1、改革與完善審委會制度若干問題的思考        一、人民法院設(shè)立審委會制度討論決定案件存在的主要缺陷    不論是建國前還是建國后，人民法院設(shè)立審委會制度討論決定案件，確實(shí)在審判工作中充分發(fā)揮了集體領(lǐng)導(dǎo)的積極作用，尤其在抵御司法干預(yù)、保障司法獨(dú)立、避免錯案的發(fā)生、提高辦案質(zhì)量以及統(tǒng)一司法尺度等方面起到其他審判組織所不能起到的作用，可以說設(shè)立審委會制度不是因為什么“中國傳統(tǒng)文化”，而是一種為解放中國法官實(shí)體實(shí)現(xiàn)的問題而設(shè)立的。但隨著我國改革開放的深入及市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，

2、人民法院所承擔(dān)的調(diào)整、規(guī)范、裁決人們在刑事、民事、商事、知識產(chǎn)權(quán)、行政等方面關(guān)系的職能和作用越來越明顯與突出；與其相適應(yīng)，人們追求司法公開、公正、民主與平等的司法價值也更加強(qiáng)烈。于是，作為審判工作的一個集體領(lǐng)導(dǎo)組織-審委會，其討論決定案件的作法就不得不引起人們的關(guān)注與思考，并隨著審判方式改革的進(jìn)一步深化而對之產(chǎn)生懷疑與責(zé)備，設(shè)立審委會這一制度討論案件也存在許多缺陷，具體表現(xiàn)以下幾個方面：    第一，審委會討論案件是秘密進(jìn)行的，討論時除了審委會委員、承辦人、審判長以及記錄人員外，其他人員不準(zhǔn)進(jìn)入旁聽，因此，審委會明顯存在“暗箱操作”的弊端，它與公開、直接

3、等訴訟原則相悖，使當(dāng)事人享有的辯論權(quán)、辯護(hù)權(quán)不能充分行使，不利于社會與公眾對審判活動進(jìn)行有效的監(jiān)督，可以說，它的設(shè)立與我國三大訴訟法規(guī)定的公開審判的原則存在沖突的一面。    第二，回避制度的嚴(yán)格執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)程序公正的基本要求之一，由于審委會對個案進(jìn)行討論均是秘密且不定期進(jìn)行，有哪些人參加討論、何時討論，當(dāng)事人并不知道，致使當(dāng)事人依法享有申請回避的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)，因此，它的設(shè)立與我國三大訴訟法規(guī)定的回避原則也存在矛盾。    第三，審委會討論決定的案件，審判者是合議庭或獨(dú)任審判員，判決者卻是審委會，造成“審”、“判”

4、分離，合議庭審而不判，審委會判而不審。這同審與判必須結(jié)合的要求相違背，并使合議庭在審判案件過程中流于形式，容易使合議庭的成員產(chǎn)生一種依賴思想與心理，審判責(zé)任心不強(qiáng)，造成對案件評議不深、不細(xì)、不透的現(xiàn)象相當(dāng)突出。    第四，由審委會討論決定個案并不能完全保證案件的審判質(zhì)量。由于審委會的委員不能參加庭審審理案件，不了解具體案情，特別是對民事、行政案件雙方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)、證據(jù)，無暇審查，僅是臨時聽取案件承辦人或?qū)徟虚L匯報，導(dǎo)致審委會難于抓住癥結(jié)；同時，由于每個委員的法律專業(yè)知識各有所長，或長于刑事、或精于民事，或諳于行政，只能在自己熟悉的領(lǐng)域發(fā)表意見，加上

5、時間緊、案件多，這些主客觀條件都使得審委會對案件難于展開認(rèn)真細(xì)致的討論，在理論上勢必降低審委會作為一個專業(yè)制度的職能，因此，在審判實(shí)踐中就談不上案件質(zhì)量的保證。    第五，審委會討論案件，與訴訟制度的不間斷原則也是相違背的。按照不間斷原則，一個案件在審理過程中，除依法回避情形外，不應(yīng)更換合議庭的組成人員，而應(yīng)繼續(xù)審理。而由審委會討論決定案件，實(shí)際上是更換和替代了合議庭成員，從而與不間斷原則不相符合。    二、審委會制度在法院現(xiàn)階段是否有保留的必要與價值    由于審委會討

6、論決定案件的方式明顯的與現(xiàn)代訴訟制度如公開、回避、直接、不間斷等訴訟原則相矛盾、相沖突，而且，它所造成的審與判的分離更是違反了審判的內(nèi)在規(guī)律。故，許多人主張應(yīng)徹底取消審委會制度；當(dāng)然，也有不少人主張改革與完善審委會制度，以適應(yīng)審判形勢的需要，而不是簡單的取消或拋棄。    那么，審委會在市場經(jīng)濟(jì)體制下是否有保留的必要與價值呢筆者認(rèn)為，在當(dāng)前中國現(xiàn)存的政治體制、司法體制未觸及與改變之前貿(mào)然地取消審委會，其主張與作法是不可取的，這樣不僅不利于法院各項工作的開展，而且將削弱法院、法官的獨(dú)立地位與作用。其理由是：    第

7、一，國家司法體制是一個完整的結(jié)構(gòu)體系，包括司法主體、司法主體的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及管理與運(yùn)作模式。我們知道，我國憲法所確立的政治體制是人大監(jiān)督下的“一府兩院”，司法權(quán)是在人大監(jiān)督下分別由法院、檢察院來行使的；各級法院的人、財、物權(quán)均由同級的黨委、政府所管理和調(diào)配；不僅法院內(nèi)部設(shè)立審判委員會，而且，檢察院內(nèi)部也設(shè)立檢察委員會。因此，法院行使審判權(quán)不僅要受到同級人大的監(jiān)督，而且還要受到同級黨委、政府的監(jiān)督與制約；同時，更經(jīng)常受到同級檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督。在這種政治體制下，法院是未有任何司法意義上的獨(dú)立的法律地位可言的，法官的獨(dú)立更是無從談起。這樣，在法院無法完全獨(dú)立，法官更難于完全獨(dú)立以及法院、法官的管理

8、與運(yùn)作模式未有質(zhì)的改變的現(xiàn)存司法體制下，作為法院這個單一的司法主體，其關(guān)鍵性的內(nèi)部組織-審委會，如果被取消了，那么，法院將如何面對上述這些法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督與管理尤其是人大及其常委會對法院個案的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的檢察委員會對法院個案討論決定行使抗訴權(quán)時，法院又將如何的面對與處理我們知道，政治體制與司法體制的關(guān)系是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，司法體制中各個主體及其內(nèi)部組織是互相聯(lián)系互相依存的。居于被領(lǐng)導(dǎo)地位的主體-法院，如果再削弱甚至是拋棄與取消其法定的具有核心性的抗干擾的內(nèi)部組織力量，在領(lǐng)導(dǎo)主體未削弱其監(jiān)管力量之前提下，只會促使被領(lǐng)導(dǎo)主體走向更加微弱、更加不利的地步。  

9、0; 第二，綜觀世界各國政治、司法改革的通例或規(guī)律，不論是政治體制改革還是司法體制改革都是自上而下的，且都是同步的，不存在自下而上，且一方單獨(dú)行動，其他各方未動的情況。假如我國的司法體制真正徹底改革并真正實(shí)現(xiàn)了法院、法官的完全獨(dú)立，國家的立法、行政兩機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在法律意義上完全對等且司法權(quán)單由法院一機(jī)關(guān)行使，沒有其他機(jī)關(guān)再來分享司法權(quán)，則法院的審委會就沒有存在的必要了，因為它已失去存在的社會條件及司法基矗    第三，審判方式改革同其他機(jī)關(guān)改革的最大不同之處是它必須在現(xiàn)有法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，決不能違背法律規(guī)定或者脫離法律另搞一套，甚至做出與

10、法律規(guī)定相矛盾，相沖突的行為。不言而喻，法院是依法行使司法權(quán)的機(jī)關(guān)，忠于和遵守法律是其基本特征和關(guān)鍵性的價值取向。如果認(rèn)為法院改革可以另搞一套，可以避開法律或者突破法律界限來搞所謂的創(chuàng)新，那是一種幼稚的想法，其產(chǎn)生的負(fù)面影響是極為不妙的。因為法院將給世人這樣不好的印象即有法不依，隨心所欲，為一種實(shí)用價值來臨時犧牲國家法律的尊嚴(yán)與價值。有的人對改革總是持這樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為改革都可以突破現(xiàn)有的法律界限，可以試驗，待條件成熟之后，再修改或廢除法律。筆者認(rèn)為，這實(shí)際上是把社會其他領(lǐng)域中的改革模式搬到司法領(lǐng)域中來。殊不知，其他領(lǐng)域改革，其前提一般都是沒有法律設(shè)定。同時，實(shí)施這些領(lǐng)域的改革可以說都是以行政機(jī)

11、關(guān)作為改革的主持者，甚至是實(shí)施者，行政機(jī)關(guān)在權(quán)限和作為方式上均比司法機(jī)關(guān)靈活、機(jī)動得多，因為國家從未制訂一部系統(tǒng)與全面的行政法來約束它，所以社會對其的要求即依法行政較之于對司法機(jī)關(guān)的要求即依法辦案其呼聲要強(qiáng)烈得多。因此，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施改革事項時，如有突破法律的例外，人們是會理解甚至是不足為奇的，但司法機(jī)關(guān)卻不能，因為司法機(jī)關(guān)在國家已有法律規(guī)定的前提下，是不能有這方面的作為的，所以，從法治角度來講，取消審委會是沒有法律依據(jù)的，是行不通的作法，唯一的出路只能在法律框架下進(jìn)行改革與完善。    三、改革與完善我國審委會制度若干問題的構(gòu)思  

12、  如何改革與完善我國審委會制度，使之既能克服上述存在的缺陷與不足，又能建立起符合現(xiàn)代審判規(guī)律即現(xiàn)代訴訟制度的機(jī)制，適應(yīng)今后審判工作的發(fā)展需要呢筆者認(rèn)為，審委會它作為一個具法定優(yōu)勢的審判組織，是完全可以通過改革并完善來適應(yīng)現(xiàn)代審判規(guī)律，發(fā)揮更優(yōu)更好的作用的。同時，審判方式改革取得了顯著成效，為審委會工作機(jī)制改革打好了基礎(chǔ)，加上審判長選任制的落實(shí)，為審委會工作機(jī)制改革提供了良好的契機(jī)和動力。因此，改革與完善我國審委會制度的條件已經(jīng)成熟，勢在必行。為了使我國審委會制度走向規(guī)范與科學(xué)，筆者根據(jù)審委會工作的任務(wù)及法律規(guī)定，結(jié)合審判實(shí)踐，提出如下改革與完善的意見與舉措： &

13、#160;  （一）應(yīng)當(dāng)明確審委會的任務(wù)與職責(zé)    按照人民法院組織法第11條規(guī)定，審委會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗、討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。刑事訴訟法及相關(guān)的司法解釋均明確規(guī)定了審委會對重大、疑難、復(fù)雜案件的討論決定權(quán)；但民事訴訟法、行政訴訟法卻沒有此規(guī)定，只是對決定是否再審的案件規(guī)定審委會享有討論決定權(quán)。實(shí)踐中，包括最高法院在內(nèi)的各級法院審委會都是按照人民法院組織法來履行工作職責(zé)的。有的學(xué)者就指出，審委會對刑事、民事、行政案件全都按人民法院組織法規(guī)定來進(jìn)行討論是不當(dāng)?shù)?，理由是人民法院組織法僅是對法院內(nèi)部的，對

14、于法院之外的公民、法人和其他組織沒有約束力；而三大訴訟法則不同，它們是國家的基本法律，效力應(yīng)高于人民法院組織法，不僅對法院有約束力，而且對法院之外的公民、法人和其它組織參與訴訟時一樣具有約束力。因此，主張審委會只能按三大訴訟法而不應(yīng)按法院組織法來討論決定案件。筆者認(rèn)為，即法律效力來講，人民法院組織法與三大訴訟法之間不存在哪個大哪個小的問題，因為它們都是國家的基本法律。但眾所周知，新法優(yōu)于舊法，專門法優(yōu)于普通法是一種公認(rèn)的法律適用原則與慣例。三大訴訟法制訂的時間均分別晚于人民法院組織法，且行政、民事訴訟法又分別晚于刑事訴訟；同時人民法院組織法對于三大訴訟法來講，前者應(yīng)當(dāng)屬于普通法，而后者應(yīng)當(dāng)屬于

15、專門法，因此，按照新法優(yōu)于舊法，專門法優(yōu)于普通法的原則，審委會應(yīng)當(dāng)按照三大訴訟法所確定的內(nèi)容來分別對刑事、民事、行政案件進(jìn)行討論，即審委會依法只能討論決定符合刑事訴訟法第149條規(guī)定的重大、疑難、復(fù)雜案件和行政訴訟法第63條規(guī)定的決定是否再審案件及民事訴訟法第177條規(guī)定的決定是否再審案件，除此之外，審委會不應(yīng)越權(quán)討論普通的刑事案件和一、二審民事與行政案件。至于重大、疑難、復(fù)雜的案件也應(yīng)當(dāng)具體界定范圍，如可用例舉方式界定：1在本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件；2重大涉外案件；3人民檢察院抗訴的案件；4依照審判監(jiān)督程序決定再審或提審的案件；5可能判處死刑的案件；6上級法院指定管轄或指令再審案件；7可能宣

16、判無罪案件以上方面為重大案件；8法律規(guī)定不明或法律無明文規(guī)定的新類型案件即復(fù)雜案件；9合議庭對案件定性、責(zé)任承擔(dān)和適用法律存在較大分歧的案件即疑難案件。明確了審委會在討論案件方面的任務(wù)與職責(zé)之后，就能使審委會把精力放在總結(jié)審判經(jīng)驗及其他職能上，并真正貫徹與落實(shí)“還權(quán)于合議庭”這一法律規(guī)定，有效地調(diào)動與發(fā)揮合議庭的審判積極性及職能之作用。    （二）應(yīng)當(dāng)優(yōu)化審委會委員的結(jié)構(gòu)，改變審委會的委員以行政職務(wù)為主的配置與機(jī)制，建立起以法律專業(yè)知識與豐富審判經(jīng)驗為主的委員配置與機(jī)制。    長期以來，法院因為采取行政式的管理

17、與運(yùn)作，因此，具有行政職務(wù)高的人如院長、副院長、庭長總在法院中占有絕對的優(yōu)勢，審委會委員的配置也不例外。幾乎全國所有的法院審委會委員均清一色由領(lǐng)導(dǎo)型法官擔(dān)任，即具有相應(yīng)行政職務(wù)者基本可取得委員資格，正應(yīng)驗與反映了那種“誰的官大，誰的發(fā)言權(quán)就重要”的觀念與作法。其實(shí)，這種委員的配置是缺少法律依據(jù)的。這種委員的配置不僅使許多委員其法律專業(yè)不強(qiáng)，缺少基本的審判經(jīng)驗法院院長、副院長并不都是從法院內(nèi)部產(chǎn)生，而是從外面調(diào)進(jìn)來，而且造成法官價值取向的錯位即促使法官追求行政式的待遇，而不是追求法律的精神和價值實(shí)際上法院內(nèi)部改革應(yīng)從此方面著手。因此，改革審委會的委員配置與結(jié)構(gòu)應(yīng)是審委會制度改革的關(guān)鍵。我們將如何

18、優(yōu)化審委會的結(jié)構(gòu)呢筆者認(rèn)為，除院長這一審委會的主持人不能更換之外，其他任何委員都是可以通過競爭上崗方式提請人大任免來配置的，但競爭上崗的委員其條件必須是：具有大學(xué)本科及法律專科以上的學(xué)歷、具有審判員資格和十年以上的審判工作經(jīng)驗中、高級法院條件可提高，基層法院可適當(dāng)降低。這樣配置的好處是：1能把優(yōu)秀的法官吸收到審委會中來，增強(qiáng)審委會適用法律的權(quán)威性；2制約外部與法院內(nèi)部人員的不當(dāng)交流，留住優(yōu)秀人才，抵制庸才；3由于委員法律專業(yè)知識基礎(chǔ)牢固，審判經(jīng)驗豐富，這樣，復(fù)合型的委員將占一定的比例，甚至是很大的比例，有利于審委會對各類案件的正確討論決定；4由于委員是以專業(yè)為主的，不是以行政職務(wù)為主的，因此，

19、除院長之外，所有的委員幾乎是平等的，等級服從關(guān)系取消了，委員平等行使討論決定案件權(quán)的機(jī)會就大大增多，公正性就越來越能夠充分地體現(xiàn)出來；5客觀上促使法官追求法律精神與價值，不刻意追求官本位。    （三）應(yīng)當(dāng)徹底改變審委會討論決定案件的運(yùn)作方式，制定強(qiáng)制性及科學(xué)性的操作程序與規(guī)則，使之真正符合現(xiàn)代訴訟制度。    良好的資源配置與結(jié)構(gòu)需要良好與科學(xué)的運(yùn)作程序與方式，否則，其固有的優(yōu)勢與價值就難于得到充分的發(fā)揮，審委會亦然。長期以來，審委會討論案件雖然是以民主集中制的名義出現(xiàn)，但由于缺乏強(qiáng)制性及科學(xué)性的操作程序與規(guī)則，

20、再加上審委會原有的弊端，造成許多委員實(shí)際上只起濫竽充數(shù)的作用；要么是不發(fā)言不了解案情或?qū)Ψ摄@研不精、或畏懼不發(fā)言；要么是為附和而簡單發(fā)言，一切均以聽從占主導(dǎo)地位的意見為上策。這種情形就為個別領(lǐng)導(dǎo)利用審委會之名來達(dá)到個人之目的創(chuàng)造了條件。筆者認(rèn)為，制訂并改進(jìn)審委會的運(yùn)作程序是多方面的，只有這些程序具備并按照其要求嚴(yán)格操作，則就完全可以促使審委會制度符合現(xiàn)代的訴訟原則，具體為：    第一、審委會討論案件只宜對案件的定性、責(zé)任分擔(dān)及法律適用問題進(jìn)行討論決定；其他如對證據(jù)與事實(shí)的認(rèn)定等工作應(yīng)由合議庭去完成，審委會對之不能討論；合議庭全體成員應(yīng)當(dāng)列席審委會會議

21、，并且具有同等的匯報權(quán)。合議庭在提交審委會討論案件之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人審委會組成人員的名單及可行使的申請回避的權(quán)利。之所以規(guī)定這樣操作的內(nèi)容，理由是：重大、疑難、復(fù)雜或再審、抗訴案件等，合議庭審理過程中出現(xiàn)分歧，往往都是因案件定性難于確定，責(zé)任分擔(dān)難于認(rèn)定與把握，法律適用或沖突規(guī)范難于正確運(yùn)用所致。審委會對這些案件討論，可在合議庭認(rèn)定事實(shí)與證據(jù)的基礎(chǔ)上來進(jìn)行討論決定，從而使每個委員在了解案情，掌握案件存在問題的基礎(chǔ)上客觀、公正地評議案件。要求合議庭全體成員列席審委會，一是能使審委會全面了解案情；二是尊重合議庭成員的審理活動；三是防止審委會偏聽偏信某個審判長或承辦人的意見。這一改革的作法也同人民法

22、院五年改革綱要規(guī)定的精神基本一致。    第二、審委會對于合議庭認(rèn)定事實(shí)不清的案件可直接開庭審理。審委會開庭審理的情況是：1原合議庭對案件認(rèn)定的事實(shí)不清；2需要提交審委會的案件要求另組成合議庭重新審理的。由于前面已嚴(yán)格界定了審委會討論案件的范圍，因此，審委會每年需要討論案件的數(shù)量將大大減少，這就使它有充分的時間與精力來從事直接開庭審理工作，從而使案件審理的質(zhì)量得到更加有效的保證。也許有人會認(rèn)為，審委會委員事務(wù)那么多，哪有那么多時間與精神來從事開庭審理工作筆者認(rèn)為，這是法官對本職業(yè)持有什么心態(tài)及價值取向的問題。如果一個法官不認(rèn)真把案件作為第一工作需要而熱衷

23、于應(yīng)付其他事務(wù)，這本身就是很不正常的現(xiàn)象；這種現(xiàn)象如果在以行政型委員組成的審委會時還不足為怪的話，那么，在以專業(yè)型委員組成的審委會就不應(yīng)再出現(xiàn)其現(xiàn)象了，即使是為了總結(jié)所謂的審判經(jīng)驗，仍應(yīng)讓位于案件的審理工作，因為經(jīng)驗是從每一個案件審理的實(shí)踐中積累起來的，沒有什么比審理好每一個案件更為重要，更富有意義了。    審委會直接開庭審案，可由35個委員組成合議庭審理，也可由更多的委員組成合議庭來審理；其審理程序與合議庭審理普通案件的程序一樣，應(yīng)當(dāng)貫徹回避等原則，在法庭認(rèn)定事實(shí)清楚后再提交其案件給審委會討論決定審委會委員回避事由與上述規(guī)定相同，所做出的裁判應(yīng)簽署審

24、委會名義。把審委會推向?qū)徟械那芭_，使當(dāng)事人及社會直接看到法院最高審判組織的水平與面貌，這不僅大大增加了審委會工作透明度，而且也增加了社會對審委會工作的壓力，從而有利于增強(qiáng)審委會的工作責(zé)任感和被監(jiān)督意識，有利于案件的公正處理。    第三、審委會委員討論案件必須以書面形式發(fā)言。首先，合議庭建議提交審委會討論的案件，應(yīng)于審委會討論之前的37天把案情報告發(fā)給每個委員，使之有充分的時間對案情進(jìn)行思考與分析。其次，要求每個委員回避的委員例外必須對所討論的案件寫出書面發(fā)言材料即每個委員在發(fā)言時應(yīng)以書面形式即案件之定性，責(zé)任分擔(dān)，法律適用等問題提出自己的認(rèn)識、見解及理

25、由并就適用法律原則闡述自己的意見與主張；如果聽了別的委員發(fā)言后有啟發(fā)，同意或不同意其他委員的意見，可在書面發(fā)言中增加或更改，每個委員的書面發(fā)言在審委會結(jié)束時再交給會議記錄的秘書登記備案。之所以作出這種硬性的規(guī)定其好處是多方面的，一是促使每個委員全心全意投入對案件的研究，不能馬虎應(yīng)付，從而提高審委會討論案件的質(zhì)量與水平；二是提高委員的發(fā)言與議案水平；三是使委員明確其發(fā)言的責(zé)任與作用；四是書面發(fā)言既是檢驗委員的討論案件水平和工作能力的有力憑據(jù)，更是對委員工作成績的良好考核；五是書面發(fā)言有據(jù)可查，便于后人對案件審查時，明確誰是誰非，同時，也便于錯案追究制度真正落實(shí)。    第四、審委會決定案件應(yīng)以記名投票或不記名投票表決的方式?jīng)Q定，即不能以舉手表決的方式?jīng)Q定。雖然這種表決方式只是形式的不同，但其作用卻是有質(zhì)的差異的。眾所周知，很多以民主集中制名義出現(xiàn)的決定之所以不能充分發(fā)揚(yáng)民主，反映大多數(shù)人的意愿，不能真正按民主的程序做出決定，很大程度上