1、林權(quán)抵押貸款中若干基本法律問題探討中國人民銀行信陽市中心支行，河南 信陽 464000 ）集體林權(quán)制度改革把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶和林業(yè)企業(yè)， 使“沉睡”的森林資源變成了可以抵押變現(xiàn)的“活”的資產(chǎn)，林業(yè)生產(chǎn)融資多了 一條綠色通道。 但是林權(quán)抵押貸款在各地多處于探索階段， 業(yè)務(wù)發(fā)展過程中仍然 面臨諸多困難，亟需在理論和實踐中認(rèn)真研究。、林權(quán)的含義林權(quán)這一概念經(jīng)常出現(xiàn)在一些政策性規(guī)定和規(guī)范性文件中， 但林權(quán)不是一個 正式的法律術(shù)語。 中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定指出“要依法嚴(yán) 格保護(hù)林權(quán)所有者的財產(chǎn)權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益”。 中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推 進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見 中

2、明確了集體林權(quán)的 “四權(quán)”即“明晰產(chǎn)權(quán)” 、“放 活經(jīng)營權(quán)”、“落實處置權(quán)”和“保障收益權(quán)”。中國人民銀行財政部銀監(jiān)會 保監(jiān)會林業(yè)局關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見 中規(guī)定了“林權(quán)抵押貸款”。 麗水市森林資源資產(chǎn)抵押貸款管理暫行辦法第 五條第一款規(guī)定林權(quán)是指“森林林木的所有權(quán)或使用權(quán)和林地使用權(quán)”。綜上， 所謂林權(quán)，是指森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)以及林地使用權(quán)。 它具有如下特點：1）林權(quán)是從集體林地所有權(quán)和國有林地所有權(quán)派生出來的物權(quán)， 是限制物權(quán)。它不包括林地所有權(quán)，林地的所有權(quán)主體只能是國家或集體。（2）林權(quán)是一種 特殊的物權(quán)， 具有自物權(quán)和他物權(quán)的屬性， 林權(quán)包括

3、森林林木所有權(quán)、 森林林木 使用權(quán)和林地使用權(quán)。（ 3）林權(quán)是一種用益物權(quán)，其設(shè)定目的是最大限度地發(fā) 揮林地的效用。（ 4）林權(quán)是一種不動產(chǎn)物權(quán)，其中集體林地使用權(quán)和林木所有 權(quán)通過家庭承包、 均股或均利等方式取得， 其公示方法為登記。 而已經(jīng)砍伐的林 木屬于動產(chǎn)，基于其產(chǎn)生的權(quán)利不屬于林權(quán)。二、林權(quán)抵押林權(quán)抵押是債務(wù)人或第三人不轉(zhuǎn)移林權(quán)的占有，將林權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行 為，屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇。它包括兩種形式，一種是森林林木所有權(quán)、使用權(quán)抵 押，一種是林地使用權(quán)抵押。一）森林林木所有權(quán)、使用權(quán)抵押森林林木所有權(quán)、 使用權(quán)抵押， 就是為擔(dān)保債務(wù)的履行， 債務(wù)人或者第三人不轉(zhuǎn)移森林林木所有權(quán)的占有，

4、將森林、林木抵押給債權(quán)人的行為。按照擔(dān)保 法第三十四條第一款第一項、第三項和物權(quán)法第一百八十條第一款第一項 關(guān)于土地上附著物可以抵押的規(guī)定，抵押人所有或有權(quán)處分的森林林木可以抵 押。擔(dān)保法第四十二條第三項規(guī)定，以林木抵押的，抵押物登記部門為縣級 以上林木主管部門。 但是森林林木不能單獨抵押， 森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法試行）第八條第二款的規(guī)定，森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權(quán)必須適 用“地隨林走” 的原則， 即森林或林木抵押的效力及于抵押林木占有范圍內(nèi)的林 地使用權(quán)。但按照物權(quán)法的規(guī)定，以宅基地、自留地、自留山等集體所有的 土地上的林木抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)不能一并抵押?，F(xiàn)行法律、

5、行政法規(guī)對公益林能否抵押沒有明確規(guī)定。 森林資源資產(chǎn)抵押 登記辦法（試行）第八條規(guī)定，作為抵押物的森林資源資產(chǎn)只包括用材林、經(jīng) 濟(jì)林、薪炭林等商品林，而母樹林、實驗林、國防林、風(fēng)景林等公益林則排除在 可以被抵押資產(chǎn)之外。 不少地方規(guī)范性文件， 也明文規(guī)定防護(hù)林、 特種用途林等 生態(tài)公益林不得作為貸款抵押， 甚至包括農(nóng)民房前屋后、 自留山的林木也不能抵 押 。筆者認(rèn)為， 森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）等有關(guān)規(guī)定對公益 林抵押、流轉(zhuǎn)等處置權(quán)的限制，不利于對公益林資源的合理利用與保護(hù)。在森 林法、物權(quán)法 等法律未對公益林抵押做出禁止性規(guī)定的情況下， 以部門（地 方）規(guī)范性文件的形式，限制或剝奪公益

6、林經(jīng)營主體對公益森林林木的經(jīng)營權(quán)、 處置權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利的做法，有違上位法的規(guī)定和森林法的立法精神。因此， 在不破壞生態(tài)功能的前提下， 賦予公益林經(jīng)營者公益林抵押權(quán)， 不僅可以廣泛吸 引民間和社會資本投資生態(tài)公益林建設(shè)，解決公益林生態(tài)建設(shè)中的融資難問題， 而且有利于調(diào)動廣大林農(nóng)、 林業(yè)企業(yè)造林、 育林的積極性， 對推進(jìn)林業(yè)的可持續(xù) 發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明意義重大。因此，法律、法規(guī)應(yīng)明確公益林可以抵押。二）林地使用權(quán)抵押林地使用權(quán)就是為生產(chǎn)經(jīng)營森林、林木和保存其他附著物而使用土地的權(quán) 利。使用土地是林地使用權(quán)人的最主要的權(quán)利， 林地使用權(quán)人為實現(xiàn)其權(quán)利， 自 然以占有為前提， 在無相反的證據(jù)的情況下

7、， 林地使用權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營的森林、 林 木的所有權(quán)、使用權(quán)屬于林地使用權(quán)人。林地使用權(quán)能否作為抵押物，擔(dān)保法、物權(quán)法沒有作規(guī)定，物權(quán) 法第一百八十條通過列舉的方式，列舉七種類型的財產(chǎn)可作抵押，該條的兜底 條款表明了只要林地使用權(quán)不屬于法律、行政法規(guī)禁止抵押的財產(chǎn)，均可成為抵 押標(biāo)的。物權(quán)法第一百八十四條，沒有把林地使用權(quán)列入不可以作為抵押財產(chǎn)的類型。在民事領(lǐng)域內(nèi)，“法不禁止即自由”。民法通則第六條規(guī)定“民 事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策”，林地使用權(quán)抵押 沒有法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵照國家政策的規(guī)定。中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定、中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的

8、意見、中國 人民銀行財政部銀監(jiān)會保監(jiān)會林業(yè)局關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金 融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見 等國家政策規(guī)定了林權(quán)抵押，林權(quán)抵押活動應(yīng)適用上述規(guī)定。當(dāng)然，林權(quán)及林權(quán)抵押法律化、規(guī)范化是物權(quán)法定主義的必然要求，林權(quán) 及林權(quán)抵押應(yīng)有法律上的“名份”。這是物權(quán)法、擔(dān)保法應(yīng)當(dāng)完善的一個方面。林地使用權(quán)能否單獨抵押，對此有兩種意見。主張林地使用權(quán)可以單獨抵押 者，認(rèn)為林地使用權(quán)具有交換價值，林地使用權(quán)單獨抵押可以拓展農(nóng)村擔(dān)保物的 范圍，擴(kuò)大農(nóng)村融資渠道。反對者認(rèn)為，林地使用權(quán)是以生產(chǎn)經(jīng)營森林、林木為 目的，則其必須與土地上的森林、林木共命運，林地使用權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、 入股或作為出資、合作的

9、條件，附著于該土地上森林、林木及其他附屬物也一并 處分。筆者贊成第二種主張。理由是：林地使用權(quán)主要是保障林地使用權(quán)人以生 產(chǎn)、經(jīng)營森林、林木為主要目的；林地使用權(quán)抵押主要是以林地上收益物作為主 要財產(chǎn)擔(dān)保，林地使用權(quán)抵押，林地上森林、林木也應(yīng)一并抵押；“林隨地走” 的原則可以更好地維護(hù)林權(quán)交易的利害關(guān)系人的權(quán)利，解除林權(quán)交易人的后顧之 憂，有利于林權(quán)交易的動態(tài)安全和靜態(tài)安全。三、林權(quán)抵押的效力林權(quán)抵押的效力，是指已被抵押的林權(quán)所擔(dān)保的債權(quán)范圍和在森林、林木或 林地使用權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)的效力所及抵押物的范圍。林權(quán)抵押的效力及于已被抵押的森林、林木或林地使用權(quán)的全部，因轉(zhuǎn)讓、承包、租賃、繼承等方式

10、被分割的林權(quán)，未受清償?shù)牡盅簷?quán)人，可就分割后的林 權(quán)行使抵押權(quán)；因入股或作為合資、合作的出資和條件的等方式被分割的林權(quán), 抵押權(quán)的效力及于抵押人的出資（或入股）份額。林權(quán)抵押效力及于森林、 林木或林地使用權(quán)的從物。 林權(quán)抵押權(quán)在于支配森 林、林木和林地使用權(quán)的擔(dān)保價值，因此，用來增加森林、林木和林地使用權(quán)經(jīng) 濟(jì)價值的從物和從權(quán)利， 則不問其添附的時間， 均應(yīng)一統(tǒng)于抵押權(quán)標(biāo)的之內(nèi) 。已被抵押的森林、林木或林地使用權(quán)因生產(chǎn)、經(jīng)營、加工或被征用，而使森林、 林木或林地使用權(quán)為第三人所有時， 抵押權(quán)的效力及于補(bǔ)償金； 因經(jīng)營、 管護(hù)森 林、林木和林地使用權(quán)，而使已被抵押的林權(quán)擴(kuò)展，則林權(quán)抵押權(quán)也隨之?dāng)U

11、展。如，果林抵押之抵押權(quán)及于果實， 竹林抵押之抵押權(quán)及于竹筍， 茶林抵押之抵押 權(quán)及于茶葉（指未脫離于茶樹的葉子）等等，上述衍生之物皆為抵押權(quán)之標(biāo)的， 并不以登記為必要。 林地上的建筑物是獨立的不動產(chǎn)， 不是林權(quán)的組成部分， 林 權(quán)抵押并不當(dāng)然及于林地上的建筑物， 除非有約定， 并依法履行相應(yīng)的手續(xù)。 林 地生存的野生動物、微生物、礦藏物、埋藏物有特別法予以調(diào)整，不屬于林權(quán)的 調(diào)整對象， 抵押權(quán)效力不及于這四種 “物”。林權(quán)抵押效力是否及于林下種養(yǎng)業(yè)， 筆者以為，若林下種養(yǎng)業(yè)的經(jīng)營權(quán)人與森林、 林木、林地使用權(quán)人為同一個主體， 則林下種養(yǎng)業(yè)與森林、 林木、林地使用權(quán)形成從物與主物的關(guān)系， 林權(quán)

12、抵押效力 及于林下種養(yǎng)業(yè)。反之，若為不同主體經(jīng)營、管護(hù)，則不生從物關(guān)系，林權(quán)抵押 效力不及于林下種養(yǎng)業(yè)。林權(quán)的從權(quán)利，亦為林權(quán)抵押效力之所及。如，抵押的森林、林木、林地使 用權(quán)為需役地時， 其所附屬之地役權(quán)； 其他從屬于林權(quán)的利用權(quán)， 如獲取林木采 伐許可證、 碳匯收益權(quán)等權(quán)利， 均應(yīng)受到抵押權(quán)人的制約。 抵押權(quán)的效力是否及 于開發(fā)森林景觀旅游權(quán)利，筆者以為，發(fā)展森林景觀旅游是一個綜合性的事務(wù)， 林權(quán)是森林景觀旅游中的一個重要組成部分， 以森林景觀中森林、 林木、 林地使 用權(quán)作抵押的，抵押權(quán)的效力及于該林權(quán)所占該森林景觀的份額。四、林權(quán)價值評估與林權(quán)抵押保險林權(quán)價值評估和林權(quán)抵押保險是開展林

13、權(quán)交易和獲得信貸融資的重要條件， 是貸款人防范和化解信貸風(fēng)險的重要手段。一）林權(quán)價值評估林權(quán)價值評估是評估人員依據(jù)相關(guān)法律、 法規(guī)和資產(chǎn)評估準(zhǔn)則， 在評估基準(zhǔn) 日，對特定目的和條件下的林權(quán)價值進(jìn)行分析、 估算，并發(fā)表意見的行為和過程。對貸款人而言， 林權(quán)價值評估既是個專業(yè)問題又是個操作 （或道德）問題，因此，林權(quán)抵押利害關(guān)系人的介入是必要的。 一方面，解決專業(yè)問題需要政府把好市場 準(zhǔn)入關(guān)，對森林、 林木和林地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估人員實行資質(zhì)管理， 對擬抵押 森林、林木和林地資產(chǎn)評估項目實施核準(zhǔn)或備案； 林權(quán)價值評估又要遵循契約原 則，抵押人聘請的評估機(jī)構(gòu)和評估人員應(yīng)征得抵押權(quán)人的認(rèn)可， 林權(quán)價值

14、評估結(jié) 果也需得到貸款人的認(rèn)可。 另一方面，解決操作問題需要加強(qiáng)行業(yè)自律和職業(yè)操 守教育， 使每個評估人員都能在林權(quán)價值評估中盡到勤勉、 注意、 誠信的善良管 理人責(zé)任。林權(quán)價值評估可以由抵押人、 抵押權(quán)人和擔(dān)保人協(xié)商確定。 這種協(xié)商確定林權(quán)價 值的方式， 可以提高林權(quán)抵押貸款的效率， 節(jié)省林權(quán)抵押貸款成本， 值得在小額 林權(quán)抵押貸款中推廣。二）林權(quán)抵押保險辦理抵押林權(quán)保險，是防范、分散、減少信貸風(fēng)險的一個重要手段，充分發(fā) 揮森林保險對林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推動作用，必須解決如下問題：（ 1）林業(yè)保 險險種主要是森林火災(zāi)保險， 保險責(zé)任單一， 不能滿足林業(yè)生產(chǎn)防災(zāi)、 減災(zāi)的需 要。（ 2）保險公司

15、核定保險金額標(biāo)準(zhǔn)、林權(quán)評估機(jī)構(gòu)的評估標(biāo)準(zhǔn)與金融機(jī)構(gòu)的 貸款標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在我國，森林保險承保遵循“保障適度、廣覆蓋”的原則，其 承包的保險金額往往低于林權(quán)價值評估額， 也低于貸款人的授信額度。 這樣即便 是在承保的森林林木發(fā)生全損或推定全損的情況下， 抵押人獲得的保險賠償金也 不能完全彌補(bǔ)貸款人的信貸損失。（ 3）林權(quán)抵押貸款期限與森林保險的期限不 匹配。在我國，森林保險期限多為一年， 而林權(quán)抵押貸款的期限最長的可達(dá)十年。貸款期限與森林保險期限不一致， 會導(dǎo)致締約時林權(quán)抵押貸款有保險， 出險時卻 無保險的尷尬局面。 解決上述問題， 一是保險公司要結(jié)合當(dāng)?shù)亓謽I(yè)生產(chǎn)中面臨的 主要風(fēng)險，有針對性的推出

16、基本險種和可供選擇的其他險種 ；二是建立林權(quán) 價值評估和保險金額核定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 最大限度地減少林權(quán)價值評估在不同領(lǐng)域 中的差異； 四是保險公司要開發(fā)出與林權(quán)抵押貸款期限相匹配的保險品種， 在現(xiàn) 有的條件下， 貸款人也可以在合同中約定 “抵押人連續(xù)投保期限不得低于借款合 同的履行期限”。五、林權(quán)抵押的實現(xiàn)在林權(quán)抵押貸款中，抵押物能否及時“變現(xiàn)”是貸款人關(guān)注的主要問題。 擔(dān) 保法的第五十三條規(guī)定， 在債務(wù)履行期屆滿抵押權(quán)人未受清償?shù)模?可以與抵押 人協(xié)議以抵押物折價或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償。協(xié)議不成的， 抵押權(quán)人可以向人民法院提起訴訟。 據(jù)此，貸款人處置已作貸款抵押的林權(quán)， 可以采

17、取以下途徑：（ 1）折價。林權(quán)抵押貸款履行期滿后，借款人未履行債務(wù)， 貸款人與借款人協(xié)商，將抵押的林權(quán)按一定的市場價格折合成價款直接抵償債 務(wù)。（ 2）拍賣。即通過競價的方式，將已抵押的林權(quán)轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者，所得 價款償還貸款本息。（ 3）變賣。即將已抵押的林權(quán)以一般的買賣方式出讓給他 人。其價格由貸款人、借款人、受讓人三方確定。所得價款由貸款人優(yōu)先受償。（4）訴訟。在貸款人本息得不到清償、并與借款人協(xié)商達(dá)不到清償目的時，貸 款人依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，向人民法院提起訴訟，實現(xiàn)貸款本息的清償。上述四種抵押權(quán)的實現(xiàn)方法， 均涉及到抵押權(quán)能不能及時變現(xiàn)問題， 銀行作 為經(jīng)營貨幣資本的企業(yè)， 不能因為

18、給林業(yè)經(jīng)營者貸款而變成林業(yè)生產(chǎn)者、 經(jīng)營者， 因此，建立林權(quán)交易市場是必要的。 但市場的建立并不意味著抵押林權(quán)就能及時 變現(xiàn)，這需要有一種能夠在林權(quán)交易中充當(dāng)托管、收購、儲備、擔(dān)保和管理職能 的“緩沖器”，森林資源收儲中心就是這樣的機(jī)構(gòu)，它主要解決對林權(quán)的非競爭 性收購，對收儲的林權(quán)的管理和處置。森林資源收儲中心對抵押的實現(xiàn)有著重要的意義， 林權(quán)抵押中的抵押物 （森 林、林木和林地使用權(quán)）分散于各個林區(qū)，對其管理與處置較為困難，森林資源 收儲中心的出現(xiàn)會減少抵押人實現(xiàn)抵押時的麻煩。 因此， 在抵押林權(quán)處置中， 筆者建議，增加一款“收購”的方式，即借款人、貸款人、抵押人與森林資源收儲 中心協(xié)商， 由森林資源收儲中心收購被抵押的林權(quán)， 森林資源收儲中心在支付相 應(yīng)的對價后，即取得處分該林權(quán)的權(quán)利。同時，為了達(dá)到雙贏的目的，貸款人可 對森林資源中心授信， 也可由森林資源收儲中心以收購的林權(quán)向貸款人申請抵押 貸款，貸款人對森林資源收儲中心在收儲期間的貸款給予利率優(yōu)惠。 當(dāng)然僅有一 個收儲中心并不能完全解決抵押林權(quán)的變現(xiàn)問題， 還需要林業(yè)產(chǎn)權(quán)中心、 林權(quán)交 易中心、林權(quán)評估中心、森林資