1、Urban Insight , No. 3, 2012問題日益嚴重,國家對義務(wù)教育政策做出調(diào)整?？傮w而言,農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策經(jīng)歷了從“嚴格控制”到“積極接納”的調(diào)整轉(zhuǎn)變,進入21世紀,形成了農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育以流入地政府管理為主,以公辦中小學(xué)為主的“兩為主”政策框架。本文試以廣東省為例,研究農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策和落實情況。一、廣東省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策廣東是全國農(nóng)民工數(shù)量大省,也是農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)量大省。廣東積極貫徹落城市農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策及其完善:以廣東為例 傅 晨 劉夢琴【基金項目】2011年國家人口和計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司課題廣東省農(nóng)民工市民化的

2、政策研究成果。受教育權(quán)是一項基本人權(quán),但是,在世界不同國家,公民受教育權(quán)利的落實程度,受到經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政策的影響。在計劃經(jīng)濟年代,我國形成了城鄉(xiāng)二元的教育制度,核心是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn),城鄉(xiāng)學(xué)齡兒童在戶籍所在地就近入學(xué)。計劃經(jīng)濟年代我國城鄉(xiāng)人口隔絕,基本上不存在農(nóng)村兒童流動到城市接受教育。改革開放以后,城鄉(xiāng)人口流動的凝固狀態(tài)被打破,農(nóng)村剩余勞動力大舉進城打工,一部分農(nóng)村學(xué)齡兒童跟隨父母進城。但是,城鄉(xiāng)二元教育制度改革滯后,農(nóng)民工隨遷子女“人戶分離”,他們在流入地接受義務(wù)教育遇到了困難。面對農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育摘要:文章分析了廣東省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育改革政策和實施情況。廣東省基本實現(xiàn)了農(nóng)民

3、工隨遷子女“人人有書讀”,但是,農(nóng)民工隨遷子女入讀民辦學(xué)校的比例依然較高,入讀公辦學(xué)校的歧視依然存在,民辦學(xué)校的教育質(zhì)量問題依然存在。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題不能徹底消除,根本原因是沒有建立起農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費的投入保障機制。關(guān)鍵詞:農(nóng)民工隨遷子女 義務(wù)教育 政策【中圖分類號】G52實國家“兩為主”政策精神,制定出臺了一系列農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策。(一增加教育財政投入2004年7月,廣東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知提出,流入地財政部門要按對接收進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女就讀較多的學(xué)校給予補助,城市教育費附加中要安排

4、一部分經(jīng)費,用于進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作,對進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的借讀費和擇校費予以免收,并酌情減免家庭經(jīng)濟困難進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的有關(guān)費用。2006年9月,省政府關(guān)于進一步加強農(nóng)民工工作的意見提出,輸入地政府要把農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和教育經(jīng)費預(yù)算,以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué),并按照實際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用費用。2011年7月,省政府關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育工作的意見提出,各地要把符合接受免費義務(wù)教育條件的隨遷子女納入公共財政保障范圍,根據(jù)免費義務(wù)教育學(xué)生人數(shù)等因素,撥付生均公用經(jīng)費,核定教職工編制,配置教學(xué)設(shè)施設(shè)備,發(fā)放教科書。對不符

5、合當(dāng)?shù)孛赓M入學(xué)條件的,可按地級以上市原規(guī)定的所在學(xué)校普通生標(biāo)準(zhǔn)收取書雜費,但不得收取借讀費。省財政結(jié)合各地義務(wù)教育階段實際接收隨遷子女人數(shù)和經(jīng)濟狀況,給予財政資金獎勵。2011年11月,省政府辦公廳印發(fā)廣東省教育發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知,提出建立各級財政合理分擔(dān)的非戶籍常住人口子女義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機制。據(jù)報道,2010年廣東省財政投入60多億元促進外來人口子女接受義務(wù)教育。(二公辦學(xué)校挖潛擴容2004年7月,廣東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知提出,充分挖掘潛力,增加公辦中小學(xué)的學(xué)位,保證進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女能夠進入公辦中

6、小學(xué)就讀。2011年7月,省政府關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育工作的意見提出,科學(xué)規(guī)劃設(shè)置公辦學(xué)校,規(guī)范城鎮(zhèn)住宅小區(qū)學(xué)校建設(shè)和使用,鼓勵和扶持舉辦面向隨遷子女招生的民辦學(xué)校,公辦學(xué)校班額較大、學(xué)位不足的縣鎮(zhèn),要進一步調(diào)整優(yōu)化中小學(xué)布局,合理新建擴建義務(wù)教育學(xué)校,為隨遷子女就讀提供足夠的學(xué)位。學(xué)校布局調(diào)整中閑置的校舍,可通過置換、改造、新建等形式成立公辦學(xué)校,逐步提高隨遷子女入讀公辦學(xué)校的比例,有效解決隨遷子女入讀公辦學(xué)校問題。據(jù)廣東省教育廳和廣東省政協(xié)的調(diào)研數(shù)據(jù),20012007年,深圳市投入財政教育經(jīng)費 294.38億元,新建和改造公辦小學(xué)89所,為農(nóng)民工子女提供5萬多個公辦學(xué)校學(xué)位;

7、珠海市投入15億元財政資金,新建學(xué)校19所,擴建學(xué)校79 所,為農(nóng)民工子女提供3萬多個公辦學(xué)校學(xué)位;惠州市新建公辦學(xué)校17所,增加學(xué)位2 萬多個;中山市對200所中小學(xué)進行布局調(diào)整,為農(nóng)民工子女提供公辦學(xué)位8萬多個1。(三大力發(fā)展民辦學(xué)校2004年7月,廣東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知提出,結(jié)合中小學(xué)布局 Urban Insight調(diào)整工作,選擇校舍安全、設(shè)備設(shè)施較完備的中小學(xué),創(chuàng)辦專門招收進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的學(xué)校。2011年7月,省政府關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育工作的意見提出,鼓勵社會各方力量,參照公辦中小學(xué)

8、的標(biāo)準(zhǔn)建立專門接收進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女學(xué)校;加強民辦學(xué)校管理,加強民辦學(xué)校教師管理,加強進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的學(xué)籍管理。鼓勵和扶持舉辦面向隨遷子女招生的民辦學(xué)校。各地可探索“政府購買學(xué)位”、“政府補貼民辦學(xué)校辦學(xué)”等模式,對委托承擔(dān)隨遷子女義務(wù)教育的公益性民辦學(xué)校,按一定標(biāo)準(zhǔn)購買學(xué)位或給予補助,并要求學(xué)校按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)減免學(xué)生學(xué)雜費。據(jù)有關(guān)資料,從2005年起,省財政每年安排1000萬元資助接受隨遷子女的民辦學(xué)校和幼兒園的發(fā)展。珠海、中山、河源等市在租賃校舍建設(shè)使用土地對民辦學(xué)校實施優(yōu)惠政策。廣州、東莞等市組織公辦學(xué)校與民辦學(xué)?！敖Y(jié)對子活動”,幫助民辦學(xué)校提高教學(xué)質(zhì)量。(四農(nóng)民工隨遷子女積分入讀公

9、辦學(xué)校農(nóng)民工隨遷子女積分入讀公辦學(xué)校最早出現(xiàn)于中山市小欖鎮(zhèn)。2007年,小欖鎮(zhèn)制定小欖鎮(zhèn)外來建設(shè)者子女入讀公辦小學(xué)積分方案,從10個方面對申請人進行計分,按積分高低排序,錄取外來務(wù)工人員子女到公辦學(xué)校就讀。2009年5月,東莞市制定東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法和東莞市新莞人子女申請入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校起始年級積分方案(試行。2010年11月8日,中山市頒布中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定,在全市實行積分入學(xué)制度。2011年6月,珠海市制定珠海市外來務(wù)工人員隨遷子女憑積分入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校暫行辦法。2011年,廣州市番禺區(qū)實行積分入學(xué)制度。2011年7月,廣東省政府關(guān)于做好進城

10、務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育工作的意見提出,保障在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿五年、有穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策的居住證持證人子女與常住戶口學(xué)生同等接受義務(wù)教育,公辦學(xué)位不能滿足隨遷子女入學(xué)需要的縣(市、區(qū),要按照關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見要求,實行隨遷子女憑積分制入讀公辦學(xué)校制度。2011年11月,廣東省人民政府辦公廳頒發(fā)廣東省教育發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知,提出堅持“兩個為主”(以流入地政府管理為主,以公辦學(xué)校為主和“一市一策”原則,推行非戶籍常住人口子女義務(wù)教育積分制管理辦法。目前,積分入學(xué)制度在廣東全省呈現(xiàn)普遍推開的發(fā)展趨勢。二、廣東省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的落實

11、情況(一基本實現(xiàn)了農(nóng)民工隨遷子女“人人有書讀”廣東是全國農(nóng)民工數(shù)量大省,也是全國農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)量大省。據(jù)廣東省教育廳的調(diào)研資料(表1,2007年廣東省義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生(以農(nóng)民工隨遷子女為主,下同159.31萬人,占全省義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的10.62%。廣東省義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生的數(shù)量不斷增長,占全省義務(wù)教育階段學(xué)生的比例也不斷提高。到2010年,廣東省義務(wù)教育階段非本地戶籍學(xué)生313.88萬人,占全省義務(wù)教育Urban Insight, No. 3, 2012Urban Insight 階段學(xué)生總數(shù)達到23.27%。廣東積極采取措施,解決農(nóng)民工隨遷子女讀書問題。據(jù)媒體報道,不完全統(tǒng)

12、計,2010年廣東省農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)量超過330萬人。2010年廣東省義務(wù)教育階段非本地戶籍學(xué)生達313.88萬人,以此推算,廣東省農(nóng)民工隨遷子女入讀率達到95%以上,基本實現(xiàn)了農(nóng)民工隨遷子女“人人有書讀”。(二農(nóng)民工隨遷子女入讀民辦學(xué)校的比例較高按照國家“兩為主”政策原則,農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育以公辦學(xué)校為主,但是,廣東省農(nóng)民工隨遷子女入讀民辦學(xué)校的比例很高。據(jù)廣東省教育廳資料(表1,2009年義務(wù)教育階段非本地戶籍學(xué)生入讀公辦學(xué)校比例49.5%,2010年提高到50.3%。但是,同年全國的平均水平已接近80%。在珠江三角洲地區(qū),農(nóng)民工隨遷子女入讀民辦學(xué)校的比例一直很高。據(jù)廣東省教育廳的數(shù)據(jù)

13、(表2,20072009年珠江三角洲地區(qū)非本地戶籍學(xué)生入讀民辦學(xué)校的比例在55%左右2。分市來看,農(nóng)民工隨遷子女入讀民辦學(xué)校的比例差異很表 廣東省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育情況年份2007200820092010全省義務(wù)教育階段學(xué)生人數(shù)(萬人1500.561454.351391.321348.65全省義務(wù)教育階段非本地戶籍學(xué)生人數(shù)(萬人159.31198.09210.96313.88義務(wù)教育階段非本地戶籍學(xué)生占全省義務(wù)教育階段學(xué)生比例(%10.6213.6215.1623.27義務(wù)教育階段非本地戶籍學(xué)生入讀公辦學(xué)校(萬人-104.41122.15義務(wù)教育階段非本地戶籍學(xué)生入讀公辦學(xué)校比例(%-49

14、.550.3注:20072009年數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自吳開俊、吳宏超:珠三角地區(qū)進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育問題研究,教育研究2011年第12期;2010年數(shù)據(jù)來自廣東省教育廳貫徹實施珠三角規(guī)劃綱要2010年度工作總結(jié)。資料來源:廣東省教育廳。大。例如,2007年,廣州市農(nóng)民工隨遷子女入讀民辦學(xué)校的比例為62.66%,深圳為58.7%,東莞為70.53%,中山為55.97%,惠州為60.4%,珠海為43.91%1;2009年,東莞、深圳、廣州、中山等市農(nóng)民工隨遷子女就讀民辦學(xué)校的比例仍然分別高達75.29%、62.13%、63.25%和 59.94%2,而江門、肇慶、佛山市農(nóng)民工隨遷子女入讀公辦學(xué)校的比

15、例分別達到92.14、78.80%、71.47%。據(jù)媒體報道,2010年廣州市農(nóng)民工隨遷子女就讀公辦學(xué)校的比例剛剛超過1/3。由于民辦學(xué)校在硬件設(shè)施、師資水平、管理水平等方面,與公辦學(xué)校仍然存在較大的差距,農(nóng)民工隨遷子女在民辦學(xué)校的教育質(zhì)量問題依然存在。廣東省尤其是珠江三角洲地區(qū)農(nóng)民工隨遷子女入讀民辦學(xué)校的比例高,一個重要的原因是農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)量大,高度集中,與當(dāng)?shù)毓k學(xué)校教育資源形成嚴重的結(jié)構(gòu)性短缺矛盾。廣東省農(nóng)民工數(shù)量大,高度集中在珠江三角洲地區(qū),決定了農(nóng)民工隨遷子女也高度集中在珠江三角洲地區(qū),據(jù)廣東省教育廳的調(diào)研資料,2007年珠三角地區(qū)義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生 136.11萬人,占全省

16、義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生的89.3%1;2009年珠三角地區(qū)義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生184.08萬人,占全省義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生的87.26%2;2010年,珠三角地區(qū)義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生261.15萬人,占全省義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生的83.20%。農(nóng)民工隨遷子女高度集中,與當(dāng)?shù)毓k學(xué)校教育資源形成嚴重的結(jié)構(gòu)性短缺矛盾。尤其是,由于收入低,農(nóng)民工大多集中居住在房租低廉的“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合地帶,然而,這些地方公辦教育資源相對匱乏,即使超容量運轉(zhuǎn),仍然不能滿足農(nóng)民工隨遷子女的入讀需要,大量農(nóng)民工隨遷子女只好入讀民辦學(xué)校。(三農(nóng)民工隨遷子女入讀公辦學(xué)校的歧視依然存在第一,農(nóng)民工隨遷子女進入公辦學(xué)校

17、的收費歧視依然存在。雖然“兩為主”政策規(guī)定農(nóng)民工隨遷子女在流入地公辦學(xué)校接受義務(wù)教育要與當(dāng)?shù)貙W(xué)生收費一視同仁,但是,由于農(nóng)民工隨遷子女的入讀需求巨大,針對農(nóng)民工隨遷子女的各種收費(如插班費、借讀費、贊助費等仍然存在,甚至成為“潛規(guī)則”,城市公辦學(xué)校和農(nóng)民工子女父母“一個愿打、一個愿挨”。據(jù)謝建社2008年對廣東省珠江三角洲地區(qū)一些鎮(zhèn)的調(diào)查,85%以上的受訪農(nóng)民工為子女繳納了借讀費或贊助費,金額從200元到12000元不等,受訪農(nóng)民工的月平均工資在1200元以下的占53.2%,1200元以上的占46.8%3。面對公辦學(xué)校的收費,一些低收入農(nóng)民工只好望“?！迸d嘆,只能選擇收費相對低廉的民辦學(xué)校。據(jù)

18、羅天瑩(2009調(diào)查,一般民辦小學(xué)的收費每學(xué)期為900元學(xué)費,初中是 1400元4。第二,農(nóng)民工隨遷子女進入公辦學(xué)校后的教育歧視依然存在。農(nóng)民工隨遷子女即使進入了公辦學(xué)校,也存在被邊緣化的傾向。一是分班管理。很多公辦學(xué)校以方便管理的名義,將農(nóng)民工子女單獨編班,并聲稱不會影響教育質(zhì)量。但是,在師資、課時、教學(xué)內(nèi)容等方面存在明顯的差異,實際上具有一定的歧視性對待。二是特色教育,城市公辦學(xué)校普遍開辦了各種“特色班”,以學(xué)生自愿和交費為前提,農(nóng)民工子女因為交不起費大多被排斥在“特色班”之外。上述情況使農(nóng)民工子女在城市公辦學(xué)校被邊緣化,進一步拉大了農(nóng)民工隨遷子女本來已經(jīng)存在的與當(dāng)?shù)貎和牟罹唷Ｋ?、農(nóng)民工

19、隨遷子女義務(wù)教育問題的根本原因農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題不能徹底消除,根本原因是城鄉(xiāng)二元教育制度改革滯后,核心是沒有建立起農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費的投入保障機制,農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育缺乏財政和教育資源保障。按照傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元教育制度,學(xué)齡兒童在戶籍所在地就近入學(xué),地方政府負責(zé)本地義務(wù)教育的財政投入和管理,與戶籍相捆綁的教育經(jīng)費投入必然以滿足本地戶籍學(xué)生為限。在城鄉(xiāng)人口隔絕和流動凝固的狀態(tài)下,城鄉(xiāng)二元教育投入制度對于保證地方的教育財政投入和教育目標(biāo)實現(xiàn)具有重要作用。但是,在城鄉(xiāng)人口流動的格局下,其不合理性就顯露出來。一方面,財政教育經(jīng)費是按照學(xué)生戶籍所在地進行劃撥的,農(nóng)民工隨遷子

20、女離開了戶籍所在地“人戶分離”,但是流出地政府仍然可以獲得按戶籍學(xué)齡兒童Urban Insight, No. 3, 2012進行預(yù)算的教育經(jīng)費。另一方面,流入地的教育經(jīng)費也是以本地戶籍學(xué)生為限的,農(nóng)民工隨遷子女屬于外地戶籍學(xué)生,他們在流入地接受義務(wù)教育沒有財政投入和教育資源保障,必然擠占當(dāng)?shù)刎斦徒逃Y源?？梢?農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育使流入地既定的教育資源供需失去了平衡,出現(xiàn)了缺口,接納外來農(nóng)民工子女越多,缺口越大?！皟蔀橹鳌闭弑仨氁越⑥r(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機制為條件。2002年,教育部召開以“三個代表”重要思想為指導(dǎo),堅持“兩個為主”做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義

21、務(wù)教育工作會議,首次提出流入地政府要安排一部分城市教育費附加用于解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育。2003年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見,提出建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費籌措保障機制,要求“流入地政府財政部門要對接受進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補助,城市教育費附加中要安排一部分經(jīng)費,用于進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作”。該文件還要求流入地政府的發(fā)展改革部門要將農(nóng)民工子女的義務(wù)教育納入城市社會發(fā)展計劃,將農(nóng)民工子女就學(xué)學(xué)校建設(shè)列入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃;編制部門要將農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量納入定編范圍,作為學(xué)校定編的基礎(chǔ);價格主管部門要制訂收費標(biāo)

22、準(zhǔn),做到收費與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁,并檢查學(xué)校收費情況;通過設(shè)立助學(xué)金、減免費用、免費提供教科書等方式,幫助家庭經(jīng)濟困難的農(nóng)民工子女就學(xué)。2006年1月,國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見提出,將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃,列入教育經(jīng)費預(yù)算,按照實際在校人數(shù)撥付公用經(jīng)費。該文件還第一次提出,流入地政府對委托承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的民辦學(xué)校,要在辦學(xué)經(jīng)費、師資培訓(xùn)等方面給予支持和指導(dǎo)。2008年8月,國務(wù)院國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知規(guī)定,公辦學(xué)校對農(nóng)民工子女免除學(xué)雜費、不收借讀費;在接受政府委托、承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校就讀的學(xué)生,按照當(dāng)?shù)毓k學(xué)校免除學(xué)雜費

23、標(biāo)準(zhǔn)享受補助;中央財政對農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎勵。通過上述文件,中央政府明確了流入地政府承擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費的主要責(zé)任,包括公辦學(xué)校的校舍建設(shè)、人員和公用經(jīng)費責(zé)任;對受委托承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校的經(jīng)費補助責(zé)任;對農(nóng)民工子女的免費和資助責(zé)任。但是,中央政府并沒有明確自己的責(zé)任,只是對農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎勵,但是比例偏低。這似乎把農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的經(jīng)費責(zé)任推給了流入地政府,出現(xiàn)了所謂“中央請客,地方埋單”。那么,流入地政府是否愿意為農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育“埋單”呢?雖然中央明確了流入地政府的經(jīng)費責(zé)任,但是,并沒

24、有對流入地各級政府如何分擔(dān)經(jīng)費責(zé)任作出明確規(guī)定。這就難免出現(xiàn)地方效法中央,責(zé)任層層下推,最終不能得到有效落實。流入地政府不愿意為農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育“埋單”,其經(jīng)濟原因不言而喻。地方接納農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育,必須增加財政教育投入,然而,地方的財政能力有限,尤其是農(nóng)民工隨遷子女集中的地方,接收農(nóng)民工隨遷子女入讀的數(shù)量越多,地方教育資源的缺口越大,地方財政投入的壓力也越大。地方增加教育投入受到其他競爭性項目的影響,可能影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展。因此,流入地政府對為農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育經(jīng)費“埋單”并不情愿。綜上所述,中央政府提出的“兩為主”政策原則必須以建立農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入保障

25、機制為前提條件,然而,迄今農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機制沒有完全建立,農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費很大程度處于“預(yù)算真空”。由于農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育沒有經(jīng)費保障,地方就不得不對農(nóng)民工隨遷子女進入當(dāng)?shù)毓k學(xué)校設(shè)置限制,以緩解地方公辦教育資源供求失衡的矛盾;同時,地方也不可能給招收農(nóng)民子女的民辦學(xué)校更多的財政支持,幫助其改善辦學(xué)質(zhì)量。這就是農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題未能消除的根本性原因。五、政策建議(一正確認識進城農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題,必須首先解決認識問題,否則,就不可能正確地制定政策,也不可能正確地執(zhí)行政策。第一,正確認識解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題

26、的重大經(jīng)濟和社會意義。農(nóng)民工問題是改革以來我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一個重大問題,農(nóng)民工市民化是從根本上解決農(nóng)民工問題的重要途徑。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題是農(nóng)民工問題的重要內(nèi)容之一,解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題,有利于農(nóng)民工隨遷子女子女健康成長,有利于掃除農(nóng)民工市民化的障礙,對于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展也具有重要意義。第二,正確認識解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題的迫切性。改革初期,農(nóng)民工外出打工主要采取個人流動的形式。20世紀90年代后期以來,農(nóng)民工外出打工越來越多是家庭流動。國家統(tǒng)計局2009 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示,2009年外出農(nóng)民工14533萬人中,舉家外出的2966萬人,占20.4

27、%5。國家人口和計生委流動人口司流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,2010年,在受調(diào)查的231090個流動人口家庭中,攜家屬(配偶、子女父母一同流動的占66.4%;流動人口家庭15周歲及以下子女中,56.3%隨父母流動,43.7%留在老家6。農(nóng)民工流動越來越采取家庭流動的形式,農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量越來越大,解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題也就越來越迫切和重要。第三,正確認識以“兩為主”原則解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題。提供義務(wù)教育是政府的重要職責(zé),以“兩為主”解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題彰顯政府公共服務(wù),是農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的主渠道,民辦學(xué)校是公共教育資源的補充。第四,正確認識農(nóng)民工隨遷子女與城

28、市居民子女平等享有公共教育資源的權(quán)利。受教育權(quán)是一項基本人權(quán),政府必須一視同仁地對待所有公民及其子女。公共教育資源不僅屬于城市居民及其子女,也屬于那些由于政府的政策存在缺陷、而未能獲得城市居民身份的進城農(nóng)民工及其子女。農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育不是城市的“恩賜”,農(nóng)民工為城市創(chuàng)造了財富,為國家提供了稅收,農(nóng)民工為流入地城市和整個國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了貢獻,他們的子女有權(quán)享有與流入地城市居民子女一樣的義務(wù)教育權(quán)利。(二建立農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入的保障機制建立農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機制,是解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題的核心。有一種觀點認為,農(nóng)民工隨遷子女“人戶分離”

29、,他們在流入地接受義務(wù)教育擠占了流入地的教育資源,流出地政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移支付義務(wù)教育費用給流入地政府,否則,流入地政府就應(yīng)當(dāng)收取一定的費用來彌補地方財政教育投入的不足。有一種觀點主張實施“錢隨人走”的“教育券制度”,使教育經(jīng)費的分配與流動學(xué)生實際接受教育的地點相匹配,保證流出地和流入地所擁有的財權(quán)與事權(quán)相對稱7。我們認為,由于農(nóng)民工子女的流出地普遍經(jīng)濟發(fā)展落后,要流出地政府把農(nóng)民工隨遷子女的教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移給流入地政府,實際上不具有可操作性,根本的辦法是建立中央、流入地省、市三級政府對農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入的分擔(dān)保障機制。具體說,中央、流入地省、市三級政府分別根據(jù)全國、全省、全市的流動人口子女

30、規(guī)模,各自預(yù)算相應(yīng)的教育經(jīng)費;同時,中央政府按照省接收農(nóng)民工隨遷子女入讀的實際人數(shù)、省政府按照市接收農(nóng)民工隨遷子女入讀的實際人數(shù),將預(yù)算經(jīng)費下?lián)?最終,三級政府的預(yù)算經(jīng)費匯聚到農(nóng)民工隨遷子女實際入讀所在地的區(qū)(縣。中央、省、市政府對農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入的責(zé)任不完全一致,應(yīng)當(dāng)如何確定中央、流入地省、市三級政府的合理分擔(dān)比例?范先佐(2004提出“以市為主”、“以省為主”和“以國家為主”三種不同模式,具有重要的參考價值8。范先佐認為,保障農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的經(jīng)費投入,可以按照各地的財政實力,將全國的城市分為“以市為主”的市、“以省為主”的市和“以國家為主”的市三種類型?！耙允袨橹鳌钡?/p>

31、市,人均財政水平高于全國城市平均水平,這些城市的經(jīng)濟實力雄厚,農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育經(jīng)費可由城市政府財政多負擔(dān)一些,這些城市主要是大城市?！耙允橹鳌钡氖?人均財政水平低于全國城市平均水平,但是,省級財政水平高于全國平均水平,這些城市農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育經(jīng)費主要通過省級財政來解決。這些城市主要是經(jīng)濟發(fā)達省的中小城市?！耙試覟橹鳌钡氖?人均財政低于全國城市平均水平,省財政水平也低于全國平均水平,這些城市農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育經(jīng)費主要由中央財政負擔(dān),這些城市主要是中西部地區(qū)?？蓪V東省21個地級及以上市劃分為三類城市,分別制定三種不同類型城市的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入分擔(dān)比例。(三

32、完善農(nóng)民工子女積分入讀公辦學(xué)校政策農(nóng)民工隨遷子女積分入讀是公辦教育資源短缺條件下的一種無奈選擇,具有一定的合理性,但是,目前的政策存在缺陷,如果不及時改進和完善,可能成為廣大普通農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校的一道新的“制度門檻”。例如,2009年5月,東莞市在全省率先制定東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法和東莞市新莞人子女申請入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校起始年級積分方案(試行,這是廣東省針對外來流動人口子女入讀公辦學(xué)校的第一個地級市文件。東莞市教育部門計劃拿出一萬多個學(xué)位招收新莞人子女入讀公辦學(xué)校,但是,按照制度規(guī)定的積分辦法,符合規(guī)定條件的農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)量竟然達不到計劃學(xué)位名額,不得不放寬條件進行

33、第二輪申請。2010年1月29日,東莞市人民政府印發(fā)新的東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法。修訂后的積分項目有六項:文化素質(zhì)60分,在莞服務(wù)年限與參保年限30分,生活狀況30分,納稅情況30分,參加志愿者服務(wù)10分,子女在東莞接受教育情況10分;此外,還有加分與扣分。以文化素質(zhì)為例,具有研究生(碩士或以上學(xué)歷每人計20分,具有本科學(xué)歷每人計15分,具有大專學(xué)歷每人計10分,具有高中或中專學(xué)歷每人計5分,高中以下學(xué)歷的無分可以加;具有高級職稱或職業(yè)資格三級以上(含三級每人計15分,具有中級職稱或職業(yè)資格四級每人計10分,具有初級職稱或職業(yè)資格五級每人計5分。然而,實際情況是,大部分農(nóng)民工的文化

34、程度和職稱不高,積分不高。經(jīng)過積分的“篩選”,能夠入讀公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女,其父母主要是少數(shù)所謂“農(nóng)民工精英”,大多數(shù)農(nóng)民工的子女被排除在外。2011年,東莞市通過積分入讀公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女1.63萬人,僅占在校就讀總?cè)藬?shù)52.6萬人的3.1%。因此,建議完善農(nóng)民工隨遷子女積分入讀公辦學(xué)校的政策,首先,增加公辦學(xué)校接納農(nóng)民工子女的學(xué)位數(shù)量。其次,適當(dāng)降低高低學(xué)歷、高低職稱的積分差距,降低購房或自建房并居住與租房的積分差距。第三,簡化積分入讀申請程序和手續(xù),方便農(nóng)民工申請。(四支持社會力量舉辦農(nóng)民工子弟學(xué)校目前,民辦學(xué)校仍然是解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題的一支重要力量。民辦學(xué)校既能為一部分農(nóng)

35、民工隨遷子女提供義務(wù)教育機會,又能減輕公辦學(xué)校和政府財政投入的壓力,應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展。但是,政府對民辦學(xué)校要做好兩件事情。第一,提供財政支持。政府要對民辦和農(nóng)民工子弟學(xué)校提供財政支持,民辦學(xué)校的農(nóng)民工隨遷子女也有權(quán)利獲得國家提供的公共財政資源。具體的做法,可以按照民辦學(xué)校接受非戶籍學(xué)生人數(shù)給予直接的經(jīng)費補貼;也可采取政府直接向民辦學(xué)校購買學(xué)位的制度;或者采用購買教學(xué)設(shè)備的方式;或者采取“以獎代撥”方式,獎勵優(yōu)秀的民辦學(xué)校。第二,加強管理監(jiān)督。政府在支持民辦學(xué)校的同時,要加強管理和監(jiān)督。對民辦學(xué)校的辦學(xué)條件和資質(zhì)應(yīng)當(dāng)提出明確的要求,必須要有必要數(shù)量的資金和合法穩(wěn)定的經(jīng)費來源,有必要的場地和校舍,有必

36、要的教育硬件設(shè)施,民辦學(xué)校的校長、教師和其他職工應(yīng)當(dāng)具有國家規(guī)定的相應(yīng)的資格證書。民辦學(xué)校不得以純粹營利為目的,收費項目和標(biāo)準(zhǔn)必須報物價部門核準(zhǔn)并向社會公布,收費必須出具合法票據(jù)。民辦學(xué)校必須建立正常的財務(wù)管理制度,注重可持續(xù)和健康發(fā)展,不斷改善辦學(xué)條件,提高教學(xué)質(zhì)量。注釋:廣東今年力爭18萬外來工積分入戶,南方日報,2011年8月3日。2011年,全國進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀約79.2%,比2010年增長了12.7%。廣東省教育廳貫徹實施珠三角規(guī)劃綱要2010年度工作總結(jié)。2011年5月,廣東省副省長、省婦兒工委主任雷于藍帶領(lǐng)省檢查組,對廣州市實施廣東省婦女兒童發(fā)展規(guī)劃(2001-2010年的情況進行終期評估檢查。廣東省人民政府網(wǎng):. cn/gdgk/gdyw/201105/t20110518_143128.htm廣東省教育廳貫徹實施珠三角規(guī)劃綱要2010年度工作總結(jié)。教育部:全國近八成農(nóng)民工隨遷子女入公辦校就讀,工人日報,2011年12月31日。東莞市教育局長楊靜波接受媒體群訪,南方都市報,2011年11月28日。http:/guangdong. 參考文獻:1吳開俊,劉力強.珠三角地區(qū)非戶籍務(wù)工人員子女義務(wù)教育問題探討.