%, 一級資本充足率最低要 求由4%提升到6%其中最吸收損失的是普通股,其他資本吸收 損失的水平那么不同程度上有所減弱,有的甚至很弱.在資本留 存緩沖中,監(jiān)管當局應監(jiān)管銀行保存 2.5%的普通股資本留存緩 沖,以更好地應對經(jīng)濟和金融沖擊.(2)運用杠桿率指標增強抵御危機水平.雷曼在倒閉的時 候,資本充足率超過10%但其杠桿比率極高,巨大的風險敞 口是其破產(chǎn)的重要因素.杠桿率的分母為包含表外的總資產(chǎn), 相對于風險資產(chǎn)的計算,總資產(chǎn)的測算更為簡

18、單.而表外業(yè)務 那么是指不計入資產(chǎn)負債表內(nèi),不形成現(xiàn)實資產(chǎn)負債,但能改變 損益的業(yè)務,包括擔保、承諾、金融衍生交易三類業(yè)務.對于 杠桿率的指標,大中型銀行能到達 4%勺監(jiān)管目標,小型銀行約 在3.5%左右.(3)增強流動性指標監(jiān)測.流動性覆蓋率(LCR優(yōu)質流動性資產(chǎn)儲藏/未來30日的資金凈流出量)應到達 100% LCR 指標意在保證單個銀行在監(jiān)管當局設定的流動性嚴重壓力情景 下,能夠將變現(xiàn)無障礙且優(yōu)質的資產(chǎn)保持在一個合理的水平, 這些資產(chǎn)可以通過變現(xiàn)來滿足其 30天期限的流動性需求.目前 來看,銀行業(yè)整體已達標,大型銀行情況優(yōu)于小型銀行.(4)增強對對沖基金和私募基金的監(jiān)管.美國金融改革法

19、案要求對沖基金和私募基金在 SEC以投資參謀的名義進行注 冊,資產(chǎn)規(guī)模超過1.5億美元的公司必須接受監(jiān)管.歐盟委員 會于2021年4月提出?另類投資基金治理人指令?,在歐盟層 面建立全面、有效的對沖基金監(jiān)管框架.日本金融廳將在金融 商品交易法根底上進一步擴充要求注冊的對沖基金,以及對沖 基金在資產(chǎn)運用過程中有關風險治理狀況的報告事項.2021年7月起,對沖基金必須在英國金融效勞局注冊并接受監(jiān)管.因 此中國證監(jiān)會應在原有監(jiān)管工作根底上增強對對沖基金和私募 基金的監(jiān)管,包括強制注冊要求、持續(xù)監(jiān)管、提供系統(tǒng)性風險 信息以及監(jiān)管者之間信息披露和交換.(二)央行與監(jiān)管當局合作使用工具1.合作推進存款保險

20、制度的建立和完善.鑒于目前社會信 用的開展水平、央行和監(jiān)管當局所享有的銀行信息優(yōu)勢以及中 國銀行業(yè)轉軌的巨大風險,推進存款保險制度,需要兩部門的 協(xié)調配合,實現(xiàn)信息的充分共享,減少信息不對稱現(xiàn)象的發(fā) 生.在存款保險制度的建立過程中,央行可以通過再貸款墊付 籌措存款保險基金、通過存款準備金賬戶收繳存款保險基金等 方式積極推動存款保險制度的建立,而監(jiān)管當局那么可以充分發(fā) 揮其在個體金融機構監(jiān)管中的優(yōu)勢,通過監(jiān)管信息的共享幫助 存款保險公司及時掌握金融機構風險變動狀況,準確測算保險費率等手段,推動保險公司完善風險識別技術和風險識別手段.2 .協(xié)調配合,增強對系統(tǒng)重要性金融機構的審慎監(jiān)管.本 輪危機中,大型金融機構經(jīng)營失敗是美國次貸危機演化為全球 經(jīng)濟危機的關鍵點,降低 SIFIs道德風險及其經(jīng)營失敗的負外 部效應是危機之后金