1、對民辦教育營利與非營利性的思考    摘要：民辦教育能否營利的問題是民辦教育實(shí)踐及其立法規(guī)范中的爭論焦點(diǎn)。本文從“非營利性”的一般概念出發(fā)，借鑒國外非營利組織及民辦學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國社會經(jīng)濟(jì)和民辦教育的發(fā)展背景，對民辦教育的營利與非營利性問題作出分析。本文認(rèn)為，從理論和各國經(jīng)驗(yàn)看，民辦教育應(yīng)存在營利性與非營利性兩種不同的形式，在我國目前投資激勵為主的情況下更應(yīng)有營利性民辦學(xué)校的存在；同時，為與教育法協(xié)調(diào)，文章也提出一些現(xiàn)實(shí)性政策建議。關(guān)鍵詞：民辦教育，非營利性，中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法Discussion on Profit or Non-Prof

2、it Characteristics of Private SchoolsAbstract: Whether the private schools can make profit has been a disputed focus for a long time. The article goes back to the general concept of “non-profit”, comparing with conditions abroad, and combined with social and economic background for development of pr

3、ivate schools in China, to analyze the characteristics of profit or non-profit of private schools. This article suggest that there should be two kinds of private schools: for profit and non-profit, especially when invest be the dominating stimulation. It also gives some policy suggestions for keepin

4、g accord with the Education Act.Key Words: private schools, non-profit organizations, Private School Promoting Act2002年12月28日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法（以下簡稱促進(jìn)法），對幾次審議最具爭議的民辦教育能否營利問題作出規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報?！北M管法律已經(jīng)出臺，對問題的爭議以及實(shí)踐中的困惑仍然是存在的。1995年9月1日

5、實(shí)施的中華人民共和國教育法第25條規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！?作為教育法的下位法，促進(jìn)法回避了民辦教育的非營利性，提出“合理回報”的具體策略，是采取了一個權(quán)益之策。i 這一提法針對我國民間以投資辦學(xué)為主、捐資辦學(xué)較少，以及實(shí)際意義上的營利性學(xué)校大量存在，難以監(jiān)督管理等現(xiàn)實(shí)，期望在不違背教育法的情況下緩解這些矛盾；但以長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看，只停留在對具體問題的解決策略上顯然是不夠的，要促進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展，確立其在教育體系中的地位，必須給民辦教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確的定性和法律的定位，這涉及對營利性和非營利性的含義與本質(zhì)的理解。本文嘗試從“非營利組織”的一般概念出發(fā)，借鑒

6、國外非營利組織及民辦學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國社會經(jīng)濟(jì)和民辦教育的發(fā)展背景，對我國民辦教育營利性與非營利性的問題作出分析，并提出相關(guān)公共政策建議。一“非營利組織”的概念內(nèi)涵“非營利組織”在中國是一個外來詞匯，其英文是Non-Profit Organization（NPO），類似的指稱還有“非政府組織” （Non-Governmental Organization：NGO）、“慈善組織”（Philanthropy Organization）、“志愿組織”(Voluntary Organization)、“免稅組織”(Exemption Organization)、“民間組織”(Civil Group)

7、、“公民社會組織”(Civil Society Organization)等等，其作為整體被統(tǒng)稱為“非營利部門”、“非政府公共部門”、“第三部門”等。非營利組織自20世紀(jì)80年代以來在全球范圍得到了廣泛發(fā)展，被稱之為一場“全球結(jié)社革命”，ii 也是對20世紀(jì)末葉西方的公共部門管理危機(jī)和治理結(jié)構(gòu)變革的反應(yīng)。中國則在1995年北京承辦世界婦女大會時，從依照國際慣例同時舉辦的“世界婦女NGO論壇”中第一次引入了NGO一詞，近年來隨著其在社會服務(wù)等領(lǐng)域作用的發(fā)揮，NPO的使用也逐漸增多。非營利組織作為一個部門的界定并不完全確定，不同國家的用法也有所不同，目前國際上較廣為接收的是薩拉蒙教授指導(dǎo)的美國約翰

8、霍布金斯大學(xué)非營利組織國際比較研究項(xiàng)目歸納的五特征界定，即：1）組織性，指有正式的組織機(jī)構(gòu)，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；2）非政府性，指不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，也不隸屬于政府或受其支配，也可稱為“民間性”；3）非營利性，指不以營利為目的，不進(jìn)行分紅或利潤分配；4）自治性，指有獨(dú)立的決策與行使能力，能夠進(jìn)行自我管理；5）志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動中有一定比例的志愿者參加。iii 在這五個屬性中，組織性一般被看作一個不言而喻的前提，自治性和志愿性也有一些不同的提法，而非政府性和非營利性是最核心和一致的認(rèn)識。具體闡述“非營利性”的含義，首

9、先有必要區(qū)分幾個概念，即“營利”與“贏利”、“盈利”的區(qū)別。從漢語詞典中便可以查出，“贏”，意為“賺”，相對于“賠”，從而“贏利”指賺得利潤（用作動詞），或者即指利潤（用作名詞）?！坝?，意為充滿、多余，“盈利”即指利潤，或者較多的利潤。而“營”的意思是謀求，“營利”相應(yīng)地是指以利潤為目的。因而，“非營利”的含義，并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的無利潤，更不是不講經(jīng)營之意，而是一個用以界定組織性質(zhì)的詞匯，它指這種組織的經(jīng)營、運(yùn)作目的不是獲取利潤。非營利組織是政府以外的為實(shí)現(xiàn)社會公益或互益的組織?！胺菭I利性”的具體衡量指標(biāo)有三點(diǎn)：第一，組織的宗旨不以營利為目的；第二，組織的利潤不能用于成員間的分配和分紅；第

10、三，組織的資產(chǎn)不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。對于這一特性的理解，已經(jīng)有不少研究開始強(qiáng)調(diào)“非營利性”的目的性，即不以營利為目的不等于組織不能進(jìn)行經(jīng)營性運(yùn)作，不獲取利潤。但同時也引發(fā)出對非營利組織的另一種誤解，即認(rèn)為“不以營利為目的”就是指確保公益性，進(jìn)而又轉(zhuǎn)換成“不僅以營利為目的”的解釋。雖然這些變通的解釋是基于中國目前的國情，為吸引民間資金興辦公益事業(yè)的，但從長遠(yuǎn)和規(guī)范發(fā)展的角度出發(fā)，不應(yīng)采取模糊“非營利組織”概念的方法來解決公益不足的問題。作為一個非營利組織，就應(yīng)符合上述三個衡量指標(biāo)，即組織不以營利為目的（而不是“不僅以營利為目的”），利潤不用于成員分配（而不是為長期回報作出的一段時間內(nèi)不分

11、紅的經(jīng)營戰(zhàn)略），資產(chǎn)在任何時候任何情況下都不得轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人資產(chǎn)。僅以當(dāng)前利潤是否分紅來判斷一個組織是否具有非營利性的觀點(diǎn)顯然也是錯誤的，正如許多大企業(yè)在擴(kuò)張期間也會作出一段時期不分紅的舉措。在民間公益力量微弱的國情下，強(qiáng)調(diào)為非營利組織“正名”，恰恰是為了保護(hù)和培育弱小的公益行為。非營利組織的資金來源包括經(jīng)營收入、政府購買服務(wù)的投入、慈善捐贈、會費(fèi)收入等，而不是投資的形式（無論短期還是長期的回報期圖）；同時它享有的稅收優(yōu)惠也相當(dāng)公共資金的注入，因而它的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是公益產(chǎn)權(quán)iv，應(yīng)該嚴(yán)格按照公益性機(jī)制運(yùn)作，如果使它可能成為營利的手段，恰是對真正公益性質(zhì)的損害。在中國目前的經(jīng)濟(jì)狀況和法律規(guī)范下，慈善捐贈

12、明顯收到限制，同時由于政府職能轉(zhuǎn)換和政府改革的推進(jìn)，產(chǎn)生大量的社會需求滿足的空白，需要非營利組織來承接，也創(chuàng)造了一定營利的空間。這種情況下，營利性和非營利性組織同樣有存在的必要，“長遠(yuǎn)投資、適度回報”的心態(tài)也是正常的。真正的捐贈行為、舉辦非營利事業(yè)的情況可能只占很小的比例，但必須承認(rèn)這是一種完全不同于投資的行為模式，加以保護(hù)和鼓勵。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，法制體制規(guī)范時，這種行為模式將會大大增加，在某些公益事業(yè)領(lǐng)域成為主體。所以現(xiàn)階段從概念上的規(guī)范，是符合長遠(yuǎn)發(fā)展的，也只有將之明確地區(qū)分和界定，才能在制定相應(yīng)的法律規(guī)范時將之納入法律體系，促進(jìn)公益行為的增長。解決概念規(guī)范和國情需要的矛盾，還需要理

13、解非營利組織發(fā)展的歷史、文化背景。非營利組織在20世紀(jì)80年代興盛，但這種組織形態(tài)最早于17世紀(jì)便存在，是應(yīng)生于工業(yè)革命中出現(xiàn)的社會不平等現(xiàn)象，其后伴隨著西方近代資本主義的發(fā)展而發(fā)展起來，從而它也具有豐富的西方文化和社會體制的背景?！胺菭I利組織”這一名稱本身就映射出其背后隱含的前提假設(shè)：先它而存在著另一種組織形態(tài)營利組織，或曰企業(yè)，是以利潤最大化為目的的。由此可知非營利組織是一個基于市場經(jīng)濟(jì)、政府與企業(yè)部門嚴(yán)格分工、獨(dú)立的企業(yè)等背景下出現(xiàn)的概念，它的存在和特征是與市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程和營利部門（企業(yè)）的發(fā)展密切相關(guān)的。非營利組織的出現(xiàn)被理解為政府失靈和市場失靈的產(chǎn)物。中國在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的背景下，需要

14、認(rèn)識非營利組織的重要性，更需要理解它的存在前提和發(fā)展背景，要按照市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程，恰當(dāng)處理營利組織和非營利組織的發(fā)展時機(jī)與發(fā)展關(guān)系，并特別注意到市場經(jīng)濟(jì)背后隱含的大量支持市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的制度前提的建設(shè)，片面地強(qiáng)調(diào)某一方面反而會帶來負(fù)面效果。最后要指出非營利組織與我國原有的事業(yè)單位是完全不同的概念，事業(yè)單位的概念是計劃經(jīng)濟(jì)之下，政府全面負(fù)有政治、經(jīng)濟(jì)、社會等全方位責(zé)任的環(huán)境下的產(chǎn)物，而非營利組織的前提假設(shè)是政府企業(yè)社會三部門的分工、獨(dú)立，因而它是民間的、獨(dú)立運(yùn)作的、有一套自身的運(yùn)作規(guī)則、經(jīng)營管理理念的組織形態(tài)，是公共治理結(jié)構(gòu)中的行為主體之一。二從國際經(jīng)驗(yàn)看私立學(xué)校的營利性與非營利性西方的私立學(xué)校有悠

15、久的歷史，也形成相對完備的管理體制與法律制度框架。早在古希臘，便有不少著名學(xué)者們創(chuàng)立的學(xué)校、學(xué)園，經(jīng)歷中世紀(jì)時期，教會學(xué)校得到了較大的發(fā)展，這也奠定了西方非營利性私立教育的基礎(chǔ)。近代民族國家的擴(kuò)張使公立學(xué)校系統(tǒng)得以發(fā)展壯大，但私立教育仍然是西方教育體系中不可忽視的組成部分。尤其近年來，隨著對政府過多干預(yù)的批評和各國政府改革的推進(jìn)，不少國家開始嘗試教育的私有改革，使得私立學(xué)校得到更大發(fā)展。在大多數(shù)國家，一般存在公立學(xué)校、非營利性私立學(xué)校和營利性私立學(xué)校的并存。私立學(xué)校按照營利和非營利劃分為兩類，不同性質(zhì)的學(xué)校其宗旨、管理模式、收入分配、活動領(lǐng)域等有所不同。不同國家私立學(xué)校的構(gòu)成比例、法律地位、稅

16、收政策等各有特色，但多元化的辦學(xué)模式、規(guī)范的法律制度體系，以及對非營利學(xué)校的明確界定和稅收優(yōu)惠，是普遍存在的。在荷蘭、比利時，私立學(xué)校提供了大部分的初等和中等教育，菲律賓、韓國、日本等的高等教育以私立學(xué)校為主，不過在大多數(shù)國家，私立學(xué)校提供的教育在數(shù)量上仍然處于補(bǔ)充地位，尤其在“福利國家”如加拿大，私立學(xué)校的比重非常小。美國是私立教育發(fā)達(dá)的國家，1990年美國有高等學(xué)校3535所，其中私立院校1972所，占55.8；中小學(xué)110055所，其中私立26807所，占24.4；高中后非學(xué)歷性職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校7071所，其中私立6514所，占92.1%。v一些國際著名的大學(xué)如哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、耶魯大學(xué)

17、等均是私立學(xué)校，但80以上的學(xué)生仍然就讀于公立大學(xué)。在這些私立學(xué)校中，大、中、小學(xué)私立學(xué)校一般都是非營利性的，不少與宗教傳統(tǒng)有關(guān)，而高中后非學(xué)歷教育一般是營利性，營利性學(xué)校除有嚴(yán)格的管理規(guī)定外，如企業(yè)一樣需要納稅。對于非營利學(xué)校，各國均有一定的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。美國對非營利學(xué)校的規(guī)定主要依據(jù)稅法，聯(lián)邦所得稅法501C3對享有免稅待遇的非營利組織包括非營利學(xué)校做了具體規(guī)定。由于聯(lián)邦憲法未提及教育，按照“凡本憲法未授予聯(lián)邦而又未禁止各州行使的權(quán)限，分別保留給各州和人民”的規(guī)定，美國的教育管理權(quán)限屬于各州，對于私立學(xué)校的設(shè)置各州的審批嚴(yán)格程度不一，但設(shè)置非營利學(xué)校至少要得到州政府的批準(zhǔn)才可以享受稅收

18、優(yōu)惠。日本、韓國，以及我國臺灣地區(qū)等均有專門的私立學(xué)校法對私立學(xué)校進(jìn)行規(guī)范，日本和韓國的私立學(xué)校具有“學(xué)校法人”資格，臺灣將私立非營利學(xué)校列為“特殊法人”。這些國家、地區(qū)的私立學(xué)校法或稅法都規(guī)定了非營利學(xué)校的一些必須條件，重要的如：學(xué)校必須捐資舉辦，捐贈人及有關(guān)人員不享有回報，利潤不得分紅，學(xué)校停辦或解散時剩余財產(chǎn)不得歸任何私人或營利組織所有，學(xué)校享受免稅待遇等。vi 美國賓夕法尼亞州的非營利學(xué)校免稅法案還規(guī)定有學(xué)費(fèi)必須低于學(xué)?；ㄙM(fèi)，不足部分進(jìn)行募捐，董事必須無償工作，人員工資要合理，入學(xué)和獎學(xué)金無歧視等。vii同時法律并不限定營利性學(xué)校的存在，只是它們需照章納稅，不能享受非營利組織的稅收優(yōu)惠

19、。盡管各國的辦學(xué)體制不同，但無論如何，在教育領(lǐng)域政府的財政支持都占有相當(dāng)大的比例。美國霍布金斯大學(xué)在43個國家進(jìn)行的非營利組織國際比較研究項(xiàng)目結(jié)果顯示，非營利組織的收入來源總體結(jié)構(gòu)為服務(wù)收費(fèi)(49)、政府資助(40)和慈善所得(11)，其中政府資助占比重較大的領(lǐng)域是保健(55%)、教育(47%)和社會服務(wù)(45%)。viii政府對非營利學(xué)校的資助形式多種多樣，可以通過稅收優(yōu)惠，或者劃撥經(jīng)費(fèi)、提供人員費(fèi)、項(xiàng)目資助、提供獎學(xué)金和貸款等等。政府的各種資助成為各國私立學(xué)校發(fā)展的有力支持。近年來國際呈現(xiàn)教育私有改革傾向，許多國家的公立學(xué)校向私有轉(zhuǎn)制，鼓勵增設(shè)私立學(xué)校，政府加大對私立學(xué)校的扶持包括發(fā)放“教

20、育卷”等措施，這些實(shí)際上都顯示了政府增強(qiáng)對教育間接投入的趨勢。三我國民辦教育的發(fā)展背景分析與“非營利”定位問題我國民辦教育自改革開放開始恢復(fù)以來，經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，其主要標(biāo)志是：1985年5 月中共中央教育體制改革的決定提出鼓勵單位、集體和個人捐資助學(xué)，鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學(xué)，對民辦教育予以了肯定；1993年黨中央和國務(wù)院中國教育改革和發(fā)展綱要指出要改革辦學(xué)體制，逐步建立以政府辦學(xué)的主體、社會各界共同辦學(xué)的體制，并提出對社會團(tuán)體和公民個人依法辦學(xué)“積極鼓勵，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”的十六字方針，成為指導(dǎo)民辦教育的重要方針政策；1997年國務(wù)院頒布社會力量辦學(xué)條例，明確社會力量

21、辦學(xué)是“社會主義教育事業(yè)的組成部分”，應(yīng)將之“納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，這確立了社會力量辦學(xué)的法律地位，使民辦教育走向依法規(guī)范發(fā)展的道路；2002年12月，民辦教育促進(jìn)法出臺，顯示了民辦教育進(jìn)一步走向制度化法制化的趨勢?；仡櫸覈褶k教育的發(fā)展歷程，是與經(jīng)濟(jì)體制改革和整體的社會變革密切相關(guān)的，這也決定了它具有不同于西方的某些特殊屬性。當(dāng)前我國民辦教育發(fā)展所面臨的社會經(jīng)濟(jì)背景至少有以下四個方面的特點(diǎn)值得注意：第一，我國新時期民辦教育的興起是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌條件下私有空間釋放的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)體制改革釋放了多種社會資源和社會力量，教育領(lǐng)域也是其中的體現(xiàn)之一；同時，經(jīng)濟(jì)水平的提高帶來人們對高質(zhì)量、多元化教育

22、的需求，現(xiàn)有公辦教育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會需求的多元化，從初級教育到高等教育，從學(xué)歷教育到培訓(xùn)教育等各方面，都存在著較大的供需差距，這為民辦教育的生存和發(fā)展提供了空間。第二，與上述特點(diǎn)相應(yīng)地，由于生長于體制轉(zhuǎn)軌的縫隙之中，民辦教育發(fā)展面臨較多的制度空缺和不公平競爭。與西方宗教傳統(tǒng)下傳承而來的私立學(xué)校不同，我國改革開放以來民辦教育的復(fù)興是計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物。社會變革過程中出現(xiàn)的多樣化教育供給的空缺需要民辦教育的彌補(bǔ)，政府改革的趨勢也使得政府需要借助民間力量發(fā)展公益事業(yè)，但民辦教育尚沒有在觀念和機(jī)制上進(jìn)入整個教育體系，缺乏配套的法律規(guī)范和地位認(rèn)可。盡管已有一些對社會力量辦學(xué)的條例、

23、政策出臺，仍然不具系統(tǒng)性，對于民辦學(xué)校營利性和非營利性的限定不足于解決現(xiàn)實(shí)問題，同時民辦教育在政策上明確處于與公立教育的不平等定位。第三，現(xiàn)階段我國民間出資辦學(xué)的情況和辦學(xué)目的具有自身的特色。首先，經(jīng)過20余年改革開放，民間已擁有一定的資金積累，但閑置資產(chǎn)數(shù)量一般并不大；再者，隨著個人空間的出現(xiàn)，公民參與社會公益事業(yè)，回報社會的意識增強(qiáng)，認(rèn)識到社會效益的附加價值和無形回報，以及社會對教育的巨大需求；最后，對于個人或企業(yè)的捐贈行為缺乏完善的稅收優(yōu)惠制度，捐贈激勵不足。鑒于以上特點(diǎn)，目前民間興辦教育至于有四種情況：1）捐資辦學(xué)。如一些基金會、社會團(tuán)體、大企業(yè)及個人等，捐資興辦教育公益事業(yè)、不取營利

24、。盡管國外的非營利學(xué)校代表了民辦教育的絕大部分，但我國由于缺乏捐贈的稅收激勵，單純捐資用于舉辦公益事業(yè)的民間資源非常有限。2）在承擔(dān)社會公益責(zé)任基礎(chǔ)上的長遠(yuǎn)回報。相當(dāng)一部分辦學(xué)者，尤其個人出資者屬于這種情況，他們有自己初步的資金積累，在對社會公益認(rèn)識的基礎(chǔ)上，愿意放棄一些利潤和眼前利益舉辦公益事業(yè)，但完全沒有收益的捐資是超出其承受能力的，他們有通過辦好學(xué)校，取得長遠(yuǎn)收益的預(yù)期。3）以教育產(chǎn)業(yè)為形式的投資。在一些需求大、利潤點(diǎn)高的領(lǐng)域，如高級培訓(xùn)、貴族學(xué)校等，舉辦者更多是出于營利的目的，即使有法律制約，實(shí)際可以通過各種方式獲取高額利潤。4）除上述形式外，還有一種較特殊的自我扶貧式辦學(xué)，如打工子弟

25、學(xué)校，面對迫切的需求和有限的經(jīng)濟(jì)能力，自我扶助，簡陋辦學(xué)，嚴(yán)格講，其法律地位還未得到認(rèn)可。第四，民辦教育的多樣化發(fā)展。我國轉(zhuǎn)型時期的民辦教育呈現(xiàn)多元化的發(fā)展模式，從辦學(xué)體制上包括純粹民辦、民辦公助、引進(jìn)外資辦學(xué)等，還有公立轉(zhuǎn)制的學(xué)校，另外舉辦教育的主體、出資性質(zhì)、出資方式、運(yùn)作模式等也都呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。據(jù)2000年度統(tǒng)計，全國民辦教育機(jī)構(gòu)有6萬多所，在校學(xué)生1000多萬人，ix民辦教育已經(jīng)成為我國教育體制中的組成部分。上述分析顯示，我國民辦教育的發(fā)展具有其獨(dú)特的社會經(jīng)濟(jì)背景，這決定了其營利性與非營利性的界定和規(guī)范問題的復(fù)雜性。目前，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和向“小政府，大社會”方向的政

26、府改革推進(jìn)，民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展是必然趨勢，另一方面，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在良莠不齊的現(xiàn)象，有大量營利性和非營利性民辦學(xué)校共存的事實(shí)。如何培育，合理規(guī)范，使民辦教育走上法制化發(fā)展的軌道，需要從我國的法制環(huán)境和社會現(xiàn)實(shí)出發(fā)，制定適合我國民辦教育發(fā)展的法律政策。在營利性與非營利性的問題上，教育界已經(jīng)有過較長時間的討論，x 現(xiàn)依據(jù)上述對我國民辦教育發(fā)展背景的分析，提出相關(guān)政策法規(guī)建議，主要有以下五點(diǎn)：第一，明確民辦學(xué)校的法律地位。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，民辦學(xué)校依照1998年公布的民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例規(guī)定，在民政部注冊登記為“民辦非企業(yè)單位”，屬于非營利組織，按規(guī)定在準(zhǔn)予登記后“根據(jù)其依法承擔(dān)民事責(zé)任

27、的不同方式，分別發(fā)給民辦非企業(yè)單位（法人）登記證書、民辦非企業(yè)單位（合伙）登記證書、民辦非企業(yè)單位（個人）登記證書”。這包含兩方面問題：一是將民辦學(xué)校全部納入非營利組織，且與各種實(shí)體型社會服務(wù)機(jī)構(gòu)一起籠統(tǒng)規(guī)定，不確切適合對民辦學(xué)校的規(guī)范；二是民辦非企業(yè)單位的法律地位模糊，我國民法通則規(guī)定的法人只有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人四種，顯然民辦非企業(yè)單位的法人地位還有待明確。在許多國家和地區(qū)，對實(shí)體性非營利組織的法律法規(guī)中，由于學(xué)校和醫(yī)院在滿足公益需求中的特殊性和專業(yè)屬性，一般均被單獨(dú)列出，并通過特別立法加以規(guī)范，如日本有私立學(xué)校法，臺灣地區(qū)有私校法等，對學(xué)校法人予以專門規(guī)范。我們

28、也應(yīng)該將民辦學(xué)校從籠統(tǒng)的“民辦非企業(yè)單位”中單獨(dú)列出，明確其法人地位，予以詳細(xì)的法律規(guī)范。在此基礎(chǔ)上對其營利性與非營利性的規(guī)定，才能更具針對性和可行性。第二，將捐資辦學(xué)與投資辦學(xué)嚴(yán)格區(qū)分為兩種類型，區(qū)別對待。這兩種辦學(xué)形式具有不同的性質(zhì)，國外分之為營利性與非營利性學(xué)校，兩類學(xué)校的并存在各國都是存在，而且是符合市場經(jīng)濟(jì)、有必要的。因而，首先是我國教育法的有關(guān)規(guī)定待于修改，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求；在目前教育法尚未修訂的情況下，促進(jìn)法試圖為民間投資辦學(xué)創(chuàng)造一定條件，這一思路是有益的，但必須強(qiáng)調(diào)的是，不能反而忽視進(jìn)而打擊了捐資辦學(xué)！將二者作為兩種不同類型區(qū)分對待對保護(hù)真正的非營利性具有重要意義。捐資辦學(xué)

29、，或者以捐贈的方式舉辦教育事業(yè)，是指學(xué)校以非營利模式獨(dú)立運(yùn)作，滿足非營利性的三個特點(diǎn)，同時獲得非營利組織的稅收優(yōu)惠等政策待遇；而捐贈方一旦確定捐贈關(guān)系，則與學(xué)校的具體運(yùn)營和收益無關(guān)，只通過獲得相應(yīng)的捐贈稅收優(yōu)惠受益。這是許多國家私立學(xué)校的主要運(yùn)作方式，也是典型的非營利學(xué)校的運(yùn)作模式。盡管它在我國目前的民辦教育中所占比例非常少，由于它代表了真正意義的非營利學(xué)校的類型，從國際經(jīng)驗(yàn)和中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展看，也將是未來我國民辦教育發(fā)展的方向，因而絕不可忽視它作為一種類型的存在意義，不可將之與投資目的的學(xué)校混同看待，或者認(rèn)為只要個人意愿不拿取“合理回報”就是捐資辦學(xué)了，應(yīng)認(rèn)識到這是兩種機(jī)制，兩種運(yùn)行模式，

30、需要相應(yīng)的不同制度體系的支持和制約。在目前捐資辦學(xué)弱小的情況下反而更應(yīng)予制度上的重視。這種真正的非營利學(xué)校得以實(shí)現(xiàn)的社會基礎(chǔ)，一是一定市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度下私人捐贈的可能，二是較完善的稅收激勵機(jī)制，兩者缺一不可。我國目前捐資辦學(xué)的情況還非常有限，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，更重要的還在于缺乏相應(yīng)的稅收激勵機(jī)制。1999年出臺的公益事業(yè)捐贈法由于沒有與其他法律體系的銜接以及落實(shí)的細(xì)則，很多沒有落到實(shí)處，企業(yè)對公益事業(yè)的捐贈只有對十幾個社會團(tuán)體的捐贈可以得到稅收減免，對學(xué)校的捐贈則不能享受稅收優(yōu)惠，嚴(yán)重制約了民辦教育的捐款來源。因而，在政策制定實(shí)施方面提出以下三點(diǎn)建議：首先在促進(jìn)法的具體實(shí)施規(guī)則中，建議將捐

31、資辦學(xué)（或規(guī)范意義上的非營利學(xué)校）明確界定、區(qū)分出來，確立對舉辦者資格、資金來源與歸屬等的要求，建立一套規(guī)范和評估其非營利性質(zhì)的指標(biāo)，將這種真正意義上的非營利學(xué)校作為一種類型，予以非營利組織的政策優(yōu)惠；第二盡快完善對公益事業(yè)捐贈的稅收優(yōu)惠體系，使對非營利學(xué)校的公益捐贈得到有效的激勵，對投資辦學(xué)可以予以類似優(yōu)惠企業(yè)的待遇，但不應(yīng)等同于非營利組織的優(yōu)惠；第三在上述兩點(diǎn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對捐資辦學(xué)非營利性的規(guī)范和監(jiān)督，保證學(xué)校非營利性的實(shí)現(xiàn)。第三，對投資辦學(xué)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)可及同現(xiàn)有法律的協(xié)調(diào)。如上所述，市場經(jīng)濟(jì)體制下，公立、營利性、非營利性學(xué)校三者的并存是普遍存在的模式，即使西方民辦學(xué)校以非營利為主體的情況下，

32、營利性學(xué)校也是同時存在的，只是各自有不同的面向，遵循不同的運(yùn)行規(guī)則，接受不同的法律規(guī)范。我國在教育需求空間較大，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有限，民辦教育規(guī)范不足，尤其捐贈的稅收激勵機(jī)制缺乏的情況下，尋求一定回報或營利性學(xué)校的存在是一個必然的、也是一個合理的現(xiàn)象，在當(dāng)前國情下甚至是具有代表性的民間辦學(xué)形式，只要其適應(yīng)社會需求、操作合法，就應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可及適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠。促進(jìn)法在教育法基本規(guī)定下提出了“合理回報”的辦法，其出發(fā)點(diǎn)是適應(yīng)實(shí)際需要的，需要注意的是，要防止因政策模糊而混淆了對“非營利性”理念上的認(rèn)識。投資辦學(xué)，即使對利益最大化的目標(biāo)有一定限制，也不屬于非營利學(xué)校，必須將這兩種類型區(qū)別開來，分別對待，

33、為今后的規(guī)范發(fā)展鋪平道路。另外，對“合理回報” 及其與保證教育公益性之間的關(guān)系，應(yīng)有細(xì)致可操作化的規(guī)定和監(jiān)督措施，避免形成投機(jī)借口而制約公益的“裂幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。第四，政府的投入必不可少。民辦教育應(yīng)當(dāng)獲得與公立教育同等的法律地位和發(fā)展環(huán)境，同時，這并不意味政府可以減少對教育公益事業(yè)的責(zé)任。一方面，在義務(wù)教育領(lǐng)域，政府仍然應(yīng)當(dāng)負(fù)起首要責(zé)任，政府舉辦的公立學(xué)校應(yīng)保證基本義務(wù)教育需求的滿足；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)對民辦非營利教育予以財政支持，包括稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等多種形式，尤其對于需求迫切、資金困難的非營利教育事業(yè)，如面向貧困地區(qū)或群體的基本教育，政府有必要予以政策的扶持和財政的投入。國際經(jīng)驗(yàn)顯示

34、，政府對非營利教育的財政支持在其對非營利事業(yè)的投入中占有很大比例。合理的結(jié)構(gòu)是公立學(xué)校、民辦營利性學(xué)校、民辦非營利性學(xué)校三者共存，依不同情況比例有所不同，政府對民辦非營利教育依據(jù)其公益程度予以財政支持。第五，健全非營利組織管理體制。非營利學(xué)校的發(fā)展與整體非營利組織發(fā)展的法律制度環(huán)境密切相關(guān)。非營利組織的注冊登記、稅收體制、監(jiān)督管理、財政支持、人事體系、社會保障等各方面的困境，也是非營利學(xué)校面臨的問題。民辦學(xué)校已經(jīng)得到越來越多的重視，但它也面臨著在體制和觀念上的被接受，其與公立學(xué)校之間的不平等競爭地位、民辦學(xué)校在人們觀念中的認(rèn)可程度等，都造成民辦學(xué)校生存的困境，又繼而構(gòu)成影響其非營利性實(shí)現(xiàn)的重要

35、環(huán)境因素。因而，從整體言，健全非營利組織的管理體系，建立詳細(xì)、配套的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督方法，使非營利部門成為與政府部門和企業(yè)部門相并存的社會結(jié)構(gòu)的一部分，是實(shí)現(xiàn)其規(guī)范發(fā)展的前提。具體到民辦教育，政府首先應(yīng)該認(rèn)可民辦學(xué)校與公立學(xué)校的平等地位，賦予公平的政策待遇，并逐漸完善非營利組織的管理體系，為非營利學(xué)校營造創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境，從而促進(jìn)我國民辦非營利學(xué)校的發(fā)展，使民辦教育結(jié)構(gòu)更趨合理，使民辦教育事業(yè)走向多元化、規(guī)范化、法治化的健康發(fā)展的軌道。主要參考文獻(xiàn)【美】貝奇布查特阿德勒著，NPO信息咨詢中心主譯，美國慈善法指南，北京：中國社會科學(xué)出版社，2002。Drucker, Peter F.著，余佩

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