1、我國城市水污染防治存在的問題與對策摘要：水是自然界普遍存在的物質(zhì)之一。沒有水就沒有生命，水是生命之源，是人類生活 上不可缺乏之物質(zhì)、 人體組織中水份占人體重量的百分之六十到七十，其他動物或植物其體內(nèi)的水份也占百分之五以上，可見水是維持生命不可缺少的物質(zhì)。隨著工業(yè)進步和社會發(fā) 展，水污染亦日趨嚴(yán)重，成了世界性的頭號環(huán)境治理難題。水污染防治是中國環(huán)境保 護事業(yè)一項長期的基本國策，必須給予高度重視。目前我國城市水污染防治，在工業(yè) 廢水和生活廢水的控制、地下水資源保護、監(jiān)管體制等方面面臨許多問題。本文分析 了政策、經(jīng)濟體制和立法機制方面的原因，并針對我國城市水污染防治立法中的問題，提出完善的建議。關(guān)鍵

2、詞：問題、對策、環(huán)境保護伴隨經(jīng)濟快速增長和人口不斷增加，我們國家對水資源的需求日益增大而水 環(huán)境污染程度則日漸加深，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的形勢日益嚴(yán)峻， 水資源約束經(jīng) 濟發(fā)展的矛盾逐漸凸顯，日益嚴(yán)重的水環(huán)境及一系列水污染事件， 不僅威脅著人 民群眾的生活安全，成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，更有可能顛覆我們業(yè)已取得的改革成 果。因此，在水資源越來越重要和緊缺的今天，水污染防治也就更加重要、刻不 容緩。我國作為處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家， 城市在整個國民經(jīng)濟中扮演 著重要角色，所以我國的環(huán)境問題也首先在城市中突出地表現(xiàn)出來，其中水環(huán)境的污染更是令人觸目驚心。為此，如何完善城市水污染防治，更有效地控制我國

3、 水污染，改善城市水環(huán)境質(zhì)量，使城市在社會經(jīng)濟方面實現(xiàn)全面、持續(xù)、穩(wěn)定的 協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為一個迫在眉睫的問題。一、城市水污染防治存在的問題經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國城市水污染防治立法的進步是有目共睹的，基本 上使城市水污染 防治工作做到了有法可依。但是，縱觀整個體系，不難發(fā)現(xiàn)其 中尚存在不少缺陷。具體表現(xiàn)在：（一）工業(yè)廢水和生活污水污染控制的立法不完善城市廢水包括工業(yè)廢水和生活污水。這兩者一直是我國城市水污染的重要 方面。但目前我國對工業(yè)廢水和生活污水的防治立法仍存在許多問題。1環(huán)境影響評價的范圍和內(nèi)容太窄我國的環(huán)境影響評價對象只側(cè)重于建設(shè)項目層面，導(dǎo)致許多不可避免的缺 陷：建設(shè)項目處于整個決策

4、的末端， 所以建設(shè)項目環(huán)評只能做修補性努力， 并不 能影響最初的決策和布局，也不能指導(dǎo)政策或規(guī)劃的發(fā)展方向。但從實踐上看， 我國諸多環(huán)境問題， 實質(zhì)上是由于政策不當(dāng)或失誤麗引起的。 我國城市建設(shè)中曾 經(jīng)片面強調(diào)變“消費城市為工業(yè)城市”，只注重它的經(jīng)濟功能，而忽視它的環(huán)境 功能，結(jié)果導(dǎo)致了城市水環(huán)境的嚴(yán)重污染和破壞，反過來也阻礙了城市經(jīng)濟功能 的發(fā)揮。如果能對政策進行環(huán)境影響評價。 認(rèn)真評定其執(zhí)行后可能產(chǎn)生的環(huán)境效 應(yīng)，使決策者的環(huán)境意識得到增強， 上述問題完全可以得到避免。 這種局面在環(huán) 境影響評價法中已得到初步改善，該法第4條規(guī)定：“制定對環(huán)境有影響的區(qū) 域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)的政府

5、規(guī)范性文件；編制國土規(guī)劃、土地利用 總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域、流域和海域開發(fā)利用規(guī)劃以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、旅游、 自然資源開發(fā)的專項規(guī)劃” ，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價。 這樣規(guī)定有利于保證政府及有關(guān)部門在擬定和編制對環(huán)境有影響的政策和規(guī)劃 時能根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的需要， 作出經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的綜合決策， 以減輕、 避 免因宏觀決策的不當(dāng)給城市水環(huán)境帶來不可避免的損失。2、控制生活污水的立法比較單薄生活污水是我國城市水環(huán)境的重要污染源，然而我國關(guān)于控制、減少生活污 水的立法比較單薄，具體表現(xiàn)為：(1)浪費水的法律責(zé)任不明。水資源的浪費一方面使本來就匱乏的城市水資源 愈發(fā)緊張，二來也大

6、大增加了生活污水的排放量。 可以說現(xiàn)在我國浪費用水基本 上處于失控狀態(tài)，皆因?qū)ζ渲撇脽o據(jù)所致。 水污染防治法作為一部污染防治 單行法，著眼于保護水資源的質(zhì)， 使其避免因污染而失去利用價值， 因此要實現(xiàn) 從“量”。法律要求各單位應(yīng)當(dāng)采用節(jié)約用水的先進技術(shù)，降低水的消耗量，提 高水的重復(fù)利用率” ，卻沒有規(guī)定浪費用水者的任何法律責(zé)任。 由于缺乏威懾力， 這種條款不但為浪費用水逃避法律責(zé)任留下了空間，也造成了公民節(jié)約意識淡 薄。建設(shè)部雖然早在1988年12月20日就發(fā)布了城市節(jié)約用水管理規(guī)定， 但其只是一個部門規(guī)章， 法律效力不高， 而且已遠遠落后于形勢的發(fā)展， 根本不 可能實現(xiàn)對城市生活用水進行有

7、效管理的目標(biāo)。(2)缺乏對節(jié)水設(shè)施、 技術(shù)進行推廣的配套立法。 與浪費用水現(xiàn)象形成鮮明對 照的是我國節(jié)水設(shè)施的落后。 我國城市中所使用的按鍵式抽水馬桶， 大小便后均 用lO升水沖洗，造成了極大的浪費。由于國家缺乏推廣、使用節(jié)水器具和技術(shù) 有關(guān)的環(huán)境與產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)，許多節(jié)水新技術(shù)的推廣是“雷聲大、雨點小”， 新聞媒體報道不少， 可現(xiàn)實生活中卻往往因為得不到應(yīng)有的資金而無法推廣、 使 用。(二)對城市地下水保護不力對超量開采地下水的違法行為沒有規(guī)定法律責(zé)任。 超量開采地下水， 不但會 引起地面沉降、塌陷等環(huán)境災(zāi)害，同時由于它改變了水動力條件，工業(yè)廢水、生 活污水以及海水等均可以通過滲透或回灌的方

8、式進入地下水中造成水質(zhì)的不斷 惡化。水法雖在第2條規(guī)定了對地下水進行保護，但從具體規(guī)定來看無法實 現(xiàn)這一目標(biāo)。開采地下水必須在水資源調(diào)查評價的基礎(chǔ)上， 實行統(tǒng)一規(guī)劃， 加強 監(jiān)督管理，在地下水已經(jīng)超采的地區(qū)。 法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制開采， 并采取措施， 保護地下水資源， 防止地面下沉；規(guī)定國家對直接從地下或者江河、 湖泊取水的， 實行取水許可制度， 對城市中直接從地下取水的單位， 征收水資源費； 其它直接 從地下或者江河湖泊取水的， 可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府征收水資源費。 除此外沒有超量或違法開采城市地下水的法律責(zé)任的任何規(guī)定。 違反法律規(guī)定取 水、截水、阻水、排水，造成妨礙或者損失的，

9、應(yīng)當(dāng)停止侵害、排除妨礙、賠償 損失”進行處罰， 但適用該條款的前提是給他人造成妨礙或者損失。 該條款明顯 著眼于維護他人的民事權(quán)益不受侵犯， 而不是保護對地下水資源的合理采用和可 持續(xù)利用。（三）城市水污染監(jiān)管機制存在問題 環(huán)境問題由于其本身的特殊性，不受行政轄區(qū)界限的限制，并且具有極強 的累計性，往往表現(xiàn)為跨行政區(qū)域的嚴(yán)重問題。流域的水污染就是典型的例子。 城市地獄狹窄，人171密集，點、面污染源和污染物排放的數(shù)量卻十分巨大。單 純針對城市河流斷面的水質(zhì)采取污染防治措施只會收到事倍功半的效果。 如上海 境內(nèi)雖有長江水流過， 但水質(zhì)取決于上游， 水質(zhì)型缺水已經(jīng)十分嚴(yán)重。 要解決這 個問題，建立

10、強有力的跨區(qū)域機構(gòu)，特別是流域環(huán)境保護監(jiān)督機構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。美、日、法等國通過立法，對城市水污染放置工作均設(shè)置了規(guī)格較高的監(jiān)督管理 機構(gòu)。這些機構(gòu)不僅自身地位較高， 而且擁有的權(quán)限和獨立性很強。 我國的行政 區(qū)劃不以流域為基礎(chǔ)，而行政管理卻以行政區(qū)劃分為基礎(chǔ)，以屬地管理為原則， 即各省、自治區(qū)、直轄市、市、縣分別負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的江河湖泊的污染防治工 作。這種不合理的條塊分割，極易帶來許多弊端：各行其職，管理混亂、片面， 出了問題互相推諉，步調(diào)不一致，權(quán)力相沖突，從而使環(huán)境保護管理不及時、不 到位。造成出現(xiàn)環(huán)境問題時難于統(tǒng)一規(guī)劃管理的被動局面。二、城市水污染防治存在問題的原因 城市水環(huán)境污染立法中

11、所存在的問題集中反映了我國城市發(fā)展政策的缺陷?？偟膩碚f，我國城市發(fā)展政策具有很大的盲目性和片面性。首先，只重視其經(jīng)濟效益， 而忽略了環(huán)境效益。 為了替當(dāng)代人和后代人謀福 利，當(dāng)然必須發(fā)展經(jīng)濟， 但如果將經(jīng)濟的發(fā)展建立在環(huán)境污染和破壞上， 那么這 種發(fā)展方式就理應(yīng)被摒棄， 然而我國的城市發(fā)展卻一直在走這條道路， 政策的制 定明顯偏向于經(jīng)濟這一方面，對城市的發(fā)展一味支持。20世紀(jì)70年代末城市建 沒的無序所帶來的城市水體嚴(yán)重污染這一教訓(xùn)并沒有得到重視，反而在80年代 出現(xiàn)了一個城市數(shù)量增長的高峰期（據(jù)民政部統(tǒng)計，1979年我國共有縣級以上 城市193個，1989年達到450個）。這些城市往往是在經(jīng)

12、濟實力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 的能力尚末具備的條件下， 便由工業(yè)和人口的膨脹而超前形成， 因而“先天不足”； 布局的不合理、基礎(chǔ)設(shè)施特別是防治污染的工程設(shè)備相當(dāng)落后。90年代初對于 紙漿造紙工業(yè)、電鍍工業(yè)、焦化工業(yè)、制革工業(yè)、化工工業(yè)的重點扶持亦被證明 是極其錯誤的選擇。 這些工業(yè)在90年代初的快速發(fā)展終于在90年代中葉釀成了 嚴(yán)重的城市水污染災(zāi)害。其次，預(yù)見性較差。 幾十年來，我國對于城市水污染防止的指導(dǎo)思想仍是 “頭 痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，對“預(yù)防為主”原則的貫徹十分不力，70年代末，針對 當(dāng)時十分嚴(yán)重的城市水污染狀況， 我國就曾展開過大規(guī)模的城市水污染防治。 重 點在對工業(yè)廢水的控制上，提出的主要

13、對策有：貫徹“三同時”方針，推行“誰 污染誰治理” 原則以及加強環(huán)境管理等。在上述方針的指導(dǎo)下， 我國城市的大小 工業(yè)紛紛興建獨立的廢水處理裝置。 這種處理方式的弊端在后來暴露無遺： 運行 狀況不佳；投資效果極差；處理效果不理想。但時至今日，對于工業(yè)污染控制的 基本策略仍沒有跳出來端治理的框框， 所強調(diào)的仍是針對建設(shè)內(nèi)部的廢水處理廠 而言的“三同時”、 “達標(biāo)排放”，有關(guān)源頭控制的政策只是在問題已經(jīng)相當(dāng)尖 銳的情況下才會被推出“走過場”。因為沒有被完全轉(zhuǎn)換為法律成果，現(xiàn)有的條 文無論是操作性還是具體實施情況均不能令人滿意。再次，綜合防治策略不周全。我國進行城市水污染防治的重要教訓(xùn)之一是重 工業(yè)

14、廢水、輕生活污水；重地上水、輕地下水；重電源、輕面源。城市廢水的收 集和處理沒有得到足夠的重視。 城市污水處理設(shè)施仍作為 “非生產(chǎn)性福利事業(yè)” ， 由政府包攬， 使政府不堪重負(fù)， 以至于拿不出錢來搞環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 即使建 成污水處理設(shè)施也因為經(jīng)費不足而難以運轉(zhuǎn)。90年代城市人口增疑率為31， 而城市廢水處理率卻很低， 以至大量的城市廢水不經(jīng)處理進入城市水環(huán)境。 除了 集中排放的工業(yè)、 生活廢水外， 無組織排放的大面積污染源如農(nóng)業(yè)面源， 也越來 越顯示出對城市水污染的重要影響。 而我國對面源污染的重視程度不夠， 從而沒 能采取有效措施對其進行控制。 因此一些城市出現(xiàn)了雖然工業(yè)廢水實現(xiàn)了達標(biāo)排

15、 放，生活污水也得到了有效處理， 但水體的水質(zhì)指標(biāo)和藍藻暴發(fā)卻不見改善的局 面。三、城市水污染防治存在問題的對策 水質(zhì)污染造成的水危機已經(jīng)成為制約我國城市發(fā)展的重要因素。如何將可 持續(xù)發(fā)展的精神和實質(zhì)全面貫徹和體現(xiàn)于城市水污染防治立法中。 是我們面臨的 重大問題。針對我國城市水污染立法體系中的主要缺陷， 提出以下幾點立法建議：（一）實現(xiàn)對城市污水的“源頭控制”1健全環(huán)境評價制度。 首先擴大環(huán)境影響評價范圍， 可采用列舉式和概括式 相結(jié)合的方式對環(huán)評范圍進行規(guī)定。 人大環(huán)境與資源委員會擬定的 環(huán)境影響評 價法把環(huán)境影響評價范圍由建設(shè)項目擴大到政策和法規(guī)，這無疑是一大進步， 但仍存在范圍過窄。規(guī)定

16、凡是可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的建設(shè)行為和政策制度、立法等宏觀活動均必須進行環(huán)境影響評價。其次應(yīng)規(guī)定區(qū)域環(huán)境評價的實施程 序，著眼于區(qū)域的各建設(shè)項目與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過宏觀的預(yù)測評價、 規(guī)劃布 局和區(qū)域污染總量控制來優(yōu)先選址， 使單項目和多項目的環(huán)評相結(jié)合， 互相補充， 從而實現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)評、城市規(guī)劃的有機結(jié)合，避免從布局上造成城市水污染。2完善總量控制制度。 這就要求國家制定實施污染物總量控制管理辦法， 在 重點流域?qū)嵭形廴疚锱欧趴偭靠刂坪团盼墼S可證制度， 根據(jù)改善城市水環(huán)境質(zhì)量 要求，確定排污單位的排污量； 盡快在重點排污企業(yè)安裝自動連續(xù)檢測設(shè)備， 加 強日常的環(huán)境監(jiān)督考核。補充城市生活污水處理

17、設(shè)施和一些重點行業(yè)污染物排放 標(biāo)準(zhǔn)，研究制定水源地水質(zhì)的難降解有毒有害有機物的控制標(biāo)準(zhǔn)， 確保城市飲水 安全。3強化浪費用水的法律責(zé)任。浪費用水就是浪費生命資源，必須嚴(yán)加禁止。 此外，落后的工藝和用水方式足造成城市污水量增加的直接原因， 因此不僅應(yīng)對 節(jié)水技術(shù)、設(shè)備的研究和推廣給予高度承視， 更應(yīng)當(dāng)將有關(guān)的技術(shù)規(guī)范上升為法 律規(guī)范，使其具有強制力，即對違反者予以法律制裁以保證在工業(yè)方面高效低水 耗技術(shù)、設(shè)備和日常生活中行之有效的節(jié)水設(shè)施確實得到應(yīng)用。（二）建立良性的城市污水集中處理機制為了保證水污染防治法 中對城市污水集中處理沒施的規(guī)定得以實現(xiàn)， 對 不同規(guī)模城市建設(shè)污水集中處理設(shè)施的要求、

18、種類做出規(guī)定， 目的在于使符合我 國國情的城市污水處理技術(shù)得到使用。 國務(wù)院盡快出臺關(guān)于征收污水處理費的辦 法，污水處理費的收費標(biāo)準(zhǔn)不低于處理成本， 即調(diào)整到保本微利的水平， 滿足污 水處理設(shè)施建設(shè)和運營的要求。 另外，國家通過一定的優(yōu)惠政策。 按照“誰投資、 誰受益”的原則，積極鼓勵企業(yè)建設(shè)和運行這些處理設(shè)施。（三）加強對城市地下水的保護 在水法中專門規(guī)定對超量和違法開采城市地下水行為嚴(yán)厲的法律責(zé)任， 將因地下水的不當(dāng)開采而造成水質(zhì)惡化的可能性降至最低。 對地下水污染防治的 立法空白進行補充， 使對污染地下水的行為進行懲罰， 真正做到有法可依； 并加 大對污染行為的處罰力度， 充分發(fā)揮法律責(zé)任的威懾力來遏制和預(yù)防污染城市地 下水的行為。（四）加大對城市水污染面源的監(jiān)管力度面源污染是城市水污染的主要來源之一。 要想有效地保護城市環(huán)境， 從單純 的點源治理轉(zhuǎn)向點、 面源的綜合治理是必經(jīng)的途徑； 國家可以通過加強有關(guān)生態(tài) 農(nóng)業(yè)建沒的立法以減緩和控制含磷洗滌劑、 畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及農(nóng)業(yè)面源污 染